09 de octubre de 2022

PGR-OJ-131-2022

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área, Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPOECO-0187-2022 del  09 de setiembre de 2022, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado: “LEY PARA ADICIONAR UN INCISO 36 AL ARTÍCULO 8 DE LA LEY 9635 DEL 3 DE DICIEMBRE DEL 2018 “FORTALECIMIENTO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS QUE EXONERA EL IMPUESTO SOBRE EL VALOR AGREGADO A LAS DONACIONES DE BIENES QUE RECIBA EL PODER EJECUTIVO”, el cual se tramita bajo el expediente N° 22728.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

 

I.- DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración refiere, en su exposición de motivos, a las relaciones que el Gobierno de la República mantiene con entidades de derecho internacional público y privadas, cuya cooperación y asistencia económica muchas veces se materializan en donaciones al Estado de diversos bienes, equipos, materiales, vehículos e insumos en general, etc, en el ámbito de la seguridad, la salud, la educación, el deporte, entre otros.

 

Señala que el “Transitorio XIV de la ley 9635 “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, determinó gravar con el IVA las adquisiciones de las entidades públicas, a partir del primero de enero de 2020, sin hacer ninguna salvedad sobre las donaciones que recibe el Gobierno de la República en el contexto indicado anteriormente, lo cual se constituye en un verdadero dilema y freno a ese tipo de cooperación internacional, que no implica erogaciones económicas para el Estado y más bien representa un enorme beneficio en diversas áreas de la vida nacional.”

 

Con base en lo indicado, se presenta el proyecto de ley objeto de consulta, con el fin de “asegurar que el flujo de cooperación antes mencionado, no sufra una drástica interrupción y que se facilite el ingreso nuevamente libre del Impuesto Sobre el Valor Agregado, a esos bienes, materiales, equipos, vehículos e insumos en general, provenientes de países amigos, organismos internacionales o entidades privadas, cuyo fin último es el beneficio de la sociedad costarricense” .

 

El proyecto, propone agregar un inciso 36 al artículo 8 de la Ley No.  9635, que establezca la exoneración del pago del impuesto al Valor Agregado (IVA) a las donaciones que reciban los ministerios del Poder Ejecutivo.

 

         A continuación, nos referiremos al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que este criterio se basa en consideraciones jurídicas. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito. 

 

 

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

 

            Como se indicó, el proyecto de ley consultado propone agregar un inciso 36 al artículo 8 de la ley 9635, para establecer la exoneración del pago del impuesto al Valor Agregado (IVA) a las donaciones que reciba el Poder Ejecutivo a través de los ministerios de Gobierno:

 

ARTÍCULO ÚNICO- Se adiciona un inciso 36 al artículo 8 de la ley 9635 del 3 de diciembre del 2018, que dirá:

(…)

36- Las donaciones de bienes, equipos, materiales, vehículos e insumos en general, que reciba el Poder Ejecutivo, a través de sus distintos ministerios, conforme al ámbito de sus competencias, siempre y cuando se utilicen en el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo.

Rige a partir de su publicación.

           

Como primer aspecto, se observa que la iniciativa refiere a la inclusión de un inciso en el artículo 8 de la Ley 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas Sin embargo, la referencia correcta, dado el objeto del proyecto, es la inclusión del inciso en el numeral 8 de la Ley N°6826 “Ley del Impuesto al valor agregado” y no a la Ley No. 9635.

 

Como segundo aspecto, se advierte que el numeral 8 de la Ley referida ya cuenta con un inciso 36), en el que estableció la exención a “La compra de energía eléctrica para su distribución”; inciso adicionado mediante Ley N° 10140 del 14 de marzo de 2022.

 

Sobre los dos aspectos antes señalados, respetuosamente se recomienda realizar las modificaciones respectivas, por corresponder a aspectos de técnica legislativa.

 

En cuanto al fondo del proyecto, si bien se trata de un texto pequeño que refiere únicamente a la inclusión de un inciso al numeral 8 de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, del mismo se derivan tres temas jurídicos que merecen reflexión; estos son, los alcances del instituto de la donación tratándose del Poder Ejecutivo; el impuesto al valor agregado (IVA) y su hecho generador y la posibilidad de establecer una exoneración al pago de un impuesto al valor agregado.

a)                 Sobre la donación y la posibilidad del Poder Ejecutivo de recibirlas

Sobre el primer aspecto, este Órgano Asesor se ha referido al instituto de la donación, señalando que se trata de un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única del donador, de carácter gratuito e irrevocable, una vez aceptada. Así se indicó en el dictamen número C-074-2017 de 07 de abril del 2017, que al efecto dispuso:

“I.1)      LA DONACION

En la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en  los que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin escritura pública, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, voto 139/2009; SECCION II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).

 

La exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias).  Concerniente al otorgamiento de escrituras ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.

 

La donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455, 459), y es nula la hecha  con cláusulas de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, sentencias 57/2009 y 139/2009.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005).

En el caso de la Administración Pública, se indicó en ese mismo dictamen que si no hay norma que prohíba o limite esa posibilidad a la Administración, ésta puede aceptar donaciones de bienes, en virtud del carácter de persona jurídica y la capacidad de Derecho Privado que también ostenta, pero, además, se ha precisado que la donación debe vincularse a la satisfacción del fin público a su cargo:

“(…) En lo que hace al Estado, como sus instituciones, la Procuraduría ha hecho el distingo de régimen jurídico entre donar y recibir donaciones. Para donar, requiere autorización legal expresa, toda vez que la donación implica una liberalidad, que comprendería bienes de la Hacienda Pública, en los términos de los artículos 8° y 9° de la Ley 7428/1994, Orgánica de la Contraloría General de la República, sobre los que no tiene libre disposición. Por el contrario, si no hay norma que lo prohíba o limite, puede aceptar donaciones de bienes, en virtud del carácter de persona jurídica y la capacidad de Derecho Privado que también ostenta. (Ley 6227/1978, art. 1°. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN IV, sentencia 126/2015, entre otras. El Estado es persona jurídica de pleno derecho. Código Civil, art. 33, pfo. 2°, numeración corrida por la Ley 7020/1986). A falta de disposiciones específicas que regulen la donación al Estado, ese contrato se rige por el Código Civil. Sin embargo, la Procuraduría ha hecho ver que la Administración Pública no tiene una facultad ilimitada o discrecionalidad absoluta para recibir cualquier donación que se le haga, la que debe vincularse a la satisfacción del fin público a su cargo. Con lo cual, no debe aceptar ninguna que venga a limitar o impedir su cumplimiento, o ha de determinarle la forma en que debe cumplir sus funciones, ni hacia qué debe dirigir lo recibido. Con esta connotación, y no con el significado del punto II supra, se dijo en el dictamen C-246-2000 y la Opinión Jurídica OJ-014-2013, que la donación no debía estar condicionada. A la vez, ha de recelar la procedencia de recibir donaciones de personas cuestionadas o de bienes cuyo origen no es claro, considerar lo dispuesto en el Código Civil (arts. 1395 y sigtes) en orden a las limitaciones para donar y, en general, rechazar cualquier acto que pueda considerarse inconveniente a los intereses generales. (Pronunciamientos citados y Opiniones Jurídicas OJ-067-2008 y OJ-090-2012).” Dictamen número C-74-2017 de 07 de abril del 2017

Ahora bien, en el proyecto de ley objeto de consulta, el mismo refiere a donaciones de bienes, equipos, materiales, vehículos e insumos en general, las cuales, como se menciona en el dictamen señalado, pueden ser recibidas por los distintos Ministerios del Poder Ejecutivo.

 

Lo anterior, en tanto la donación se vincule a sus competencias y estén dirigidas a la satisfacción del interés público, lo que pareciera se intenta plasmar en el proyecto de ley, a través de la frase “conforme al ámbito de sus competencias, siempre y cuando se utilicen en el cumplimiento de las metas del Plan Nacional de Desarrollo”.

 

Ahora bien, siendo la esencia lo que se pretende regular, la inclusión de una exoneración al impuesto al valor agregado en el caso de donaciones al Poder Ejecutivo, resulta vital examinar el hecho generador del impuesto señalado.

 

b)                 Sobre el impuesto al valor agregado (IVA) y su hecho generador

 

Como es sabido, la Ley No. 9635, denominada “Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, reformó integralmente, mediante su Título I, la Ley N° 6826 que regulaba el llamado “Impuesto general sobre las ventas”.

 

Al efecto, en el dictamen número C-208-2019 de 18 de julio de 2019 se indicó que del “análisis del artículo 1° de la Ley 9635, deriva que la intención del legislador fue reformar integralmente la Ley N°6826 pero no derogarla, proponiendo una modificación de la legislación anterior, en relación con lo dispuesto en la mal llamada ley de impuesto sobre las ventas N°6826. Y decimos mal llamada ley de impuesto sobre las ventas, toda vez, que de la lectura tanto del artículo 1° de la Ley 9635 como del artículo 1° de la Ley N° 6826 deriva claramente que la intención del legislador fue modificar el impuesto sobre el valor agregado en la venta de mercancías y servicios creado en la ley N°6826, y que por cuestiones de índole técnica no fue posible implementarlo, gravándose únicamente la transferencia de bienes y algunos servicios por vía de excepción. Lo que permite concluir que la reforma que introduce la Ley N°9635 lo que pretende es implementar el impuesto al valor agregado creado mediante la ley N°6826, como un impuesto sobre el valor añadido en cada etapa del proceso productivo, es decir como una carga fiscal sobre el consumo – igual que sucede con el impuesto previsto en el artículo 1° de la Ley N° 6826 - es decir, financiado por el consumidor como impuesto regresivo gravando cada una de las etapas del proceso productivo, diferenciándose del  mal llamado impuesto general sobre las ventas, en que la reforma propuesta  amplia la base y grava la prestación de todos los servicios, aparte de otros cambios que introduce que no interesa analizar por no ser objeto de la consulta, sin embargo debe quedar claro que se mantienen todos los elementos esenciales del tributo creado mediante el artículo 1° de la Ley 6826.”

 

Así las cosas, con la reforma introducida con la Ley No. 9635 se amplió la base de cobertura del impuesto de referencia, como se desprende del artículo 1 de la Ley 6826, en su texto reformado, el cual dispone como objeto del impuesto, lo siguiente:

 

“Artículo 1- Objeto del impuesto

1. Se establece un impuesto sobre el valor agregado en la venta de bienes y en la prestación de servicios, independientemente del medio por el que sean prestados, realizados en el territorio de la República. (…)” (Lo resaltado no es del original)

 

            Respecto al hecho generador del impuesto al valor agregado, y el momento en que ocurre, los numerales 2 y 3 de la Ley de comentario señalan:

 

“Artículo 2- Hecho generador. El hecho generador del impuesto es la venta de bienes y la prestación de servicios realizadas, de forma habitual, por contribuyentes del artículo 4 de esta ley.

Para los efectos de esta ley, por habitualidad ha de entenderse la actividad a la que se dedica una persona o empresa con ánimo mercantil, de forma pública, continua o frecuente.

1. Para los fines de esta ley, se entiende por venta de bienes:

a) La transferencia del dominio de bienes.

b) La importación o internación de bienes en el territorio de la República, con independencia de la habitualidad de la actividad del contribuyente.

c) La venta en consignación y el apartado de bienes.

d) El arrendamiento de bienes con opción de compra, cuando esta sea vinculante o, cuando no lo sea, en el momento en que se ejecute la opción.

e) El retiro de bienes para uso o consumo personal del contribuyente o su transferencia sin contraprestación a terceros.

f) El suministro de productos informáticos estandarizados, los cuales se componen del soporte físico o soporte en cualquier tipo de plataforma digital y los programas o las informaciones incorporadas a dicho suministro.

Se considerarán productos informáticos estandarizados los de esta naturaleza que se hayan producido en serie, en forma que puedan ser directamente utilizados, indistintamente, por cualquier consumidor final.

g) Cualquier acto que involucre o que tenga por fin último la transferencia del dominio de bienes, independientemente de su naturaleza jurídica y de la designación, así como de las condiciones pactadas por las partes.

2. Para los fines de esta ley, se entiende por prestación de servicios toda operación que no tenga la consideración de transferencia o importación de bienes. (…)”

Artículo 3- Momento en que ocurre el hecho generador. El hecho generador del impuesto ocurre:

1. En la venta de bienes, en el momento de la facturación o la entrega de ellos, el acto que se realice primero.

2. En las importaciones o internaciones de bienes, en el momento de la aceptación de la póliza o del formulario aduanero, según corresponda. No obstante, cuando un bien desde su entrada al territorio de la República sea colocado en zonas francas, depósitos temporales o sea vinculado a determinados regímenes aduaneros que se especifiquen reglamentariamente, la importación se producirá cuando salga de las mencionadas áreas y abandone los regímenes indicados para ser introducido en el territorio de la República.

3. En la prestación de servicios, en el momento de la facturación o de la prestación del servicio, el acto que se realice primero. No obstante lo anterior, en las prestaciones de servicios que originen pagos anticipados anteriores o en el curso de estas, el impuesto se devengará en el momento del cobro del precio por los importes efectivamente percibidos.

Tratándose de los servicios prestados al Estado, el impuesto se devengará en el momento en que se percibe el pago.

4. En el autoconsumo de bienes en la fecha en que los bienes se retiren de la empresa, y en el autoconsumo de servicios, en el momento que se efectúen las operaciones gravadas.

5. En las importaciones o internaciones de bienes intangibles y servicios puestos a disposición del consumidor final, en el momento en que se origine el pago, la facturación, la prestación o la entrega, el acto que se realice primero.

6. En las ventas en consignación, en el momento de la entrega en consignación y en los apartados de bienes, en el momento en que el bien queda apartado, según sea el caso.

7. En los arrendamientos de bienes con opción de compra vinculante, en el momento de la puesta a disposición del bien, y cuando la opción no es vinculante, en el momento de la ejecución de la opción.

8- En la venta de bienes o prestación de servicios, a crédito, en el momento de la venta de los bienes o prestación del servicio con factura electrónica con el devengo.

 

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 1° de la ley N° 10144 del 11 de marzo del 2022)” (Lo resaltado no es del original).

 

Como se desprende de los artículos citados, el hecho generador del impuesto sobre el valor agregado es la venta de bienes y la prestación de servicios realizadas, de forma habitual, entendiéndose por habitual el ejercicio de la actividad a la que se dedica el contribuyente con ánimo mercantil, de forma pública, continua y frecuente.  De manera que, el pago del impuesto en cuestión, en términos regulados en la Ley No. 6826, corresponde cuando se esté en presencia de una venta de bienes y prestación de servicios, como actividades que se realicen de forma habitual.

             Al respecto, vale la pena citar una sentencia dictada por la Sala Primera, si bien referida al entonces impuesto de ventas, pero que resulta ilustrativa respecto del hecho generador del tributo en tanto, como se mencionó, la reforma al artículo 1 de la Ley 6826 estableció, en lo fundamental, una ampliación en el ámbito de cobertura o aplicación del impuesto al valor agregado:

 

“III.-Del impuesto sobre las ventas. Generalidades. El Impuesto General sobre las Ventas, creado mediante Ley no. 6826 del 8 de noviembre de 1982, establece un gravamen sobre el valor agregado en la venta de mercancías y en la prestación de una serie de servicios que se definen en el numeral primero de esa legislación. Se trata de un tributo general en el caso de las ventas de mercancías y específico en los servicios. Tiene por fin gravar operaciones realizadas en el territorio nacional destinadas al uso o consumo en el mercado interno. El hecho generador del tributo surge entre de varios supuestos, de la siguiente manera: a) en la venta de mercancías, con la facturación o entrega de ellas, en el acto que se realice primero; b) en las importaciones o internaciones de mercancías en el momento de la aceptación de la póliza o del formulario aduanero, según corresponda; c) en la prestación de servicios, con la facturación o de la prestación del servicio, en el acto que se realice primero; ch) en el uso o consumo de mercancías por parte de los contribuyentes, en la fecha en que aquellas se retiren de la empresa y d) en las ventas en consignación y los apartados de mercaderías, en el momento en que la mercadería queda apartada, según sea el caso (artículo 3). Desde este plano, el sujeto pasivo será toda aquella persona física o jurídica, de derecho o de hecho, pública o privada, que realice ventas o presten determinados servicios en forma habitual, así como quienes realicen importaciones o internaciones de bienes. La tarifa del gravamen es de un 13%. En lo atinente a la base imponible, el parámetro cuantitativo atiende a reglas específicas según se trate del supuesto en que se suscita el hecho generador. Verbigracia, en la venta de mercancías, la base de cálculo es el precio neto de la transferencia, independientemente de que la operación haya sido a crédito o al contado. (...) En el caso de la prestación de servicios, el impuesto se determina por el precio de venta, luego de deducir los aspectos anteriores señalados (...)" (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en sentencia N° 000861-F-2007, de las once horas veinticinco minutos del veintitrés de noviembre del dos mil siete,)

 

Conforme a las consideraciones antes expuestas, debe considerar ese Órgano Legislativo las características de la donación como acto traslativo de dominio, unilateral y con carácter gratuito en relación con el hecho generador del impuesto al valor agregado regulado en el numeral 2 de la Ley No. 6826.

 

            Al efecto, estima esta Procuraduría que la donación, pura y simple, como un manifestación de voluntad de donante para la trasmisión de bienes, unilateral y con carácter gratuito, no se encuentra cubierta por el hecho generador del impuesto al valor agregado que, como indicamos, se configura con la venta de bienes y la prestación de servicios realizadas, de forma habitual, entendiéndose por habitual el ejercicio de la actividad a la que se dedica el contribuyente con ánimo mercantil, de forma pública, continua y frecuente. 

 

De suerte que donaciones puras y simples de “equipos, materiales, vehículos e insumos en general, que reciba el Poder Ejecutivo” no estarían, en tesis de principio, gravadas con el impuesto al valor agregado.

 

            Por otro lado, se desprende de la exposición de motivos del proyecto consultado, que la iniciativa surge en razón de lo dispuesto en “Transitorio XIV de la ley 9635 “Fortalecimiento de las Finanzas Públicas”, determinó gravar con el IVA las adquisiciones de las entidades públicas, a partir del primero de enero de 2020, sin hacer ninguna salvedad sobre las donaciones que recibe el Gobierno de la República”

 

El transitorio de referencia, indica lo siguiente:

 

“TRANSITORIO XIV. Las instituciones públicas, que a la entrada en vigencia del título I de la presente ley se encontraban exoneradas del impuesto sobre las ventas, mantendrán dicha exoneración durante el ejercicio presupuestario vigente y deberán incorporar dentro de sus presupuestos, para el ejercicio económico inmediato posterior, los montos por impuesto al valor agregado que correspondan por la adquisición de bienes y servicios a su cargo. En el caso de las universidades públicas, el Ministerio de Hacienda incorporará los recursos correspondientes, vía transferencia, en el presupuesto de la República.”

 

Entiende este Órgano Asesor, que la interpretación del Tránsito XIV supra transcrito, debe ser efectuada a la luz del contenido de la Ley. En este caso, en relación con los alcances del impuesto al valor agregado que, reiteramos, grava la venta de bienes y prestación de servicios que se realice de forma habitual; en consecuencia, la donación, pura y simple no podría entenderse comprendida dentro lo señalado en el referido transitorio. Por lo que debe interpretarse que las adquisiciones contempladas en dicho transitorio son aquéllas gravadas por el impuesto al valor agregado, sea aquellas producto de una venta de bien o de la prestación de servicios realizados en forma habitual.

 

            Valga señalar, que la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones, es decir, se trata de una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva. Pero, precisamente por su función y naturaleza temporal, no puede establecer regulaciones permanentes propias de la norma ordinaria (al respecto ver dictamen número C-060-99 de 24 de marzo de 1999 y Opinión Jurídica número OJ-047-2021 de 26 de febrero de 2021).

 

El Transitorio que nos ocupa tiene como objeto regular la situación que se presenta para las entidades públicas en cuyo favor se había establecido la exoneración del impuesto sobre las ventas (ley anterior) frente a la nueva ley que grava esas ventas, sin mantener la exoneración. Instituciones que se les obliga a presupuestar para el ejercicio económico inmediato posterior el monto correspondiente al impuesto que ahora gravará las ventas y servicios correspondientes.

 

Finalmente, de la exposición de motivos se deriva que el Poder Ejecutivo también justifica la presente iniciativa, señalando que, parte de la asistencia económica que recibe el país proviene de recursos no reembolsables; sin embargo, no se especifica, ni en la exposición de motivos y mucho menos en el texto propuesto, si esa asistencia económica consiste en donaciones dinerarias que luego son  utilizadas en la adquisición de diversos bienes por parte de los ministerios que perciben la donación; supuesto que, resulta diferente a lo que se plasma en el proyecto de ley objeto de consulta.

 

En efecto, si lo mencionado en párrafo que precede resulta ser la intención del proyecto, esto es, que los “bienes, materiales, vehículos e insumos en general”, adquiridos en uso de los recursos dinerarios donados al país a través de la colaboración y asistencia económica internacional no sean gravados, se sugiere reformular el texto del proyecto propuesto.

 

c)                  Sobre la facultad de establecer exoneraciones

 

Finalmente, y sin perjuicio de lo señalado antes, es conveniente recordar que el poder tributario del Estado, como potestad soberana de exigir contribuciones de naturaleza tributaria dentro de su jurisdicción o bien conceder exenciones, no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política.

 

Así, con base en el principio de legalidad tributaria contenido en los artículos 121 inciso 13 de la Constitución y 5, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos, es potestad del legislador, crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales.

 

Conforme a lo anterior y, a efectos del proyecto consultado, la exención o exoneración de un tributo como dispensa del pago de la obligación tributaria, solo puede ser creada por ley y además debe cumplir requisitos establecidos en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en cuanto a la especificación de “las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, (…)”.

 

No obstante, que la finalidad del proyecto de ley consultado es establecer la exoneración al pago del impuesto al valor agregado (IVA) a las donaciones de bienes, materiales e insumos que reciba el Poder Ejecutivo a través de los distintos ministerios, respetuosamente recomendamos a los señores Legisladores considerar las observaciones realizadas en punto a la falta de configuración del hecho generador del impuesto al valor agregado respecto de las donaciones puras y simples, lo que restaría utilidad a la iniciativa de estudio.

 

 

III.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley propuesto no tendría utilidad en tanto la donación, pura y simple, no se encuentra gravada con el impuesto al valor agregado, al no configurarse el hecho generador del tributo establecido en el artículo 2 de la Ley No. 6826.

No obstante, la aprobación o no del proyecto de ley consultado es un asunto que se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador; por ello, respetuosamente sugerimos analizar las observaciones realizadas sobre aspectos de contenido y técnica legislativa. 

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora.

 

SSH/hsc