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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 215
 
  Dictamen : 215 del 05/10/2022   

05 de octubre del 2022


PGR-C-215-2022


 


Señora


Ginneth Bolaños Arguedas


Auditora Interna


Municipalidad de Palmares


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio N° MP-DAI-006-2022 de fecha 13 de enero del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:


 


“1. ¿Cuánto tiempo debe esperar una persona para poder reinsertase a laborar en el sector municipal, si hubiera sido cesada, en apego a lo establecido en el artículo 155 inciso b) del Código Municipal?


2. Cuantos (SIC) meses o años, debe esperar una persona, para volver al sector público, si fue cesada y recibió auxilio de cesantía, de acuerdo a lo establecido en el artículo 686


3. Considerando que el artículo 155 del Código, señala la prohibición para el reingreso en un lapso de 1 año, mientras que el 686 del Código Procesal Laboral, establece la prohibición de reingreso, por un lapso igual a los años cancelados por concepto de cesantía, entonces: En qué circunstancias aplicaría el artículo 155 del Código Municipal o el artículo 686 de la reforma procesal laboral, considerando, por ejemplo, la no renovación de contratos por servicios especiales o cualquier otra modalidad de contratación, en la que se cancelen montos por cesantía?


4. Y por último se derogo (SIC) el artículo 155, ¿inciso b) por lo que establece el artículo 686 de la reforma procesal laboral?”


 


De previo a evacuar la presente consulta, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los auditores internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia y su plan de trabajo, por lo cual, en ese sentido se le dispensa de aportar el criterio legal correspondiente.


 


Ahora bien, se debe reiterar lo dispuesto en los dictámenes C-48-2018 del 9 de marzo del 2018 y C-004-2021 del 7 de enero del 2021, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.


 


En este contexto, reconociendo el innegable interés de la Auditoría Interna en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que se formulan, actuando siempre dentro de nuestras facultades legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, procederemos a emitir nuestro criterio en términos generales, no sin antes advertir que su justificación resulta imprecisa, en el tanto se indica que la solicitud de criterio se realiza, considerando que en el Plan de Trabajo se tiene por realizar un “Estudio sobre el Servicio de Recolección, Traslado y disposición de Desechos Sólidos”, lo cual no tiene relación alguna con el objeto de la consulta, o al menos no se explica adecuadamente.


 


 


I.              SOBRE LO CONSULTADO:


 


En primer lugar, de un estudio de las cuatro interrogantes se observa que guardan relación con lo dispuesto en los artículos 155 inciso b) del Código Municipal y el 686 del Código de Trabajo; por consiguiente, nuestro análisis se centrará en esas dos normas y se realizará un abordaje integral de las consultas.


 


Dicho esto, las citas normas disponen lo siguiente, en lo de interés:


 


Artículo 155.- Los servidores municipales protegidos por esta ley gozarán de los siguientes derechos, además de los dispuestos en otras leyes:


(…)


b) La municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal, fundamentada en estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.


Ningún trabajador despedido por esta causa podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación”. (El subrayado es nuestro)


Artículo 686.- Los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral. Si dentro de ese lapso llegaran a aceptar algún cargo quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas recibidas y deducirán aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.


La Procuraduría General de la República, cuando se trate del Estado, o el representante legal de los demás entes públicos, con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado que pagó, procederá al cobro de las sumas que deban reintegrarse, por contravención a la prohibición establecida en el párrafo anterior, con fundamento en certificaciones extendidas por las oficinas correspondientes. Tales certificaciones tendrán el carácter de título ejecutivo por el monto resultante de la liquidación que haga la administración”. (El subrayado no pertenece al original)


 


En atención a lo dispuesto en las mencionadas normas, y siendo que el tema de fondo se relaciona con el pago del auxilio de cesantía, es importante advertir que dicho auxilio puede ser definido como una indemnización de carácter económico que el patrono por ley, debe otorgar a los trabajadores que han sido despedidos en forma injustificada, como una forma de compensarles por el hecho de haber quedado cesantes, y, por ende, sufrir junto con su familia, la pérdida de su fuente de ingresos (dictamen C-299-2009 del 27 de octubre del 2009).


 


Su fundamento constitucional, se encuentra establecido en el artículo 63 de la Constitución Política, que señala:


 


Artículo 63.- Los trabajadores despedidos sin justa causa tendrán derecho a una indemnización cuando no se encuentren cubiertos por un seguro de desocupación”.


 


En ese orden, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N° 643-2000 de las 14:30 horas del 20 de enero del 2000, definió la naturaleza jurídica de la cesantía al indicar:


 


En cuanto a su naturaleza jurídica, la indemnización por cesantía es compleja.  Se trata de un resarcimiento de los daños causados al trabajador por la decisión patronal mediante la cual se decidió la terminación del contrato, así como la creación de un obstáculo que disuada al patrono de utilizar el despido injustificado, tratándose de mitigar el desempleo. Desde esa doble percepción, se entiende la razón por la que el Constituyente estableció como requisito para el surgimiento del derecho, que el contrato laboral terminara de forma incausada”.


 


Por su parte, el Código de Trabajo en su ordinal 29 dispone que, si el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por despido injustificado, o algunas de las causas previstas en el artículo 83[1] de ese mismo Código u otra ajena a la voluntad del trabajador, el patrono deberá pagarle un auxilio de cesantía de acuerdo con una serie de reglas[2] específicas que regulan su otorgamiento.


 


Ahora bien, puntualmente se consulta: ¿Cuánto tiempo debe esperar una persona para poder reinsertase a laborar en el sector municipal, si hubiera sido cesada, en apego a lo establecido en el artículo 155 inciso b) del Código Municipal?


 


Al respecto, de la literalidad del ordinal 155 inciso b) transcrito anteriormente, se desprende con total claridad que en los casos específicos de: a) estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, b) la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o c) la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija, la municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal.


 


Nótese, que dicha norma no habilita la posibilidad de reintegrarse a laborar a la municipalidad, aun y cuando se realice la devolución del dinero cancelado por concepto de auxilio de cesantía, en los términos en que lo dispone el artículo 686 también citado, si no que estrictamente regula que debe estarse a la espera del plazo del año legalmente definido.


 


En ese orden de ideas, y en atención a la primera consulta, debe indicarse que únicamente en esos tres supuestos señalados de manera taxativa en el artículo 155 inciso b) del Código Municipal, el trabajador municipal despedido no podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación.


 


Por su parte, mediante la segunda interrogante se consulta, sobre ¿cuántos meses o años, debe esperar una persona, para volver al sector público, si fue cesada y recibió auxilio de cesantía, de acuerdo a lo establecido en el artículo 686?


 


En relación con esta interrogante, asumimos que se hace referencia al artículo 686[3] del Código de Trabajo previamente citado.


En ese marco, con respecto a la norma consultada, esta Procuraduría General se ha pronunciado en reiteradas ocasiones, siendo que recientemente, mediante el dictamen PGR-C-195-2022 del 12 de setiembre del 2022, indicamos:


“Según explicamos a partir de aquel momento, conforme al criterio de la Sala Constitucional, lo que hace la norma del citado artículo 586 inciso b) –hoy 686 [1] [4]- del Código de Trabajo, es regular y delimitar el contenido de la indemnización por concepto de auxilio de cesantía –que no es un derecho ilimitado o absoluto [2] [5]- en el caso de todos los servidores públicos que se reincorporen a un cargo remunerado en la Administración Pública [3] [6] (Resolución Nº 2005-07180 de las 15:04 hrs. del 8 de junio de 2005). Lo anterior en virtud de la naturaleza de los recursos con los que se les cancelan dichas prestaciones legales y remunera; es decir, en el tanto ambas obligaciones se cubren con fondos públicos (Dictamen C-408-2007, de 13 de noviembre de 2007, entre otros).


De modo que, como regla de principio [4] [7] derivada de aquella normativa –art. 586 inciso b) –hoy 686 [5] [8]- del Código de Trabajo-, los servidores públicos –todos sin distinción- que se acogieran a dicho beneficio no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. No obstante, si dentro de ese lapso llegasen a aceptarlo, quedarían obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto, deduciendo aquellas que representen los salarios que habrían devengado durante el término que permanecieron cesantes. Así que solo se permitirá el pago de la cesantía cuando el servidor púbico se encuentre efectivamente desempleado por parte del Estado. En consecuencia, si esa condición no se da o se pierde, debe entenderse que desaparece el supuesto de hecho que permitía el pago del auxilio de cesantía”.


A mayor abundamiento, dicho reintegro, también ha sido analizado por la Sala Constitucional, en los siguientes términos:


Aplicando el marco conceptual que emplea la Sala a este asunto, tenemos que ciertamente lo pretendido por la norma es legítimo, porque ordena al ex servidor empleado nuevamente por el Estado, la devolución de parte de lo percibido por el mismo Estado en su calidad de patrono, por concepto de auxilio de cesantía, en la parte que corresponde al tiempo en que el servidor ya no está cesante, por haber recuperado su condición de asalariado público. De forma que, contrario a lo que afirma el accionante, el mecanismo cuestionado no está prohibido por el artículo 63 constitucional, que lo que prevé es el auxilio de cesantía o indemnización a favor del trabajador despedido, para el período de desocupación. También resulta legítima la norma cuestionada porque es una disposición que integra el Código de Trabajo, que tiene rango legal. En cuanto al examen de idoneidad, la medida dispuesta en el artículo cuestionado resulta apta para alcanzar el objetivo fijado, pues al convertirse el servidor despedido nuevamente en asalariado del Estado, desaparece la justificación de la indemnización por auxilio de cesantía. Véase que el fin de la indemnización es proteger al trabajador cesante como consecuencia del despido injustificado, situación que desaparece cuando se hace acreedor del salario, a cargo del mismo Estado patrono. A lo anterior se agrega que resulta incompatible percibir a cargo del mismo patrono, el monto por salario y a la vez por auxilio de cesantía correspondientes ambos rubros al mismo período. Tal práctica no sólo resultaría desmedida sino que desnaturalizaría el sentido de la indemnización por cesantía, que como se dijo extiende la protección durante el tiempo que efectivamente estuvo cesante el servidor. Debe quedar claro que la norma cuestionada impone únicamente la obligación de reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por concepto de cesantía, las que no incluyen los salarios que habría devengado durante el término por ese concepto en que sí permaneció cesante, lo que elimina toda amenaza al derecho constitucional a la indemnización por despido sin justa causa. Ahora bien, en el mismo sentido que expresan los informantes, la Sala estima que la norma se ajusta al criterio de necesidad explicado, pues la adopción del mecanismo de devolución de parte de lo percibido por concepto de indemnización evita el enriquecimiento sin causa de una de las partes de la relación, en este caso del servidor público, que al ser contratado nuevamente por el Estado, pierde la condición de cesante y se convierte en asalariado. En definitiva, el cambio de la condición de funcionario desempleado a servidor justifica el procedimiento de reintegro que se cuestiona, que lo que busca es que el servidor devuelva los montos por cesantía, para el período en que ya no tiene la condición de cesante. Finalmente, estima la Sala que la disposición cuestionada es proporcionada, puesto que no priva al trabajador de su fuente de ingresos y tampoco le exige devolver la parte de la indemnización que corresponde al período en que sí estuvo cesante”. (Resolución Nº 07180-2005 de las 15:04 horas del 8 de junio del 2005).


 


Ergo, tal y como lo expone nuestro máximo Tribunal Constitucional, la adopción del mecanismo de devolución de parte de lo percibido por concepto de indemnización consiste en evitar el enriquecimiento sin causa del servidor público.


En ese sentido, y en orden a este segundo cuestionamiento, conforme claramente lo expone el artículo 686 del Código de Trabajo, los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral.


Lo anterior, salvo que reintegren al Tesoro Público las sumas recibidas, deduciéndose aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.


En todo caso, el análisis de la cantidad de meses o años que debe esperar una persona, para volver al sector público, si fue cesada y recibió el auxilio de cesantía, de acuerdo a lo establecido en el artículo 686 del Código de Trabajo, es un tema que se debe abordar de forma casuística o concreta, por el municipio, en orden a la particularidad de cada caso.


 


Finalmente, en atención a lo consultado en la tercera y cuarta interrogante[9], cuyo abordaje se realizará de forma conjunta, porque existe una relación directa entre ambos temas, debemos indicar lo siguiente.


 


  Conforme se analizó anteriormente, el artículo 155 inciso b) del Código Municipal, opera en tres casos específicos: a) estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, b) la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o c) la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija.


 


De ahí que, en dichos casos el trabajador municipal despedido no podrá regresar a la municipalidad, si no hubiere transcurrido un período mínimo de un año, a partir de su separación.


 


Por otra parte, merece destacarse que sobre el tema del pago de cesantía en el caso de los contratos por servicios especiales, desde nuestro pronunciamiento C-119-2009 del 4 de mayo del 2009, se concluyó que los funcionarios con este tipo de contrato, se consideran como funcionarios municipales, y, en consecuencia, se encuentran obligados a devolver los dineros que reciban en condición de auxilio de cesantía al reincorporarse a laborar para la Corporación Municipal, aplicándoles el artículo 686 del Código de Trabajo. Valga transcribir la siguiente cita, a pesar de su extensión:


 


“Ahora bien, los servidores nombrados bajo la partida de servicios especiales, por disposición del artículo 118[10] del Código Municipal, no son funcionarios cubiertos por la carrera administrativa.  Al respecto, establece el artículo lo siguiente:


Artículo 118. — Los servidores municipales interinos y el personal de confianza no quedarán amparados por los derechos y beneficios de la Carrera administrativa municipal, aunque desempeñen puestos comprendidos en ella.


Para los efectos de este artículo, son funcionarios interinos los nombrados para cubrir las ausencias temporales de los funcionarios permanentes, contratados por la partida de suplencias o por contratos para cubrir necesidades temporales de plazo fijo u obra determinada y amparada a las partidas de sueldos por servicios especiales o jornales ocasionales.


Por su parte, son funcionarios de confianza los contratados a plazo fijo por las partidas antes señaladas para brindar servicio directo al alcalde, el Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas que conforman el Concejo Municipal.


La Procuraduría ha definido los alcances de esta exclusión en el sentido de que los empleados incluidos en el artículo precedente no se encuentran cubiertos por el régimen de estabilidad contemplado en el artículo 192 de la Constitución Política y desarrollado por los artículos 115[11] y siguientes del Código Municipal. 


No obstante, esta exclusión no hace que dichos funcionarios pierdan la condición de trabajadores municipales, como se desprende de la redacción otorgada a la norma citada líneas atrás, por lo que se encuentran inmersos en el cúmulo de derechos y obligaciones que resulten compatibles con su condición de empleados ocasionales, incluida la obligación de devolver los dineros recibidos por concepto de auxilio de cesantía al reingresar a laborar para el Estado y sus Instituciones.


(…)


Bajo esta misma línea de pensamiento, esta Procuraduría ha señalado que no obstante que los trabajadores nombrados por la partida de servicios especiales deben ser contratados por un plazo que no supere un año, la realidad es que en algunos casos, estos trabajadores pueden ser contratados para realizar labores más allá de ese plazo, lo que podría hacer surgir otros derechos a estos trabajadores.  Así, se ha indicado, con respecto a este aspecto, lo siguiente:


“En lo que respecta a la interrogante planteada, vale señalar de manera general, que ese Alto Tribunal del Derecho de Trabajo, reiteradamente, ha declarado con lugar el reconocimiento de la antigüedad acumulada por funcionarios, que aun cuando la parte demandada alegaba que ocupaban puestos por servicios especiales o por obra determinada,  determinó que desempeñaban funciones que se ubicaban dentro del engranaje organizacional de la institución, así como que su nombramiento o nombramientos lo eran sin solución de continuidad, superando el plazo de un año, a que refieren los artículos 26 y 27 del Código de Trabajo, y doctrina que le informan. Enfatizando esa jurisdicción, que pese que la Administración denomina a ese tipo de relación de trabajo como de “Servicios Especiales” o por “Obra Determinada”, sucede que luego de acaecido el tiempo por el cual fueron nombrados los servidores, la causa o materia de trabajo que los originaba continuaba subsistiendo; y, en esa medida, los contratos no podían ser considerados como de plazo fijo, a la luz de lo establecido en la mencionada normativa.  Así, la Sala Segunda, en lo conducente, ha expresado:


“La argumentación de que, su contratación, se hizo bajo la modalidad de un contrato por obra determinada, no está respaldada probatoriamente.   Por el contrario, el hecho de que, el trabajador, sin solución de continuidad, se encuentre ocupando ese puesto, desde el 26 de agosto de 1996, permite concluir que estamos en presencia de un contrato por tiempo indefinido, a tenor de lo dispuesto por los numerales 26 y 27 del Código de Trabajo -de indiscutible aplicación supletoria, a las relaciones de servicio- de acuerdo con los cuales la contratación de personas asalariadas, por tiempo determinado, sea en el sector público o en el privado, es excepcional; depende de la naturaleza y de las necesidades del servicio o de la función a realizar y, en principio, no puede ser mayor de un año. Si llegado el acaecimiento del plazo, se mantienen las causas que dieron origen al vínculo y la materia del contrato, éste se refuta como indefinido, no en el sentido de adquirir la titularidad del puesto, sino a los efectos de poder reclamar -dado el caso- el derecho al reconocimiento de las respectivas prestaciones laborales”.     


(Lo subrayado no es del texto original)


(Véase sentencia No. 1059, de 9:55 horas de 17 de noviembre del 2007)


(En similar sentido se pueden consultar las sentencias números 565, de las 9:05 horas; 568, de las 9:20 horas, ambas del 8 de noviembre del 2002; 438, de las 15:20 horas del 13 de agosto del 2003; 11, de las 9:30 horas del 21 de enero del 2004 y 284, de las 9:50 horas del 27 de abril del 2005).


Sin ánimo de invocar toda la jurisprudencia que en torno a esta clase de relaciones de servicio ha vertido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, es claro que si los contratos por servicios especiales no son aquellos que por esencia se establecen para realizar labores verdaderamente excepcionales y ocasionales, es decir en los términos que lo ha estipulado el artículo 26 del Código de Trabajo, es claro que se encontrarían dentro del colectivo interino a que refiere el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, y en ese sentido procedería el reconocimiento de la antigüedad para el pago de los aumentos anuales. Circunstancia que en todo caso, deberá ser sopesada cuidadosamente por la Administración, para los efectos correspondientes. (Dictamen C-460-2007 del 21 de diciembre del 2007)


A partir de lo expuesto, los servidores nombrados por la partida de servicios especiales deben ser reputados como trabajadores del Estado, dentro de la concepción contenida en el artículo 586[12] del Código de Trabajo, por lo que se encuentran obligados a devolver los dineros que reciban en condición de auxilio de cesantía al reincorporarse a laborar para la Corporación Municipal.


De la devolución de los dineros, tal y como lo dispone el artículo 586[13] del Código de Trabajo, deberá deducirse el tiempo que el servidor estuvo cesante, cálculo que deberá efectuarse de conformidad con el salario del servidor”.


Asimismo, mediante el dictamen C-035-2020 del 31 de enero del 2020, señalamos:


“Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa dicha prohibición relativa de reingreso a cargos remunerados en dependencias del Estado, tiene una innegable vocación de generalidad, pues alcanza y resulta aplicable a todos los servidores públicos sin distinción (Dictámenes C-121-2004, de 20 de abril de 2004; C-221-2007, de 4 de julio de 2007; C-329-2015, de 02 de diciembre de 2015 y C-332-2015, de 4 de diciembre de 2015, en relación con lo dispuesto por los artículos 682 del Código de Trabajo vigente -585 anterior-, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública; resoluciones Nºs 2015-671 de las 09:40 hrs. del 26 de junio de 2015 y 2018-001593 de las 09:50 hrs. del 21 de setiembre de 2018, ambas de la Sala Segunda); lo que incluye a los servidores y empleados municipales (Dictámenes C-119-2009, de 4 de mayo de 2009; C-198-2012, de 17 de agosto de 2012 y C-120-2013, de 01 de julio de 2013, así como la resolución No 2012-000269 de las 10:10 hrs. del 21 de marzo de 2012, de la Sala Segunda); empleados de confianza (Dictámenes C-081-90, de 25 de mayo de 1990; C-221-2007 (…), op. cit. y C-125-2014, de 22 de abril de 2014; así como la sentencia No. 2018-001451 de las 10:20 hrs. del 24 de agosto de 2018, de la Sala Segunda), así como empleados contratados por servicios especiales (Dictamen C-119-2009, de 4 de mayo de 2009). En fin, en tesis de principio, resulta aplicable a todos aquellos servidores o empleados a quienes se les han cancelado prestaciones legales –en concreto la cesantía- con fundamento en el Código de Trabajo, Convenciones Colectivas e incluso laudos arbitrales (Dictámenes C-213-95, de 20 de setiembre de 1995, C-101-98, de 5 de junio de 1998 y C-097-2006, de 07 de marzo de 2006) u otra norma especial de carácter reglamentario, agregaríamos (Dictamen C-050-2019, op. cit.)”.


En este contexto, no hay duda que el artículo 155 inciso b) del Código Municipal y el artículo 686 del Código de Trabajo, plantean dos escenarios distintos.


Por un lado, el artículo 155 inciso b), dispone tres supuestos específicos en los cuales el plazo para que un funcionario municipal pueda reincorporarse a la municipalidad es de un año, sin posibilidad de reintegrarse haciendo la devolución del dinero cancelado por concepto de auxilio de cesantía.


Por el otro, el artículo 686 define, en términos generales la imposibilidad de que los funcionarios públicos ingresen a laborar para el Estado durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral.


No obstante, esta última norma sí habilita la posibilidad de reingresar al Estado mientras se reintegren al Tesoro Público las sumas recibidas, deduciéndose aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.


            Así las cosas, no se podría considerar que el artículo 686 del Código de Trabajo derogó al artículo 155 inciso b) del Código Municipal, por cuanto este último regula tres situaciones concretas y especiales en relación con los funcionarios municipales. De tal suerte, que ambas normas se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, pero regulando escenarios fácticos distintos.


 


 


II.            CONCLUSIONES:


 


De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General de la República arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.- De la literalidad del artículo 155 inciso b) del Código Municipal se desprende que en los casos específicos de: a) estudios técnicos relacionados con el cierre de programas, b) la reducción forzosa de servicios por falta de fondos o c) la reorganización integral de sus dependencias que el buen servicio público exija, la municipalidad podrá finalizar los contratos de trabajo con responsabilidad patronal.


 


2.- Dicha norma no habilita la posibilidad de reintegrarse a laborar a la municipalidad, aun y cuando se realice la devolución del dinero cancelado por concepto de auxilio de cesantía, en los términos en que lo dispone el artículo 686 del Código de Trabajo, si no que estrictamente regula que debe estarse a la espera del plazo del año legalmente definido.


3.- Según el artículo 686 del Código de Trabajo, los servidores públicos que reciban auxilio de cesantía no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado, durante un tiempo igual al representado por la suma recibida por dicho concepto o bajo otro título, por indemnización, reconocimiento de antigüedad o cualquier otra prestación similar pagada por la parte empleadora que se origine en la terminación de la relación de servicio, a excepción de los fondos de capitalización laboral.


4.- Lo anterior, salvo que reintegren al Tesoro Público las sumas recibidas, deduciéndose aquellas que representen los salarios que hubieran devengado durante el tiempo en que permanecieron cesantes.


5.- El análisis de la cantidad de meses o años que debe esperar una persona, para volver al sector público, si fue cesada y recibió el auxilio de cesantía, de acuerdo a lo establecido en el artículo 686 del Código de Trabajo, es un tema que se debe abordar de forma casuística o concreta, por el municipio, en orden a la particularidad de cada caso.


 


6.- En el caso de los funcionarios con contrato por servicios especiales, se debe indicar que estos se reputan como funcionarios municipales, y, en consecuencia, se encuentran obligados a devolver los dineros que reciban en condición de auxilio de cesantía al reincorporarse a laborar para la Corporación Municipal, aplicándoles el artículo 686 del Código de Trabajo.


 


7.- No se podría considerar que el artículo 686 del Código de Trabajo derogó al artículo 155 inciso b) del Código Municipal, por cuanto este último regula tres situaciones concretas y especiales en relación con los funcionarios municipales. De tal suerte, que ambas normas se encuentran vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, pero regulando escenarios fácticos distintos.


 


En la forma expuesta, dejamos rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a las consultas sometidas a nuestro estudio.


 


 


 


 


 


          Yansi Arias Valverde                                           Engie Vargas Calderón


          Procuradora adjunta                                           Abogada de Procuraduría


          Dirección de la Función Pública                         Dirección de la Función Pública


 


 


 


YAV/EVC/gcc


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Artículo 83.-Son causas justas que facultan al trabajador para dar por terminado su contrato de trabajo:


a. Cuando el patrono no le pague el salario completo que le corresponda, en la fecha y lugar convenidos o acostumbrados. Quedan a salvo las deducciones autorizadas por la ley;


b. Cuando el patrono incurra durante el trabajo en falta de probidad u honradez, o se conduzca en forma reñida con la moral, o acuda a la injuria, a la calumnia o a las vías de hecho contra el trabajador;


c. Cuando un dependiente del patrono o una de las personas que viven en casa de éste, cometa, con su autorización expresa o tácita, alguno de los actos enumerados en el inciso anterior contra el trabajador;


d. Cuando el patrono directamente o por medio de sus familiares o dependientes, cause maliciosamente un perjuicio material en las herramientas o útiles de trabajo del trabajador;


e. Cuando el patrono o su representante en la dirección de las labores acuda a la injuria, a la calumnia o a las vías de hecho contra el trabajador fuera del lugar donde se ejecutan las faenas y en horas que no sean de trabajo, siempre que dichos actos no hayan sido provocados y que como consecuencia de ellos se haga imposible la convivencia y armonía para el cumplimiento del contrato;


f. Cuando el patrono, un miembro de su familia, o su representante en la dirección de las labores u otro trabajador esté atacado por alguna enfermedad contagiosa, siempre que el trabajador deba permanecer en contacto inmediato con la persona de que se trate;


g. Cuando exista peligro grave para la seguridad o salud del trabajador o de su familia, ya sea por carecer de condiciones higiénicas el lugar de trabajo, por la excesiva insalubridad de la región o porque el patrono no cumpla las medidas de prevención y seguridad que las disposiciones legales establezcan;


h. Cuando el patrono comprometa con su imprudencia o descuido inexcusable, la seguridad del lugar donde se realizan las labores o la de las personas que allí se encuentren;


i. Cuando el patrono viole alguna de las prohibiciones contenidas en el artículo 70, y


j. Cuando el patrono incurra en cualquier otra falta grave a las obligaciones que le imponga el contrato.


k. Cuando la parte patronal incurra en actos discriminatorios contra alguna persona trabajadora con VIH.


La regla que contiene el párrafo final del artículo 81 rige también a favor de los trabajadores.


 


[2] Artículo 29.- Si el contrato de trabajo por tiempo indeterminado concluye por despido injustificado, o algunas de las causas previstas en el artículo 83 u otra ajena a la voluntad del trabajador, el patrono deberá pagarle un auxilio de cesantía de acuerdo con las siguientes reglas:


1. Después de un trabajo continuo no menor de tres meses ni mayor de seis, un importe igual a siete días de salario.


2. Después de un trabajo continuo mayor de seis meses pero menor de un año, un importe igual a catorce días de salario.


3. Después de un trabajo continuo mayor de un año, con el importe de días de salario indicado en la siguiente tabla:


a) AÑO 1 19,5 días por año laborado.


b) AÑO 2 20 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


c) AÑO 3 20,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


d) AÑO 4 21 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


e) AÑO 5 21,24 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


f) AÑO 6 21,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


g) AÑO 7 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


h) AÑO 8 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


i) AÑO 9 22 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


j) AÑO 10 21,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


k) AÑO 11 21 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


l) AÑO 12 20,5 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


m) AÑO 13 y siguientes 20 días por año laborado o fracción superior a seis meses.


4. En ningún caso podrá indemnizar dicho auxilio de cesantía más que los últimos ocho años de relación laboral.


5. El auxilio de cesantía deberá pagarse aunque el trabajador pase inmediatamente a servir a las órdenes de otro patrono.


[3] Norma contenida originalmente en el ordinal 579 del Código de Trabajo; posteriormente convertida en el ordinal 586 inciso b), hoy 686 de ese mismo cuerpo legal.


[4]  Posterior a la Reforma Procesal Laboral, Ley No. 9343.


[5] Está supeditado a que los supuestos fácticos que le dan origen se mantengan; es decir, mientras el trabajador se encuentre y se mantenga efectivamente desempleado –período de desocupación-. (Dictámenes C-108-2007 y C-408-2007, entre otros muchos).


[6] Según aludimos en el dictamen C-158-2019 de 07 de junio de 2019, “si el servidor público es cesado, se le cancela la cesantía y de forma inmediata es recontratado y pasa a ocupar un cargo remunerado en la Administración Pública, como es el caso de la Asamblea Legislativa –Poder del Estado- (Dictamen C-408-2007, de 13 de noviembre de 2007), estará obligado a devolver en su totalidad lo percibido. O bien, deberá restituir lo proporcional al tiempo que estuvo desempleado, en caso de que el reingreso fuese posterior al cese; esto independientemente de si reingresa y ocupa un cargo remunerado de plazo determinado o fijo (Dictámenes C-125-2015, de 27 de mayo de 2015, C-358-2015, de 18 de diciembre de 2015); lo cual incluye a quienes se reincorporen en cargos remunerados de confianza, sean jerarcas o subalternos, por ejemplo (Dictámenes C-271-2009[6], de 2 de octubre de 2009; C-051-2013, de 01 de abril de 2013; C-125-2014, de 22 de abril de 2014 y C-332-2015, de 04 de diciembre de 2015), e incluso “representativos” o de elección popular, al tenor del ordinal 111.1 de la LGAP, porque la norma no hace diferenciación al tipo de relación de empleo en la que se reingresa y por ello, la obligación de devolución de los dineros recibidos por auxilio de cesantía resultaría de aplicación a estos funcionarios gobernantes (Dictamen C-332-2015 op. cit).”


[7] Véase la salvedad o excepción aludida, en cuanto a los aportes patronales recibidos de una asociación solidarista por el exfuncionario del Estado, según dictámenes C-133-2015 y C-035-2020, op. cit. Posibilidad que, en el caso de los funcionarios gobernante, tendría una determinación casuística, por demás limitada, según acercamiento teórico dado en el dictamen C-110-2019 de 25 de abril de 2019.


[8]  Posterior a la Reforma Procesal Laboral, Ley No. 9343.


[9] 3. Considerando que el artículo 155 del Código, señala la prohibición para el reingreso en un lapso de 1 año, mientras que el 686 del Código Procesal Laboral, establece la prohibición de reingreso, por un lapso igual a los años cancelados por concepto de cesantía, entonces: En qué circunstancias aplicaría el artículo 155 del Código Municipal o el artículo 686 de la reforma procesal laboral, considerando, por ejemplo, la no renovación de contratos por servicios especiales o cualquier otra modalidad de contratación, en la que se cancelen montos por cesantía?


4. Y por último se derogo (SIC) el artículo 155, ¿inciso b) por lo que establece el artículo 686 de la reforma procesal laboral?”


[10] Actual artículo 127 del Código Municipal.


[11] Actual artículo 124 del Código Municipal.


[12] Actual artículo 686 del Código de Trabajo.


[13] Actual artículo 686 del Código de Trabajo.