24 de agosto de 2022

PGR- OJ-115-2022

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República por ministerio de Ley –art. 12 in fine de la Ley No. 6815-, me refiero al oficio número AL-CPAS-0746-2022 de 18 de agosto de 2022, por el que nos comunica que, en virtud de la moción aprobada en sesión 24, dicha Comisión Permanente solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo en torno al proyecto de ley tramitado bajo el expediente No. 22.623, denominado “LEY PARA ELIMINAR EL RÉGIMEN DE PENSIONES DE LOS EXPRESIDENTES Y EXPRESIDENTAS DELA REPÚBLICA” y se acompaña una copia del mismo.

 

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021 y PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado.

 

II.- Texto del Proyecto de Ley consultado No. 22.623

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

LEY PARA ELIMINAR EL RÉGIMEN DE PENSIONES DE

LOS EXPRESIDENTES Y EXPRESIDENTAS

DE LA REPÚBLICA.

ARTÍCULO- Derogatoria. Se deroga el Capítulo III “Del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la Republica” de la Ley de Creación del Régimen General de Pensiones con Cargo al Presupuesto Nacional, de Otros Regímenes Especiales y Reforma a la Ley N.° 7092, del 21 de abril de 1988, y sus reformas, Ley del Impuesto sobre la Renta, N.° 7302, de 8 de julio de 1992.

 

ARTÍCULO 2- Para el caso de las personas que a la fecha de entrada en vigencia de esta ley sean beneficiarias de una pensión del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República que se deroga mediante el artículo 1 de esta ley, se aplicarán las siguientes reglas:

 

a) Para mantener el derecho a la pensión del Régimen de Pensiones de los Expresidentes dela República, el expresidente o expresidenta, o su causahabiente, deberá demostrar, ante la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Nacional, que recibe de otras fuentes ingresos mensuales inferiores a tres salarios base. En caso de que no se demuestre lo anterior, la pensión se suspenderá.

 

b) Si en el futuro la condición económica del expresidente o expresidenta o su causahabiente, cambia de tal forma que sus ingresos mensuales superan el monto equivalente a dos veces el ingreso mensual total promedio de los hogares, será responsabilidad del expresidente o expresidenta, o de su causahabiente, informar a la Dirección Nacional de Pensiones del  Ministerio de Trabajo y Seguridad Nacional, para que, de forma inmediata, suspenda el derecho a la pensión del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República.

 

c) No tendrá derecho a la pensión del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República el expresidente o la expresidenta o el causahabiente que reciba ingresos por ser beneficiario de una Pensión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional o del régimen de Pensiones del Poder Judicial.”

 

Rige a partir de su publicación.”

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

Según advertimos en el pronunciamiento no vinculante PGR-OJ-204-2021, de 09 de diciembre de 2021, refiriéndonos al proyecto de Ley denominado “Ley para eliminar las pensiones de expresidentes de la República”, que se tramita bajo el expediente legislativo No. 21.664, sobre esta temática la Procuraduría General ya se ha pronunciado en diversas oportunidades, pues en la corriente legislativa han existido distintos proyectos que han pretendido derogar y modificar el régimen no contributivo de pensiones de los ex Presidentes de la República. Nos referimos a las opiniones jurídicas OJ-122-2003 de 23 de julio de 2003 (expediente legislativo Nº 14.718) y OJ-054-2019 de 10 de junio de 2019 (expediente legislativo Nº 20.150), en las que, de forma amplia y pormenorizada, nos hemos referido a la materia. Así como al expediente No. 22.574.

Conviene en primer lugar, hacer una breve reseña histórico-normativa del régimen no contributivo de pensiones de ex Presidentes de la República. Y para ello, sirva la siguiente trascripción:

“Como antecedente jurídico-normativo del reconocimiento de pensiones especiales a los ex Presidentes de la República, podemos encontrar la Ley Nº 313 de 23 de agosto de 1939, denominada "Ley de Pensiones para ex Presidentes", la que otorgaba dicho beneficio a quienes llegasen a ocupar constitucionalmente la Primera Magistratura, y fallecidos éstos, a sus viudas, por un monto mensual de ¢500,oo, no sujeto a mermas ni deducciones de ninguna naturaleza.

Posteriormente, el citado monto de pensión asignable se incrementó en varias oportunidades; por ejemplo, mediante la Ley Nº 259 de 2 de noviembre de 1948 se aumentó a ¢1.000,oo y por Ley Nº 1124 de 20 de diciembre de 1949, fue no sujeta a revalidaciones. Luego por Ley Nº 2264 de 24 de noviembre de 1958 se acrecentó a ¢3.000,oo mensuales.

Igual ocurrió con la Ley Nº 5510 de 19 de abril de 1974, denominada Ley de Pensiones ex-Presidentes, beneméritos y símbolos nacionales, por la que se incrementó dicha pensión a ¢5.000,oo mensuales. Sin embargo, interesa advertir que con esta última normativa se amplió la cobertura de dicho beneficio, pues ya no sólo amparaba a los ex Presidentes de la República que hubieren sido elegidos constitucionalmente, sino también al ex Vicepresidente de la República que hubiere reemplazado en ausencia absoluta al Presidente de la República, y que hubiese ocupado el cargo por más de medio período. Similar previsión se hizo con la Ley Nº 6413 de 5 de mayo de 1980, que también incrementó el monto de la pensión asignable a ¢15.000,oo mensuales.

No podemos obviar que a través del artículo 9º, norma quincuagésima de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para 1979 –Nº 6305 de 21 de diciembre de 1978-, se adicionó el artículo 1º de la citada Ley 313, a efecto de incluir como beneficiarias de una pensión igual a la de las viudas de los ex Presidentes o ex Vicepresidentes de la República, a aquellas personas que hubieran tenido la condición de Primera Dama. Situación que vino a ser ratificada por las Leyes de Presupuesto para 1981 –Nº 6542 de 22 de diciembre de 1981-, artículo 9º, norma 49, y para 1982 –Nº 6700 de 23 de diciembre de 1981, artículo 9º, norma 48 (Las dos últimas normas atípicas fueron anulados por resolución de la Sala Constitucional Nº 2136 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991).

Con la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992, denominada " Creación del régimen general de pensiones con cargo al presupuesto nacional, de otros regímenes especiales y reforma a la ley Nº 7092, de 21 de abril de 1988 y sus reformas, Ley del impuesto sobre la renta", Ley Nº 7302, de 8 de julio de 1992, conocida como "Ley Marco de Pensiones", que vino a unificar los requisitos para jubilarse por cualquiera de los regímenes especiales de pensiones del Estado –salvo los del Poder Judicial y del magisterio Nacional-, se previó un Capítulo III, denominado "Del Régimen de Pensiones de los ex Presidentes de la República", que vino a derogar las disposiciones específicas previstas por la Ley Nº 313 y sus reformas. Dicho Capítulo dispone lo siguiente:

 

“CAPITULO III

DEL REGIMEN DE PENSIONES DE LOS EXPRESIDENTES DE LA REPUBLICA

ARTICULO 16.- Los Expresidentes de la República que hubiesen sido electos constitucionalmente, tendrán derecho a disfrutar de una pensión mensual igual al ingreso de un diputado (dietas y gastos de representación), a partir del mes inmediato siguiente a la finalización del período presidencial correspondiente. Estas pensiones estarán a cargo del Presupuesto Nacional y serán tramitadas de oficio por el Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

 

ARTICULO 17.- Las pensiones de los Expresidentes de la República se reajustarán, cuando se reajuste el salario de los Diputados.

ARTICULO 18.- En el momento de su fallecimiento, tendrán derecho a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de la pensión, los causahabientes que establece el Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social y en las mismas condiciones consignadas en él.” (OJ-122-2003, op. cit.).

Estas últimas son las disposiciones normativas que se pretenden derogar futuro y modificar con respecto a las pensiones preexistentes y en curso de pago.

 

Efectivamente, como puede inferirse de la exposición de motivos, con esta nueva propuesta legislativa se pretende no solo eliminar a futuro las pensiones de ex presidentes, sino también suspender las ya otorgadas o en curso de pago, cuando los beneficiarios perciban otros ingresos superiores a 3 salarios base (¢ 1.386.600,oo, considerando salario base del año 2021) y así reducir la erogación con cargo al Presupuesto Nacional por dicho concepto, esto porque se considera que el régimen actual carece de límites o parámetros que permitan asegurar que la pensión solo sea otorgada a ex mandatarios o beneficiarios que no posean ingresos suficientes, lo que propicia que se conceda ese beneficio a quienes en realidad no lo necesitan, por generar o tener ingresos propios adicionales e incluso por ser receptores de otras jubilaciones o pensiones.

Por ello, de manera similar a la propuesta tramitada bajo el expediente legislativo No. 20.150, el proyecto consultado establece requisitos sobrevenidos para mantener o conservar el derecho a la pensión ya otorgada, entre los que se encuentra que sólo podrá mantenerse como beneficiario de ella el ex presidente o su causahabiente que demuestre tener ingresos mensuales adicionales inferiores a tres salarios base. De lo contrario, la pensión se suspenderá.

Del mismo modo, el proyecto pretende que si en el futuro la condición económica del ex presidente o su causahabiente cambia de forma tal, que sus ingresos mensuales superan el monto equivalente a dos veces el ingreso mensual total promedio de los hogares, deberá informarlo a la Dirección Nacional de Pensiones para suspender igualmente el beneficio.

Además, dispone que no podrán mantener la pensión el ex presidente o el causahabiente, que sea beneficiario de una pensión del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte de la Caja Costarricense de Seguro Social, del Régimen de Pensiones del Magisterio Nacional o del Régimen de Pensiones del Poder Judicial, sin importar su monto.

Para justificar estos cambios a las pensiones de ex presidentes en curso de pago, la propuesta legislativa se basa en el Convenio No. 102 de la Organización Internacional del Trabajo, Norma Mínima de Seguridad Social, ratificado por Costa Rica mediante la ley n.° 4736 del 29 de marzo de 1971, específicamente su artículo 26, inciso 3), del que desprende la potestad de imponer limitaciones y suspensiones a las pensiones no contributivas, como es el caso de la pensión del Régimen de los Expresidentes.

Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su potestad legislativa inagotable, goza de una discrecionalidad amplia –pero no absoluta, pues está sometida a la Constitución y tratados internacionales- que le permite adoptar, dentro del ámbito constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado.

 

No obstante, aquella discrecionalidad legislativa sobre la materia, no puede desconocer el derecho subjetivo que pudieran haber consolidado ciertas personas respecto a la mencionada pensión especial, ya sean éstas los beneficiarios originarios (ex Presidentes) o sus sobrevivientes.

“Si bien los regímenes de pensiones -como el de exPresidentes-, están regulados mediante ley formal y material, la cual puede ser modificada e incluso derogada en virtud de otra ley posterior(En este sentido, véanse entre otras, las sentencias número 1341-93, de las 10:30 horas del 29 de marzo de 1993, 3063-95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, 2379-96 de 11:06 horas del 17 de mayo de 1996 y 6134-98 de 26 de agosto de 1998, todas de la Sala Constitucional), lo cierto es que ante esa innegable y necesaria mutabilidad del ordenamiento jurídico, las nuevas medidas que adopte el legislador no pueden ser arbitrarias y mucho menos lesivas de los derechos adquiridos, respecto de aquellas personas que lograron cumplir las condiciones de hecho previstas por la ley vigente, y que actualmente estén disfrutando de las prestaciones económicas que otorgaron dichas normas (artículo 34 de la Constitución Política)” (OJ-122-2003, op. cit.).

            Según advertimos, al tratar el tema de los derechos adquiridos en materia de pensiones, frente a la mutabilidad del ordenamiento jurídico, la Sala Constitucional ha sido contundente en su jurisprudencia al afirmar, entre otras cosas, lo siguiente:

"En cuanto al goce efectivo del mismo (refiriéndose al derecho a la pensión), es un derecho que no puede limitarse, condicionarse o suprimirse en forma irracional en modo alguno, cuando se ha adquirido el derecho como tal, constituyéndose así en un derecho absoluto de disfrute". (Resolución número 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993) (Lo puesto entre paréntesis no es del original).

(…)

"Resulta importante indicar, además, que el legislador en el ejercicio de sus potestades constitucionales puede variar la legislación, en tanto respete los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, como lo indica el artículo 34 constitucional". (Resolución Nº 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999). (OJ-122-2003, op. cit.).

 

Ha de considerarse entonces en estos casos el principio de irretroactividad y su ruptura.

A partir del criterio inveterado de la sentencia 4397-99 de 16:00 hrs. de 8 de junio de 1999 [1], nuestra jurisprudencia administrativa señala que “por definición, las leyes rigen siempre hacia el futuro, por ser ésta la única forma de concebirlas como reglas o normas de conducta”, y que “la aplicación retroactiva de una norma sólo procede por mandato expreso de la ley, y cuando con ello no se infrinja el precepto constitucional establecido en su artículo 34; es decir, la aplicación retroactiva de la ley procede únicamente cuando con ello no se afecte persona alguna, derechos patrimoniales adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas, y por el contrario, se beneficie al interesado con esa aplicación retroactiva". (Dictámenes C-198-99 de 5 de octubre de 1999 y C-132-2019, op. cit.).

Por ello, aunque es potestativo del legislador y materia de exclusiva decisión de la Asamblea Legislativa, establecer o determinar a partir de qué momento las leyes empiezan a surtir efectos y su eventual régimen transitorio (Dictamen C-191-2000 de 22 de agosto de 2000 y resolución No. 6378-94 de las 16:27 hrs. del 1 de noviembre de 1994, Sala Constitucional), lo cierto es que el principio constitucional de irretroactividad se erige como un límite a la ley y, por ende, al legislador o cualquier autoridad que ejerza potestades normativas, quienes no podrían disponer la retroactividad de las leyes o de la normativa en general en perjuicio de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas en forma expresa (Dictámenes C-357-2003 de 13 de noviembre de 2003 y C-178-2007 de 5 de junio de 2007).

Por tanto, existirá retroactividad solo cuando la vigencia del supuesto normativo tiene establecido expresamente, por el titular de la potestad normativa, un momento inicial anterior al perfeccionamiento del acto creador de dicha norma. Así que únicamente podrá dotarse de eficacia retroactiva a las leyes que así lo hayan establecido por mandato expreso, en los términos y condiciones que regula el artículo 34 constitucional. Y véase que “La retroactividad a que hace alusión el artículo 34 de la Constitución Política es la que pretende interferir con derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas nacidas con anterioridad a la promulgación de la ley, o sea, aquellas con características de validez y eficacia perfeccionadas bajo el imperio de otras regulaciones, de forma que sus efectos y consecuencias no pueden ser variadas por nuevas disposiciones, excepto si conllevan beneficio para los interesados” (Resolución No. 5941-97 de las 19:00 hrs. del 23 de setiembre de 1997, Sala Constitucional).

Por consiguiente, no es posible regular con normas jurídicas nuevas situaciones jurídicas que surgieron con anterioridad a su vigencia, salvo disposición expresa en contrario y que no infrinja el principio de irretroactividad en perjuicio (Resoluciones Nos. 000736 de las 10:15 hrs. del 5 de octubre de 2007, 2009-000415 de las 10:40 hrs. del 15 de mayo de 2009 y 2011-000714 de las 10:10 hrs. del 31 de agosto de 2011, todas de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

 

Véase entonces que el establecimiento de condiciones sobrevenidas propuestas, que no existían al momento de otorgarse el derecho a la pensión, rebasa el límite de las potestades con que cuenta el legislador para regular este derecho, pues su instauración para ser aplicada a pensiones en curso de pago implicaría suprimir o cancelar del todo ese derecho para quienes ya lo habían adquirido y afecta, por tanto, en perjuicio su situación jurídica consolidada. A eso lleva la suspensión propuesta.

 

Como bien lo admite el diputado proponente, la jurisprudencia constitucional reciente ha determinado que las personas que adquirieron el derecho a la pensión, bien o mal, no puede suprimírseles totalmente ese derecho, porque ello implicaría el vaciamiento de su contenido esencial (Entre otras muchas, la resolución No. 2021-008538 de las 11:15 hrs. del 28 de abril de 2021, Sala Constitucional). A lo sumo, lo que podría variar, excepcionalmente, es el monto mensual que se recibe por pensión, ya sea por contribución especial o por reducción justificada y respaldada en estudios actuariales; opción esta última que pareciera admitir la jurisprudencia, pero que obvia la iniciativa consultada y que está igualmente dispuesta en el artículo 26, inciso 3) “in fine” del Convenio No. 102 de la OIT, cuando las ganancias del beneficiario o sus demás recursos, o ambos conjuntamente, excedan de un valor prescrito.

 

Por todo lo expuesto, si el legislador opta por derogar a futuro el Régimen de Pensiones de los ex Presidentes, deberá no sólo respetar, sino preservar sin suprimir  los "derechos adquiridos" de aquellas personas que lograron cumplir las condiciones de hecho previstas por la ley vigente, y que actualmente estén disfrutando de las prestaciones económicas de aquel régimen, sean éstas los beneficiarios originarios (ex Presidentes) o sus sobrevivientes. De lo contrario, una iniciativa como la propuesta podría tener roces de constitucionalidad con la norma prevista en el ordinal 34 de nuestra Carta Política, que prohíbe la retroactividad en perjuicio de adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, y en especial, su total supresión.

 

Conclusión:

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado presenta inconvenientes a nivel jurídico y algunos eventuales roces de constitucionalidad; algunos de los cuales podrían ser solventados con una adecuada técnica legislativa, según lo sugerido.   

 

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

 

 

 

 

 

 

                                                                       MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

                                                                       Procurador Adjunto

                                                                       Dirección de la Función Pública

 

LGBH/ymd