08 de setiembre de 2022

PGR-OJ-119-2022

Señora

Ana Julia Araya Alfaro

Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta, nos referimos a su oficio n.° AL-CPAS-0544-2021, del 5 de octubre de 2021, en el que solicita nuestro criterio en relación con el texto del proyecto de ley denominado: “LEY PARA FORTALECER EL REGISTRO DE TRANSPARENCIA Y BENEFICIARIOS FINALES”, tramitado en el expediente legislativo n.° 22.357.

A.                CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

            Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

            En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación.

            Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021 y la PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021).

            De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B.                ACERCA DEL PROYECTO DE LEY SOMETIDO A CONSULTA: OBSERVACIONES PUNTUALES

            Tal y como se explica en la exposición de motivos de la iniciativa legislativa bajo estudio, esta tiene como propósito incorporar mejoras a la regulación concerniente al Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales (RTBF), del que no se duda de sus beneficios para combatir la evasión fiscal y la legitimación de capitales, pero que se considera presenta algunas debilidades o espacios de mejora en su normativa que las reformas propuestas buscan remediar en los tres ámbitos siguientes: 

i)                   Dar mayor seguridad jurídica y clarificar las sanciones por omisión o errores en la declaración al RTBF.

            A estos efectos, el proyecto pretende que las sanciones por incumplimiento en el suministro de información al RTBF sean más adecuadas, para lo que permite que se les aplique las reducciones del artículo 88 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (Ley n.°4755 del 3 de mayo de 1971) –en adelante, CNPT– sea por subsanar de forma espontánea el incumplimiento, por hacerlo después de la actuación de la Administración Tributaria, pero antes de la resolución sancionadora o cuando el infractor, dentro del plazo establecido para impugnar la resolución sancionadora, acepte los hechos planteados y subsane el incumplimiento.

            Asimismo, va dirigida a aclarar, entre otros aspectos, la “independencia” o división entre las sanciones pecuniarias y no pecuniarias ante el incumplimiento al deber de suministrar información al RTBF, de manera que, en el caso de estas últimas, dejan de aplicarse inmediatamente cuando el obligado presente las declaraciones pendientes; que las del primer tipo se imponen si la información se entrega de forma extemporánea, errónea o incompleta; y precisa la consecuencia respecto de los obligados tributarios omisos en su declaración del impuesto sobre las utilidades.

ii)                 Garantizar la actualización debida de la información en el RTBF.

            Pues, como lo explica la exposición de motivos, la redacción actual del párrafo final del artículo 5 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal (n.°9416 del 14 de diciembre de 2016) da lugar a que las personas o estructuras jurídicas solo tengan la obligación de declarar de forma extraordinaria cuando alguno de los socios iguale o supere el parámetro del 15% sobre el capital social, pero no cuando la variación sea menor, ni cuando se presentan reducciones en el capital social representado por las acciones de un socio sin importar el tamaño de la reducción, lo que se considera una debilidad grave que atenta contra el objetivo del citado registro de poseer información actualizada; por lo que, se propone que las declaraciones extraordinarias deban presentarse ante cualquier variación en la información declarada ordinariamente, incluida la relacionada con la modificación en la determinación del beneficiario final en cualquier proporción porcentual de participación, manteniendo siempre la declaración anual ordinaria.

iii)               Ampliar el acceso a la información del RTBF a otros organismos públicos (incluidos los Tribunales de Justicia).

            Concretamente, se trata de dar acceso a la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF), Superintendencia General de Valores (SUGEVAL), Superintendencia de Pensiones (SUPEN) y a la Superintendencia General de Seguros (SUGESE) a la información del aludido registro, debido a que los proponentes del proyecto de ley bajo estudio lo estiman necesario para poder fiscalizar de manera efectiva el cumplimiento de la normativa derivada de Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo (n.°8204 de 26 de diciembre de 2001); también contempla autorizar el acceso a los Jueces de la República y al Banco Central de Costa Rica (BCCR), en este último caso, para producir estadísticas macroeconómicas consolidadas.

            A este respecto, la exposición de motivos justifica estos posibles cambios en que: “El RTBF es una herramienta para asegurar transparencia respecto a la propiedad real de diversas personas o estructuras jurídicas.  Esa herramienta es de utilidad también para instituciones a las que se les han asignado labores de supervisión y fiscalización, dadas las competencias que se les han definido en materia financiera y prevención de la legitimación de capitales, el financiamiento al terrorismo, y el financiamiento de la proliferación de armas de destrucción masiva, mediante lo dispuesto en la Ley 8204.”

            Bajo ese entendido, el presente proyecto de ley consta de tres artículos con sendas reformas a la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal – en que la se reforma el párrafo in fine de su artículo 5 y se añaden los incisos c), d) y e) al artículo 9 – y al CNPT, con una modificación a su artículo 84 bis.

            Para mayor claridad, pasamos a transcribir los preceptos objeto de reforma, en su versión vigente y en la propuesta, subrayando aquellas partes que resultan de interés para diferenciar los cambios en ambos textos:

            En términos generales, se puede apreciar que los cambios propuestos se encaminan por la misma senda de los objetivos perseguidos por la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal y sus reformas al CNPT (n.°9416), cuya aprobación se justificó en la necesidad de fortalecer el acceso a la información de los accionistas de las personas jurídicas como un mecanismo apropiado para combatir la evasión y la elusión fiscal, tal y como fue examinado por la Sala Constitucional en el voto n.° 2016-015712 de las 15:50 horas del 27 de octubre del 2016, al señalar en lo que interesa:   

“En este sentido, la disposición que ahora se cuestiona establece un registro de accionistas o beneficiarios finales con participación sustantiva en personas jurídicas o estructuras jurídicas… Sobre el particular, la exposición de motivos del proyecto de ley sometido a conocimiento de la Asamblea Legislativa, tiene el claro objetivo de combatir la evasión fiscal, lo cual, indica el proyecto, «requiere de los medios legales, reglamentarios, informáticos y de gestión, necesarios para atender un problema que por análisis recientes resulta ser mayor a lo inicialmente estimado», y para ello parte de la premisa de que «los recursos que no se recaudan por acción del contribuyente son casi el 60% de los impuestos efectivamente recaudados».

La exposición de motivos señala como una de las posibles causas favorecedores de la elusión fiscal, la «resistencia a las actuaciones administrativas de control e incumplimiento en el suministro de información», para lo cual ciertamente existen sanciones fijadas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, y que son reforzadas por este mismo proyecto al señalar que «el sujeto pasivo puede ser sancionado cuando incumpla parcialmente con el requerimiento de información, o bien entregar la información cuando no corresponde con lo solicitado». Asimismo, continúa el proyecto, la normativa propuesta establece una «sanción para las entidades financieras que incumplan con el suministro de información».

De tal forma, es clara la preocupación del proyecto sobre el acceso a la información, y cómo la ausencia de información o las dificultades para su obtención, inciden en la falta de recaudación de aquél 60% que no logra recaudarse por acción de los propios contribuyentes. De ahí que para los promotores del proyecto, el acceso a la información sea una necesidad para atender el problema de la evasión y elusión fiscal…

De tal manera, se aprecia que el objetivo del proyecto de ley es combatir los niveles de evasión y elusión fiscal, proceso en el que el acceso a la información debe mejorarse porque ciertamente la información no se brinda, de modo que permita mediante instrumentos legales ágiles, el cobro de los tributos, así como comprobar la existencia y situación de los bienes o derechos de los obligados tributarios, y se evite figuras societarias que impidan el debido pago de impuestos. Según lo indicado, en este proceso el acceso a la información es vital, y es en ese contexto que el artículo 5 señala que cierta información sobre accionistas o beneficiarios finales deberá suministrarse al Banco Central de Costa Rica, de modo que pueda ser allí accedida por las autoridades tributarias para los fines y objetivos del proyecto.

(…)

El proyecto de Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal se sustenta en la necesidad de evitar situaciones que favorezcan la evasión y la elusión fiscal, teniendo como base para ello que en buena medida, la evasión y la elusión se presentan como resultado de un deficiente suministro de información, por lo que el proyecto de ley centra sus esfuerzos en obtener una adecuada información que permita a la administración tributaria y las entidades estrechamente relacionadas con el tema –y autorizadas mediante la ley correspondiente- establecer las acciones previstas en el Código de Normas y Procedimientos Tributarios para favorecer un mejor cumplimiento de las obligaciones tributarias.

De ahí la obligación que se establece para que las personas y estructuras jurídicas informen los accionistas y beneficiarios finales con participación sustancial. Es decir, se trata del cumplimiento de una obligación tributaria, como lo puede ser la obligación de los contribuyentes ordinarios de presentar sus declaraciones del impuesto sobre la renta, del impuesto general sobre las ventas, o de mantener actualizado el valor fiscal de los inmuebles para el pago del denominado impuesto territorial, sin que en ninguno de esos casos las declaraciones sean vistas como actos declarativos contrarios al principio de inocencia, o declaraciones autoincriminatorias. La obligación de suministrar esta información, es una variable o manifestación de la obligación general de todos los contribuyentes de contribuir con el sostenimiento de las cargas públicas –artículo 18 de la Constitución Política-, y no como actuaciones autoinculpatorias. En efecto, la jurisprudencia de la Sala es reiterada en reconocer –como se indica, entre otras, en sentencia número 2012-13432- que el deber de contribución así considerado, lleva implícita la realización de:

“[U]n análisis de las obligaciones contables formales y materiales del contribuyente, pues la actividad comercial de igual manera se encuentra ligada a estas obligaciones contributivas, en un ámbito de gran interés estatal, para determinar la realidad económica de fondo de las empresas. Otros ejemplos, se encuentran en las ramas civiles, comerciales y de familia, donde es posible hablar de temas como el levantamiento del velo social de las empresas, para establecer una realidad empresarial o abuso de derecho, si ésta se utiliza como un instrumento para perjudicar a terceras personas, en un intento de cometer fraude con beneficios patrimoniales ilegítimos. Esta doctrina fue desarrollada a principios del Siglo XIX en las Cortes norteamericanas en uso de la equidad, lo que posteriormente fue conocido como “piercing the corporate veil”.”

Es cierto que partiendo de dicha información, la administración tributaria podrá establecer los mecanismos necesarios para determinar si en cada caso particular se configuran los supuestos para establecer la existencia de una obligación tributaria que deba pagarse, pero ello es parte del debido proceso que el mismo Código de Normas y Procedimientos Tributarios define cómo realizarlo.

Por su parte, si el contribuyente o la persona obligada a brindar la información estima que le asiste alguna eximente para dicho suministro, así deberá hacerlo valer ante la administración tributaria en el momento que corresponda, sin que esa posibilidad dé lugar a la inconformidad constitucional de esta norma por el tema consultado.

Es por estas razones que la Sala concluye que ese deber de brindar la información dista de ser contrario a los principios de inocencia y no autoincriminación, por lo que igualmente se descarta la aducida inconstitucionalidad en cuanto a este extremo…

La Sala reitera lo ya indicado en el apartado a) de este mismo considerando, en el sentido que la información que debe brindarse dista de la posibilidad de ser vista como hechos o actuaciones contrarios al principio de no autoincriminación. Es por ello que la conformación del denominado registro de accionistas tampoco es contrario a dicho principio, pues como ya se ha indicado en esta misma sentencia –ver considerando XIV- el contenido de dicho registro es definido y limitado a únicamente los accionistas y beneficiarios con participación sustantiva en las personas o estructuras jurídicas; dista –dicho registro- de tener carácter público, como sí lo puede ser buena parte de la información societaria resguardada en el Registro Nacional, motivo por el cual tampoco se contraría el derecho a la intimidad; y su finalidad no es la autoinculpación sobre posibles ilícitos tributarios, sino la posibilidad de contar con información que permita identificar si de por medio existe alguna otra obligación tributaria que deba ser cumplida. Este elemento es un aspecto diferenciador con otro tipo de registros que pudiere existir, como el mencionado por los diputados consultantes, pues el registro creado por este proyecto de ley lo es únicamente respecto de determinados accionistas o beneficiarios, y solamente para efectos de información fiscal, no para información mercantil, social o de irrestricto carácter o acceso público” (el subrayado no es del original).

            Por su parte, la Procuraduría en el pronunciamiento OJ-97-2016, del 26 de agosto emitió también un criterio favorable al suministro de la información de los accionistas y beneficiarios finales por parte de las personas jurídicas, para efectos tributarios u otros supuestos de interés público, como sería el caso del acceso que a esos datos tiene el Instituto Costarricense sobre Drogas (ICD) para el ejercicio de sus competencias en la investigación de actividades de legitimación de capitales: 

“el presente texto sustitutivo incorporaría un deber de las personas jurídicas, vinculante para sus representantes legales, de informar sobre la identidad de los accionistas y otras participaciones de capital. Esta información sería utilizada para la fiscalización tributaria y para los intercambios de información tributaria.

Importa señalar que, en nuestro medio y bajo la Constitución, la identidad del accionista no goza de un régimen de protección que tutele su anonimato o que le otorgue un régimen de inmunidad, que le impida al Legislador establecer los casos en que dicha información deba ser aportada a la administración pública, por razones de interés público.

Al respecto, debe indicarse que en su sentencia N.° 18300-2012 de las 14:30 horas del 19 de diciembre de 2012 – que reitera el criterio seguido en el voto N.° 8001-1998 de las 4:42 horas del 11 de noviembre de 1998-, la Sala Constitucional examinó la constitucionalidad del artículo 13.g) de la Ley de Servicios Privados de Seguridad, el cual  establece una obligación análoga a la prevista en el proyecto de Ley, sea el deber legal de aportar la información relativa a la identidad de los accionistas de las empresas de seguridad privada:

“Aducen que con la normativa cuestionada se violenta la idea que motivó la creación de las sociedades anónimas, cual era el de mantener a sus socios en una especie de anonimato. De conformidad con lo dicho supra, las personas físicas o jurídicas que brindan el servicio privado de seguridad se dedican a una actividad que trasciende lo meramente privado, pues la seguridad es materia de interés público.  En tal caso, los entes públicos y la sociedad como tal, tienen derecho a conocer quiénes son los socios que conforman la empresa o sociedad que va a brindar el servicio privado de seguridad.  En este sentido, debe cumplirse con el principio de transparencia, de manera que se tenga pleno conocimiento de quiénes son los accionistas o socios de la empresa y cuáles son sus antecedentes.  Téngase presente que la seguridad de las personas es un interés público cuyo ejercicio no puede quedar librado a los intereses meramente privados. Por eso, es de fundamental importancia, conocer quiénes son las personas que están prestando el servicio y cuáles sus costumbres y antecedentes.”

Ergo, debe remarcarse que la Constitución no prevé una protección que impida, de forma absoluta, que el Legislador pueda establecer un deber de información sobre la identidad de los accionistas de las sociedades. Por el contrario, la jurisprudencia citada apunta a que dicha obligación puede ser impuesta por Ley, allí donde exista un interés público relevante…

Ahora bien, se impone resaltar que, de acuerdo con el artículo 9.b) del texto sustitutivo, no sería solamente la administración tributaria la que tendría acceso a la información aportada por los sujetos obligados en los artículos 5 y 6, pues, de conformidad con esa misma norma, también el Instituto Costarricense sobre Drogas, para el ejercicio de sus competencias, podría requerir el acceso a esa información. A tal efecto, el Instituto tendría que indicar el número de caso de la investigación que realiza y una breve, pero suficiente motivación, del por qué se requiere la información solicitada.

En este sentido, conviene advertir que el artículo 123 de la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no autorizado, actividades conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo, N.° 8204 de 26 de diciembre de 2001, establece que la Unidad de Inteligencia Financiera del Instituto Costarricense sobre Drogas tiene la competencia para solicitar y analizar  informes, formularios y reportes de transacciones sospechosas realizadas en el país, con la finalidad de centralizar y analizar dicha información para investigar las actividades de legitimación de capitales o de financiamiento al terrorismo…

Así las cosas, es claro que sería de utilidad que el Instituto Costarricense sobre Drogas pudiera  tener acceso a la información relativa a la identidad de los accionistas, cuando esto sea necesario dentro de una investigación relativa a una transacción sospechosa. 

Al respecto, importa señalar que aparte de la utilidad efectiva, es razonable afirmar que  existe un interés público en que el Instituto Costarricense sobre Drogas pueda tener acceso a  la información relativa a la identidad de los accionistas y participaciones de sociedades y demás grupos de interés económico, pues como se ha indicado en la recomendación R33 del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), dicha información sería relevante para las investigaciones de inteligencia en materia de movimientos financieros sospechosos.

En este mismo orden de ideas, es pertinente puntualizar que el artículo 5° del texto sustituto exigiría que, a la par de la información de la identidad de los accionistas, se pueda exigir la información relativa a la identidad de los beneficiarios últimos – si es del caso-. Entendidos éstos beneficiarios últimos como las personas físicas que ejercen el control efectivo de las acciones o participaciones o del gobierno social y/o que reciben el beneficio de sus réditos.

Es decir, que el proyecto de Ley acoge nuevamente la recomendación R33 del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI) relativa a la necesidad de contar con información que identifique a los beneficiarios últimos de acciones y participaciones sociales. Esto como un instrumento relevante para combatir la legitimación de capitales” (el subrayado no es del original).

            Se desprende de lo expuesto, que la creación del RTBF responde a un fin público, de interés general, dado por ley, el cual versa sobre transparencia fiscal y lucha contra la legitimación de capitales y la evasión fiscal; en que la utilización de dicha información por parte de funcionarios específicos de la Administración Tributaria y el ICD se encuentra ajustada a Derecho, como así lo reiteramos en el pronunciamiento PGR-OJ-048-2022, 17 de marzo:

“Así las cosas, es necesario inicialmente detenernos y comentar acerca del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales del Banco Central de Costa Rica.

A raíz de las intenciones originales de Costa Rica de ingresar a la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), en el Informe de Revisión de Pares de la Fase 2, dicha Organización recomendó al país la implementación de mecanismos legales efectivos, a fin de garantizar la disponibilidad de la información correspondiente a los beneficiarios finales de las personas jurídicas, fideicomisos y otras estructuras jurídicas, con el propósito de mejorar la transparencia fiscal y fortalecer los mecanismos internacionales de intercambio de información.

En virtud de lo anterior, mediante Ley de la República N° 9416 de 14 de diciembre de 2016, denominada: “Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal” se creó el Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales, el cual es un registro digitalizado de accionistas y beneficiarios finales, en el que se incluyen a cuatro sujetos obligados, a saber: Personas Jurídicas, Fideicomisos, Organizaciones sin Fines de Lucro y Administradores de Recursos de Terceros.

Como se indicó, este registro se creó para cumplir con los estándares y recomendaciones internacionales en materia de transparencia tributaria y financiera, en aras de transparentar al beneficiario final de los diversos vehículos jurídicos, permitiendo así contar con información actual, relevante y oportuna para la lucha contra la evasión, el fraude fiscal, la legitimación de capitales y el financiamiento al terrorismo, entre otros delitos conexos. En consecuencia, puede observarse que la finalidad por la cual se crea este Registro viene definida por Ley…

De lo anterior se colige que, en temas relacionados con la Hacienda Pública, en virtud de los fines que se persigue y por existir un interés general  (siendo que de ello depende el correcto funcionamiento del Estado, de conformidad con lo establecido en nuestra Constitución Política y los deberes de todos los ciudadanos en contribuir con el erario de las formas en que se ha establecido mediante las leyes), es que el solicitar información de carácter privado y crear archivos que la contengan, sin perder su carácter confidencial, no representa una violación al derecho de la autodeterminación informativa, siempre y cuando la misma sea utilizada para los fines previstos” (el subrayado no es del original).

            Al cotejar los cambios que se proponen a la Ley n.°9416 y al CNPT por el proyecto de ley bajo estudio, dirigidos, según se indicó antes, a ampliar los supuestos en que los sujetos obligados deberán actualizar la información del RTBF, clarificar las consecuencias por el incumplimiento en el suministro de información a dicho registro y adecuarlas al tipo de omisión incurrida, así como autorizar el acceso a esos datos por otras instancias públicas y judiciales para el cumplimiento de sus funciones, a la luz de la jurisprudencia constitucional y administrativa recién citada, podemos apreciar que, en general, se mantienen dentro de la lógica de la legislación vigente en materia de transparencia fiscal y legitimación de capitales y en consonancia con los fines analizados en esas oportunidades por la Sala Constitucional y la Procuraduría, lo que nos lleva a considerar que, en tesis de principio, no presentan roces con el Derecho de la Constitución.

            En efecto, en lo referente a la modificación que el artículo 1 de la iniciativa pretende hacer del párrafo in fine del artículo 5 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, para que los obligados deban volver a suministrar la declaración de accionistas y beneficiarios finales ante cualquier variación en la información inicialmente declarada, conservando la presentación anual, y no solo cuando el accionista iguale o supere el límite de participación en el capital social definido reglamentariamente –como se establece actualmente– no se considera una carga desproporcionada, al estar en consonancia con los objetivos y el espíritu de la ley.

            Tomando en cuenta la exigencia que la norma propuesta incorpora para el BCCR de tener que desarrollar una funcionalidad que facilite la precarga automática de la última declaración para así agilizar el suministro de la información, es importante que se observe el trámite de consulta institucional a dicho ente conforme al artículo 190 de la Constitución Política acerca de este proyecto de ley y valorar en función de lo que señale, si requerirá de un plazo determinado para poner en operación la aplicación o sistema de consulta, lo que podrá contemplarse en una disposición transitoria o en la fecha de rige.

            Por fin, como aspecto de técnica legislativa, se recomienda revisar la redacción del texto, al detectar ciertos errores gramaticales (verbigracia, se lee “cumplirse anualmente años” y en otra parte, “cualquier proporción porcentual participación”).     

            Tratándose de la reforma que el artículo 2 del proyecto busca hacer del artículo 84 bis del CNPT, se puede observar que su intención es clarificar el texto vigente, diferenciando entre las sanciones pecuniarias y las no pecuniarias –que actualmente reciben un tratamiento conjunto– así como los supuestos en que resultan aplicables, en particular, cuando la información se entregue de forma extemporánea, errónea o incompleta. Asimismo, contiene una remisión expresa a los criterios del artículo 88 del mismo Código de reducción del monto de las sanciones pecuniarias e incluso, le confiere la facultad a la Administración Tributaria para no aplicar la sanción en el evento de caso fortuito o fuerza mayor, debidamente demostrados.

            Cabe mencionar que, en relación a la forma en que el legislador configuró estas multas en la Ley n.°9416, la Sala Constitucional en el citado voto n.° 2016-015712 avaló su conformidad con la Norma Fundamental, al indicar: “Bajo esta idea, si aquel parámetro del salario base es apropiado para la fijación de sanciones o multas administrativas, no encuentra la Sala óbice para que el mismo parámetro pueda ser utilizado para determinar obligaciones como las aquí establecidas. Asimismo, debe tenerse presente que la determinación de aquel tipo de sanciones, o de este tipo de base monetaria para determinar la fijación de obligaciones, más allá del criterio de proporcionalidad que aquí se cumple, es, en definitiva, una potestad del legislador, la cual es valorable por la jurisdicción constitucional cuando en dicha fijación se irrespete el ya aducido principio de proporcionalidad, o el conexo de razonabilidad, o en casos más evidentes aún, cuando se quiera imponer sanciones claramente defenestradas de nuestra realidad socio-jurídica.”

            Desde esa perspectiva, tampoco se considera que en este punto el proyecto de ley de comentario presente problemas de constitucionalidad; por el contrario, expresa un esfuerzo del legislador por aclarar los alcances del artículo 84 bis vigente en pro de la seguridad jurídica y de que las sanciones se ajusten en lo posible a los cánones de la razonabilidad y la proporcionalidad en beneficio de los sujetos obligados.

            No obstante, donde la Procuraduría sí identifica un posible inconveniente de compatibilidad constitucional es en la propuesta de reforma que el artículo 3 de la iniciativa hace del artículo 9 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal para permitir el acceso a la información del RTBF a la SUGEF, SUPEN, SUGEVAL y SUGESE, así como al BCCR –para que pueda producir estadísticas macroeconómicas consolidadas, cifras de producción, estadísticas de inversión extranjera y datos de la balanza de pagos–  y a los Jueces de la República en las investigaciones que derive el Ministerio Público, cuando se requiera la información en el marco de una causa penal por los delitos previstos en la misma Ley n.°9416 o relacionados con la defraudación a la Hacienda Pública.

            Si bien, como lo señalamos en el reciente pronunciamiento PGR-OJ-086-2022, del 27 de junio, a la luz de lo que dispone el artículo 24 de la Constitución Política, el legislador puede emitir leyes especiales que autoricen el acceso a la información confidencial de los habitantes de nuestro país, bajo el requisito de que la legislación sea aprobada por mayoría calificada, lo cierto es que esa competencia debe ser ejercida de manera razonable y proporcional a los fines que busca, tomando como límite el derecho a la intimidad y a la autodeterminación informativa de las personas.

            De ahí que, en el referido criterio OJ-97-2016 señalamos que al establecer la Ley n.°9416 regulaciones específicas y especiales en relación con la base de datos de accionistas, esta información también se encontraría sujeta, aunque de forma supletoria, al régimen de protección de datos previsto en la Ley de Protección de Datos de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales (n.°8968 de 5 de setiembre de 2011), lo que supone la observancia –entre otros cánones– del principio de Adecuación al fin, de forma que los datos de carácter personal “serán recopilados con fines determinados, explícitos y legítimos” (artículo 6, apartado 4) y el derecho del titular de esos datos, a que “la utilización de los datos recogidos debe limitarse a la finalidad para la que fueron recogidos” (ver la resolución constitucional n.° 2011-005268 de las 15:13 horas del 27 de abril del 2011).

            Recordemos que el propio artículo 9 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal, que se busca reformar con este proyecto, en su primer párrafo señala que la información a la que se hace referencia en este capítulo no se considerará amparada por el secreto bancario, pero tendrá carácter confidencial y no podrá ser utilizada para otros fines distintos que los definidos en la misma ley; a saber: para fines tributarios (evitar el fraude fiscal, la evasión y la elusión fiscal) y el ejercicio de las competencias del ICD en orden a la legitimación de capitales.

            De igual forma, en el recién mencionado pronunciamiento PGR-OJ-086-2022, apuntamos que con la aprobación de la Ley General de Contratación Pública (n.°9986 del 27 de mayo del 2021), se reconoció, además, en su artículo 28, la posibilidad de acceso a la Contraloría General de la República y la Dirección de Contratación Pública, con propósitos que podrían considerarse vinculados a los originales de la Ley n.°9416 por tratarse del régimen de la Hacienda Pública.

            Desde esa perspectiva, la genérica habilitación a favor de los órganos de supervisión financiera para acceder a la información del RTBF sin mayor justificación que para cumplir con sus funciones de fiscalización y control, en nuestra opinión, no satisface los estándares de constitucionalidad como para entender que no se vulnera el derecho fundamental a la autodeterminación informativa de las personas titulares de esos datos. Por lo que se recomienda precisar con claridad los objetivos que se persiguen con esa medida.

            Asimismo, genera duda la autorización que contiene la norma propuesta respecto al Banco Central a meros efectos estadísticos y para la producción de otros datos e indicadores económicos, debido a que se estaría desnaturalizando los fines para los cuales nació el aludido Registro y que justificaron su creación (ver en ese sentido, el pronunciamiento PGR-OJ-086-2022, ya citado).

            Finalmente, en orden a que los jueces de la República puedan de la misma manera tener acceso a los datos del RTBF en el marco de una investigación penal por delitos contra la Hacienda Pública, conviene traer a colación lo dicho en el pronunciamiento PGR-OJ-048-2022, mencionado antes, que tuvo por objeto el examen a un proyecto de ley que también los autorizaba a tener acceso a dicho registro:

“En la reforma que se nos plantea, se entiende que el propósito del proyecto es que cualquier Juez o Jueza de la República que deba de conocer respecto a medidas cautelares, específicamente cuando se plantee la posibilidad de ofrecer una caución real en sustitución de la prisión preventiva, tenga un acceso casi que automático a los datos privados que constan en dicho registro, sin que se establezca el cómo y sin señalar de manera fundada el por qué se ocupa acceder a la misma, equiparando la información del Registro de Transparencia y Beneficiarios Finales del Banco Central de Costa Rica con información de consultas abiertas o públicas; sin detenerse a valorar el tratamiento que requiere esta información.

Cabe anotar que, aunque sea una Autoridad Judicial quien eventualmente tendría acceso a la base de datos, al tratarse de información confidencial, dicho acceso no puede ser irrestricto, siendo que en un Estado Social de Derecho debe existir una motivación y una necesidad que justifique violentar derechos fundamentales que conforman la esfera de intimidad de las personas físicas.”

            Conforme a lo anterior, se sugiere mejorar la redacción del precepto en cuestión de forma que no se entienda que los jueces tendrían un acceso irrestricto a esta base de datos. En definitiva, que se precise que tendría que estar conociendo de un delito tributario o bien, de uno relacionado con la legitimación de capitales.

C.                CONCLUSIÓN

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley que se somete a nuestra consideración no presenta, en términos generales, problemas de constitucionalidad, si bien, se recomienda valorar las observaciones hechas a su artículo 3 que modifica el artículo 9 de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude Fiscal para que otras instancias públicas y judiciales tengan acceso a la información de carácter confidencial del RTBF, por las eventuales implicaciones que en el ejercicio efectivo del derecho fundamental a la autodeterminación informativa (artículo 24 constitucional) tendría la redacción propuesta. 

            En todo caso, su aprobación o no, forma parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc