24 de agosto 2022

PGR-C-180-2022

Señor

Luis Alonso Alan Corea

Alcalde Municipal

Municipalidad de La Cruz

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por ministerio de ley, Ricardo Vargas Vásquez, en virtud del artículo 12, párrafo segundo, de nuestra Ley Orgánica (N.°6815 del 27 de setiembre de 1982), me refiero a su oficio MLC-DAM-OF-180-2022 del 5 de mayo de 2022, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre lo siguiente:

¿Es competente la Municipalidad de La Cruz para proceder mediante

operativos conjuntos con la autoridad correspondiente o por sí sola al

cobro, notificación, cierre o cese de actividades comerciales que se

realizan en aguas del mar territorial? Tomando en cuenta que estas se

encuentran atrasadas en el pago de impuesto de patente o no cuentan

con licencia comercial”

         En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, el consultante aporta el criterio jurídico emitido por la Gestora Jurídica del Departamento de Zona Marítimo Terrestre de la Municipalidad de La Cruz.

I.              SOBRE EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LAS LICENCIAS MUNICIPALES

A partir de lo dispuesto en los artículos 88 y siguientes del Código Municipal (Ley N.° 7794 de 30 de abril de 1998), para ejercer cualquier actividad lucrativa dentro de los cantones, los interesados deberán contar previamente con una licencia extendida por la municipalidad correspondiente, lo cual implica el pago de un impuesto.

Respecto a la naturaleza jurídica de las licencias municipales para el ejercicio de una actividad lucrativa, en nuestra jurisprudencia administrativa, se ha dispuesto lo siguiente: 

“La licencia municipal es la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad con fines de lucro dentro de un cantón o circunscripción territorial, cuya manifestación se traduce en el pago de un tributo, en la forma que determina su ley de creación. Nadie puede ejercer una actividad lucrativa si no ha obtenido la licencia municipal y ha pagado la patente. Esa autorización ha de sustentarse en el ordenamiento jurídico, toda vez que la actividad a autorizar no puede ser contraria a la ley, y debe ser compatible con los usos permitidos en la planificación urbana local (Artículo 90 ibid., 21, 24, 28 y Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, resoluciones 471/2010, 194/2011, 220/2011, 318/2011, 71/2012, 102/2012, entre otras, con cita de precedentes constitucionales)” (Procuraduría General de la República, dictamen N.° C-179-2019 de 25 de junio de 2019) …” (dictamen C-290-2019 del 4 de octubre de 2019)

            En igual, sentido la jurisprudencia constitucional se ha referido a las licencias municipales indicando:

“… La naturaleza jurídica de las licencias municipales y, concretamente para este caso, la de las licencias para el expendio de licores (como derivado de las primeras), ha sido abordada por la jurisprudencia de esta Sala y por pronunciamientos de la Procuraduría. Verbigracia, en sentencia número 2197-92 este Tribunal definió las licencias municipales de la siguiente manera: “(…) es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad (…)” (lo destacado no es del original). Por otro lado, en el voto número 2009-006841 de las 14:47 horas del 29 de abril de 2009, la Sala aclaró que: “Previo a analizar propiamente los reparos de los accionantes, es necesario para efectos de claridad de este pronunciamiento, hacer algunas precisiones entre los conceptos de licencia municipal y patente municipal. La Licencia Municipal es aquella autorización que otorgan las corporaciones municipales a las personas físicas o jurídicas que se dediquen al ejercicio de cualquier tipo de actividades lucrativas (…)” (lo destacado no es del original).

.

(…)

Así, la autorización (o permiso o licencia) es fruto de la actividad de policía, en el sentido de que sirve de condicionante al ejercicio de derechos subjetivos o a la consolidación de intereses legítimos de los ciudadanos. Su naturaleza jurídica se identifica con una “remoción de límites para el ejercicio de derechos particulares”, es decir, algunos derechos necesitan, para ser ejercidos en plenitud y válidamente, el permiso de la Administración Pública correspondiente. De este modo, la autorización tiene un doble alcance jurídico, puesto que, puede ser vista como un acto de habilitación y como un acto de fiscalización o control.” (Sala Constitucional, voto no. 11499-2013 de las 16 horas de 28 de agosto de 2013. Se añade la negrita).

En ese mismo sentido, a través de la sentencia 471-2010 de las 8:45 horas del 12 de febrero de 2010, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, actuando como jerarca impropio, se refirió sobre la naturaleza jurídica de las licencias municipales, concluyendo que estas se traducen en la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad comercial en una determinada circunscripción territorial.  Al respecto señaló en la resolución dicha:

“… Así, las licencias municipales, se traducen en la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad comercial, dentro de una circunscripción territorial determinada, en este caso, el cantón, cuya manifestación se traduce en el pago de un tributo (impuesto), en la forma dispuesta en la ley de su creación -en aplicación del principio de reserva legal en materia tributaria, que desarrolla el numeral 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios-. Esa autorización municipal debe estar sustentada en el ordenamiento jurídico, en tanto la actividad comercial a autorizar debe ser lícita, no contraria al orden, moral o buenas costumbres -artículo 81 del Código Municipal-, y ser conforme con las regulaciones y disposiciones contenidas en el ordenamiento urbano local, y en su defecto, a falta de contar la municipalidad con el respectivo plan regulador u ordenamiento territorial del cantón, con las regulaciones o planes reguladores regionales, por ejemplo el GAM, o las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales, según lo permite el Transitorio II, artículos 21, 24 inciso a) de la Ley de Planificación Urbana, según manifestación dada por el Tribunal Constitucional en sentencia número 4206-96, de las catorce horas treinta minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis. Lo anterior implica que la actividad que se pretende ejercer debe ser conforme con los usos permitidos en las respectivas regulaciones urbanísticas, las cuales, valga reiterar, conforman el ordenamiento jurídico, esto es el bloque de legalidad. Es por ello que el citado numeral 81 del Código Municipal establece como presupuesto para la denegación de una patente, la circunstancia de que la actividad a realizar no se ajuste, "en razón de su ubicación física " a las leyes o a los reglamentos municipales vigentes, comprendiéndose así a la ordenación urbanística…” (el resaltado no es del original)

Conforme lo anterior, la licencia municipal es un acto administrativo que habilita a un particular para ejercer una actividad comercial determinada y, a su vez, sirve como instrumento para que los gobiernos locales puedan controlar y fiscalizar las diferentes actividades que se desarrollan en su jurisdicción.

Para efectos de obtención de estas licencias municipales, el artículo 89 del Código Municipal señala que la solicitud se deberá plantear ante la propia municipalidad, quien deberá resolver en un plazo máximo de treinta días naturales, contados a partir de su presentación, aplicándose el silencio positivo si, vencido dicho término y cumplidos los requisitos para su obtención, no se recibe respuesta de la municipalidad.

            Ahora bien, en cuanto al ámbito de aplicación de las licencias municipales resulta importante señalar que el artículo 3 del Código Municipal, Ley N.° 7794 del 30 de abril de 1998, señala que la jurisdicción territorial de las municipalidades es el cantón respectivo, por lo que es claro que la municipalidad puede exigir una licencia y el pago de la respectiva patente cuando existe una actividad lucrativa dentro de los límites de su cantón.

            La duda se genera, sin embargo, cuando la actividad lucrativa se lleva a cabo dentro del mar territorial. Al respecto, debe recordarse que el mar territorial es un espacio marítimo adyacente al territorio de un Estado, donde éste ejerce su soberanía (artículo 6 de la Constitución y Convenio de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, aprobado por Ley número 7291 de 23 de marzo de 1992).

            Sobre el particular, debemos señalar que en el dictamen C-074-2009 del 16 de marzo de 2009, nos referimos a la posibilidad de las municipalidades de cobrar la patente municipal sobre aquellas actividades que sean ejecutadas en el mar territorial, tomando en consideración el domicilio fiscal y el lugar de operaciones de la empresa. Al respecto, señalamos:

“En situaciones como la que se consulta, en que la ejecución de la actividad lucrativa se lleva a cabo dentro del mar territorial, para efectos de determinar el sujeto pasivo del impuesto, se debe considerar no el lugar donde se ejecuta materialmente la actividad lucrativa, sino el domicilio fiscal y el lugar de operaciones y asentamiento de la organización administrativa de la persona física o jurídica que realice la actividad. Sobre el particular, la Procuraduría al resolver una consulta similar en el dictamen C-126-2002 del 24 de mayo de 2002, manifestó lo siguiente:

“(…) Ahora bien, en el caso de las empresas constructoras de carreteras y urbanizadoras que cita la consultante como ejemplo, domiciliadas en el Cantón Central de Cartago y que cuentan con la licencia municipal para realizar la actividad lucrativa, esta Procuraduría es del criterio que estarán obligadas al pago del tributo, en el tanto tales empresas tengan su domicilio en el Cantón Central de Cartago, entendiendo por éste su lugar de operaciones y asentamiento de su organización administrativa, por cuanto por el tipo de actividad que realizan,  resulta evidente que la actividad lucrativa propiamente dicha se realiza en el lugar donde se llevan a cabo las ventas de los proyectos, y no el lugar donde se ejecutan materialmente las obras. Debe advertirse también, que si tales empresas establecen oficinas de ventas en otras circunscripciones territoriales, también quedarán sujetas al pago del impuesto de patente en esas circunscripciones territoriales.

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General, que la Municipalidad del Cantón Central de Cartago no solo puede, sino que está obligada al cobro del impuesto de patente municipal a las empresas constructoras de carreteras y urbanizaciones, independientemente de que la ejecución material de las obras -  carreteras y urbanizaciones - se realicen en otros cantones de la provincia de Cartago, siempre y cuando tales empresas estén domiciliadas en el Cantón Central de Cartago y realicen su actividad administrativa en dicho Cantón”.

  Lo anterior permite concluir entonces, que si el domicilio fiscal, el asentamiento y la organización administrativa de la empresa que va a realizar el dragado en Puerto Caldera se encuentra en el Cantón de Esparza, está en la obligación de obtener la patente municipal y a pagar el impuesto por la realización de la actividad lucrativa, independientemente de que ésta se realice dentro del mar territorial.”

De lo anterior se desprende que las municipalidades están obligadas a exigir la licencia municipal y cobrar el impuesto de patente por todas las actividades lucrativas que realice una empresa domiciliada en su cantón, aun cuando esas actividades se ejecuten en el mar territorial.

            Lo anterior, resulta de relevancia para contestar las interrogantes específicas que plantea el alcalde municipal de La Cruz, a lo cual nos referiremos en el siguiente apartado.

II.           SOBRE LO CONSULTADO

Ya indicamos en el apartado anterior que una municipalidad, puede exigir la licencia municipal y el pago de la patente por las actividades que se realicen en el mar territorial, cuando la actividad lucrativa es desplegada por una empresa que se encuentre domiciliada dentro de la circunscripción territorial de la respectiva municipalidad.

Precisamente, la licencia municipal es un acto administrativo que habilita a un particular para ejercer una actividad determinada y que, a su vez, sirve como instrumento legalmente establecido para que las entidades municipales puedan ejercer el control y la fiscalización de las diferentes actividades que se desarrollan en la jurisdicción del cantón.

Por tanto, es claro que el incumplimiento de los requisitos establecidos para la obtención de la licencia y el pago oportuno del impuesto, constituye una razón para que la municipalidad clausure la respectiva actividad. Al respecto, el artículo 90 bis del Código Municipal señala:

“Artículo 90 bis- La licencia referida en el artículo 88 deberá suspenderse por falta de pago de dos o más trimestres, sean consecutivos o alternos, por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad o por la infracción a las normas de funcionamiento que disponga la ley respecto de cada actividad y de sus respectivas licencias comerciales.

Será sancionado con multa equivalente de tres salarios base mensual, del auxiliar 1 definido en el artículo 2 de la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993, siempre y cuando no medie arreglo de pago, el propietario, administrador o responsable de un establecimiento que ejerza el comercio sin contar con la respectiva licencia, infrinja las normas de funcionamiento, incurra en alguna actividad comercial o productiva que incumpla las normas sanitarias vigentes, comercialice productos que han evadido impuestos de ley o que, teniendo licencia suspendida, continúe desarrollando la actividad. En caso de reincidencia, la municipalidad podrá revocar, previo debido proceso, la licencia comercial, lo que no supone el reconocimiento de indemnización alguna.

Las municipalidades serán responsables de velar por el cumplimiento de esta ley. Para tales efectos, podrán solicitar la colaboración de las autoridades que consideren convenientes, las cuales estarán obligadas a brindársela.”  (Así adicionado por el artículo 2 de la Ley N° 7881 del 9 de junio de 1999) (Corrida su numeración por el artículo 1° de la ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018, que lo traspasó del antiguo artículo 81 bis al 90 bis) (Así reformado por el artículo 1 de la ley N° 9928 del 18 de diciembre del 2020)

      Partiendo de lo anterior, la suspensión de la licencia municipal implica la posibilidad de interrumpir la actividad, para lo cual las municipalidades podrán incluso requerir la colaboración de otras autoridades públicas.

En cuanto a la normativa específica de la Municipalidad de La Cruz, los artículos 1 y 2 de la Ley de Impuestos Municipales de La Cruz, Ley 7166 del 5 de junio de 1990, exigen el pago del impuesto de patente para ejercer cualquier actividad lucrativa. Asimismo, el Reglamento para el otorgamiento de licencias para el ejercicio de actividades lucrativas de la Municipalidad de La Cruz, publicado en el alcance digital N°104 de La Gaceta N° 123 del 27 de junio de 2016, dispone en el artículo 4:

“Artículo 4. Unidad de Patentes. Son potestades de la Unidad de Patentes de la Municipalidad de La Cruz:

(…)

f) Coordinar con las autoridades de la Fuerza Pública, Ministerio de Salud, Migración y Extranjería, Ministerio de Ambiente y Energía, Patronato Nacional de La Infancia, Ministerio de Hacienda, la Dirección de Transito del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y demás competencias, para que dentro de operativos conjuntos se proceda con clausuras o cierres temporales, o proceder por sí mismas, todo esto de acuerdo en lo ordenado en el Artículo 81 bis párrafo tercero del Código Municipal.

(…)

De la normativa municipal deriva entonces que tanto las autoridades estatales nacionales como las municipalidades deben velar por que se cumpla –en todos los ámbitos- la normativa tendente a garantizar el bienestar general de la población, de suerte tal que las diferentes entidades tienen que establecer mecanismos de coordinación que les permitan interactuar al momento de regular y fiscalizar los requisitos impuestos a las diferentes actividades.

III.        CONCLUSIÓN

Con fundamento en la normativa aquí citada, debemos concluir que la Municipalidad de la Cruz tiene competencia legal para realizar operativos de clausura por sí sola o en coordinación con otras autoridades, cuando la actividad lucrativa que se realice en el mar territorial, se haga infringiendo las normas establecidas para las licencias municipales y el pago del impuesto de patente y cuando quien la realice sea un sujeto pasivo con domicilio fiscal o que desarrolla su competencia en el cantón de jurisdicción de dicha municipalidad.

            Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb