14 de setiembre del 2022

PGR-C-199-2022

Señor

Pedro Navarro Torres 

Presidente 

Concejo Municipal de El Guarco

Estimado señor:       

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio n.° 030-AJ-ALC-2022 del 13 de julio último, por medio del cual nos planteó varias consultas que tienen relación con la posibilidad de efectuar aumentos salariales a funcionarios municipales que ocupen cargos de elección popular en la Municipalidad de El Guarco. 

I. -   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 

            Las preguntas concretas que nos formula son las siguientes:

“1.- Siendo que para el año en curso muchas Municipalidades incluyendo la de El Guarco tienen un aumento presupuestario (ordinario) del más del 20% ¿Pueden en este supuesto los Gobiernos Locales realizar un aumento a los salarios de los funcionarios municipales que ocupan cargos de elección popular?

2.- ¿Cuál es el tope máximo de aumento de salario?

3.- ¿Cuál es el procedimiento administrativo para realizar dichos aumentos?

4.- ¿Debe el Concejo Municipal tomar un acuerdo para realizar el aumento o solo se necesita de la resolución de la administración municipal? “

Adjunto a la gestión nos remitió el oficio 021-GAJ-2022 del 28 de febrero del 2022, emitido por la Gestora Jurídica de la Municipalidad de El Guarco.  En ese oficio únicamente se hizo referencia a la posibilidad que tiene ese municipio de aumentar el salario de su Alcalde.  Sobre ese aspecto concluyó que “Atendiendo al principio de legalidad establecido en los ordinales 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública y con fundamento en la normativa y jurisprudencia administrativa (…) es posible aumentar de forma anual el salario del Alcalde tomando en consideración lo establecido en el numeral 30 del Código Municipal, siempre y cuando el presupuesto ordinario municipal aumente con respecto al del año anterior, según los parámetros establecidos en dicha norma, situación que debe acreditarse de previo y someterse a aprobación del Concejo Municipal, siempre y cuando se cuente con el contenido presupuestario requerido”. 

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS QUE SE FORMULEN A ESTA PROCURADURÍA

Sobre la consulta, interesa señalar que la función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertas limitaciones fijadas por los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982), limitaciones que se traducen en requisitos de admisibilidad de las consultas.

En virtud del análisis de esos artículos se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad: a) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno, b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal sobre el tema específico cuestionado y c) Que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en genérico, sin que se cuestione un caso concreto, ni se trate de un asunto cuyo conocimiento corresponda a otra institución con una competencia exclusiva y prevalente. (Ver dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-099-2016 del 29 de abril de 2016, C-277-2020 del 10 de julio de 2020 y PGR-C-092-2022 de 3 de mayo de 2022).

            En cuanto al primero de los requisitos mencionados, debemos señalar que es razonable que la Ley n.° 6815 citada exija que las consultas sean formuladas por los máximos jerarcas de las instituciones públicas, pues son ellos quienes están en mejor posición de valorar la necesidad y la conveniencia de requerir un criterio jurídico a este órgano asesor sobre un tema específico. Ello debido a que nuestros pronunciamientos, de acuerdo con el artículo 2 de la ley aludida, tienen carácter vinculante para la institución que consulta.  En ese mismo sentido están orientados nuestros dictámenes C-044-2016 de 29 de febrero de 2016, C-315-2019 de 30 de octubre de 2019, C-366-2019 de 11 de diciembre de 2019, y C-006-2020 de 9 de enero de 2020.

            Además, hemos indicado que cuando el jerarca administrativo de una institución es un órgano colegiado, debe adjuntarse a la gestión el acuerdo firme por medio del cual ese órgano decidió consultar determinado tema, pues bajo ninguna circunstancia podría alguno de los miembros del órgano colegiado plantear la consulta de forma individual.  Lo anterior debido a que, de admitirse esa posibilidad, la solicitud no necesariamente representaría la voluntad del órgano al cual pertenece.   En ese sentido, en nuestro dictamen C-073-2017 de 5 de abril de 2017 sostuvimos que “…en el supuesto de que el jerarca administrativo de la institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo, el legitimado para presentar la consulta. Entonces, debe remitirse el acuerdo firme del órgano colegiado, pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de éste”.

En este caso, la consulta no fue planteada por alguno de los órganos jerárquicos superiores de la Municipalidad de El Guarco, sino por un Regidor que, a pesar de su condición de Presidente del Concejo Municipal, no tiene legitimación para efectuar la consulta a título individual.   

Al respecto, es importante traer a colación lo indicado en el dictamen C-180-2013 de 2 de setiembre de 2013, reiterado en el C-064-2016 de 4 de abril de 2016, en el sentido de que los órganos municipales legitimados para requerir nuestro criterio son el Concejo Municipal, el Alcalde, el Auditor o el Concejo Municipal de Distrito:  

“En el caso de las municipalidades, esta Procuraduría General, en atención al artículo 4 transcrito anteriormente [ de la Ley n.° 6815], ha considerado que procede emitir el criterio solicitado cuando la consulta la presente el Concejo Municipal, el Alcalde Municipal, o bien el Auditor o el Concejo Municipal de Distrito, esto último cuando estamos en presencia de esta clase de concejos, creados al amparo del artículo 172 de la Constitución Política y la Ley General de Concejos Municipales de Distrito (Ley N° 8173).

En el presente asunto, la gestión fue presentada por su persona en su condición de regidor propietario, cargo que, según lo explicado, no está comprendido dentro de la jerarquía del municipio con las facultades para tramitar este tipo de consultas.

Por la trascendencia que tiene la emisión de un dictamen vinculante para la Administración, la consulta debe, necesariamente, ser planteada por alguno de los órganos señalados anteriormente.” (El subrayado no es del original, lo que está entre corchetes es nuestro).

Por otra parte, en lo que concierne al criterio legal que debe adjuntarse a la consulta, hemos indicado que debe tratarse de un estudio elaborado específicamente para responder los cuestionamientos que luego van a ser planteados a la Procuraduría. Por ello, el criterio legal que se nos remita no podría consistir en cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido con la finalidad de servir de base para responder cada uno de los temas en consulta.  Así lo señalamos, entre otros, en los dictámenes C-061-2018 de 3 de abril de 2018, C-145-2018 de 19 de junio de 2018, C-205-2018 de 23 de agosto de 2018, y C-191-2021 del 30 de junio del 2021.  

En esta ocasión, se adjuntó el criterio legal emitido mediante el oficio 021-GAF-2022 citado que, aunque relacionado con el objeto de la gestión, no responde a cada una de las interrogantes que fueron finalmente planteadas a esta Procuraduría General, pues únicamente se limitó abarcar el tema relacionado con la posibilidad de realizar aumentos salariales al Alcalde Municipal, sin referirse a los demás puntos consultados.   Aunado a ello, ese criterio fue elaborado meses antes de requerir nuestro criterio, lo que evidencia que no se trata de un estudio preparado específicamente para cumplir el requisito previsto en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

Por las razones indicadas, la consulta que se nos plantea resulta inadmisible y, en consecuencia, nos encontramos imposibilitados para emitir el dictamen requerido. 

III.- CONCLUSIÓN

            La consulta que se nos formula resulta inadmisible. Ello, en primer lugar, por no haber sido planteada por alguno de los órganos jerárquicos superiores de la Municipalidad de El Guarco; y, en segundo lugar, porque el criterio legal que se nos remitió con la consulta no responde a cada una de las interrogantes que fueron finalmente formuladas a ésta Procuraduría, ni fue elaborado específicamente para requerir nuestro criterio. 

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya                                           Mariela Villavicencio Suárez

        Procurador                                                               Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc