21 de octubre de 2022

PGR-OJ-143-2022

 

Diputados (as)

Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

Estimados (as) señores (as):

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número AL-CPAJUR-1820-2022, de 18 de octubre de 2022, mediante el cual, en virtud de la moción aprobada en sesión 16 del día 5 de octubre de 2022, se solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo sobre el proyecto de ley “REFORMA AL ARTÍCULO 5 DE LA LEY DE REMUNERACIÓN DE LOS DIPUTADOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA No. 7352 DEL 21 DE JULIO DE 1993”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 23.127 y se acompaña una copia del mismo.

I.- Consideraciones sobre la naturaleza y alcances de nuestro pronunciamiento.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente:

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

 

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de los consultantes miembros de la citada Comisión y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la propuesta normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de que debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98, de 18 de junio de 1998; OJ-049-2004, de 27 de abril de 2004; OJ-060-2011, de 19 de setiembre de 2011; OJ-037-2012, de 6 de julio de 2012; OJ-055-2012, de 20 de setiembre de 2012; OJ-138-2017, de 15 de noviembre de 2017; OJ-141-2017, de 16 de noviembre de 2017; OJ-052-2018, de 12 de junio de 2018;  OJ-009-2020, de 13 de enero de 2020, OJ-055-2021, 8 de marzo de 2021, OJ-122-2021 de 30 de julio de 2021, PGR-OJ-031-2022 de 22 de febrero de 2022 y PGR-OJ-129-2022 de o6 de octubre de 2022).

 

Así las cosas, a continuación, emitiremos nuestro criterio no vinculante sobre la propuesta legislativa, en punto a aquellos aspectos concretos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido del proyecto de ley consultado. Tendremos como base nuestro criterio no vinculante PGR-OJ-061-2022 de 28 de abril de 2022, que emitiéramos sobre una propuesta similar a la ahora planteada; nos referimos al proyecto de ley “REGULACIÓN DE LA CUOTA MENSUAL DE COMBUSTIBLE PARA DIPUTADOS Y DIPUTADAS, Y EL USO DEL COMBUSTIBLE SEGÚN EL ART. 238 DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, LEY N° 9078, DEL 4 DE OCTUBRE DE 2012, Y SUS REFORMAS”, anteriormente denominado “REGULACION DE LA CUOTA MENSUAL DE COMBUSTIBLE PARA DIPUTADOS Y DIPUTADAS”, tramitado bajo el expediente legislativo Nº 22.459.

 

II.- Texto del Proyecto de Ley consultado No. 23.127.

            Según se justifica en la exposición de motivos, “esta iniciativa de ley pretende una reforma a la Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa con el propósito de mejorar la fiscalización, razonabilidad y proporcionalidad del uso de recursos públicos en las funciones de los diputados y diputadas de la República, también se pretende el establecimiento de sanciones por no rendir cuentas en el uso del combustible asignado para el estricto cumplimiento del cargo de diputado o diputada.”

 

Concretamente, el proyecto propone:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

REFORMA DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY DE REMUNERACIÓN DE

LOS DIPUTADOS DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA,

N.° 7352, DE 21 DE JULIO DE 1993

 

ARTÍCULO ÚNICO- Se reforma el artículo 5 de la Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, N.° 7352, de 21 de julio de 1993, y sus reformas. El texto dirá:

 

Artículo 5- Los diputados y las diputadas dispondrán de una cuota mensual de trescientos litros de combustible, para ser utilizado en vehículos automotores particulares e institucionales de la Asamblea Legislativa. Dicha cuota no será acumulable en caso de no ser consumida en su totalidad.

 

El combustible asignado será para uso exclusivo de las funciones correspondientes al cargo de diputado o diputada.

 

Los diputados y las diputadas deberán brindar un informe mensual del gasto de dicha cuota al departamento de proveeduría institucional y en caso de que se determine que no fue debidamente utilizado, será rebajado del monto correspondiente a la remuneración mensual del diputado o diputada.

 

El Directorio legislativo determinará el mecanismo correspondiente para el control y fiscalización de dicha cuota mensual.

 

Rige a partir de su publicación.”

 

III.- Criterio no vinculante de la Procuraduría General.

 

            Por resultar atinente, a modo de introducción, haremos una breve contextualización normativa del actual régimen de remuneración de los diputados. Y para ello trascribiremos en lo conducente nuestro criterio no vinculante PGR-OJ-061-2022, op. cit.

“(…) La cuota de combustible como ayuda técnica y administrativa, vinculada al ejercicio del cargo de diputado. Jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General.

Conforme a lo dispuesto por el ordinal 113 constitucional, la asignación salarial y de ayudas técnicas y administrativas vinculadas al ejercicio del cargo de los diputados involucra una reserva legal, dejando exclusivamente en la ley su determinación (Dictamen C-141-93 de 25 de octubre de 1993 y resoluciones Nos. 550-91 de las 18:50 hrs. del 15 de marzo de 1991 y 1974-97 de las 15:00 hrs. del 9 de abril de 1997, ambas de la Sala Constitucional).

 

Es así como la Ley No. 7352 de 21 de julio de 1993, denominada “Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa”, viene a desarrollar aquella reserva legal, y para efectos de este dictamen interesa lo dispuesto actualmente por su numeral 5[1], según el cual: “"Los diputados dispondrán de una cuota mensual de quinientos litros de gasolina, para uso discrecional en vehículos automotores". Estableciéndose una cuota única mensual para cada diputado de 500 litros de gasolina; límite cuantitativo que el propio legislador impuso en ejercicio de aquella atribución constitucional.

 

Anterior a este límite cuantitativo legalmente establecido, la asignación de combustible a los diputados era mayor y dispuesta por acuerdos del Directorio legislativo[2]. De modo que la citada Ley de Remuneración de los Diputados constituyó en su momento un límite general de consumo de combustible en aquel Poder de la República (pronunciamiento OJ-036-2001, op. cit.).

 

Según hemos interpretado, ese suministro de combustible que se otorga atendiendo la especial labor de los diputados y su necesidad de desplazarse a sitios fuera del recinto parlamentario, no constituye salario ni puede catalogarse como salario en especie (Dictamen C-277-2011, op. cit.).

 

Por lo hasta aquí expuesto, a criterio de la Procuraduría General de la República, en atención a su rango como miembros de los Supremos Poderes y a las necesidades propias del ejercicio de sus cargos, la asignación a los legisladores de una cuota mensual de combustible constituye, sin lugar a dudas, una de las “ayudas técnicas y administrativas” aludidas por el ordinal 113 constitucional (dictamen dictamen C-197-2001 de 12 de julio de 2001, así como el Considerando XII de la resolución Nº 550-91 op. cit.), que de ningún modo tiene naturaleza retributiva salarial (dictamen C-277-2011, op. cit.), pues al decir de la propia Sala Constitucional, dichas “ayudas” se agotan en sí mismas con su asignación y son más bien recursos o medios (personales materiales) que están estrechamente vinculados al cargo de diputado, pues se ponen a su disposición para facilitar el ejercicio concreto y particular de sus funciones (resoluciones Nos.1974-97 op. cit. y 2000-06329 de las 16:21 hrs. del 19 de julio de 2000, ambas de la Sala Constitucional), durante el período constitucional por el que fueron electos (Dictamen C-021-2012 de 20 de enero de 2012). Por ello, aunque discrecional –determinar cuándo la utilizará-, dicha cuota mensual de gasolina es de innegable naturaleza funcional, de modo que los diputados no cuentan con la facultad de utilizarla para un fin distinto al cumplimiento de sus funciones (Pronunciamiento OJ-109-2015 de 23 de setiembre de 2015).” (Pronunciamiento PGR-OJ-061-2022, op. cit.).

De seguido, analizaremos aspectos puntuales y medulares del proyecto de Ley consultado.

Según su contenido expreso, el proyecto de ley propuesto reduce la cantidad de litros de combustibles disponibles para cada congresista a 300. Establece que dicha cuota no es acumulable en caso de no ser utilizada en su totalidad y la vincula expresamente al ejercicio concreto y particular de sus funciones e incluye la obligatoriedad de brindar un informe mensual del gasto de dicha cuota al departamento de proveeduría institucional, sancionando con la reducción proporcional de su retribución económica mensual en caso de que se determine que no fue debidamente utilizado.

 

En primer término, conforme lo indicamos en el pronunciamiento PGR-OJ-061-2022, op. cit., en su momento la Contraloría General[3] planteó la necesidad de contar con criterios técnicos que, en el contexto actual, justificaran mantener o no la cantidad de combustible (500 litros mensuales) hasta ahora asignada; aspecto que ostensiblemente comprende la reforma propuesta al reducirla a 300 litros.

 

La propia Sala Constitucional había determinado que dicha asignación indefectiblemente está sometida al principio de razonabilidad o mesurabilidad constitucional; esto al indicar que no es inconstitucional, entre otras facilidades, la asignación a los legisladores de cuotas de combustibles, “mientras  no excedan de montos prudencialmente razonables, en atención a su rango y a las necesidades del ejercicio de sus cargos” (Resolución No. 550-91, op. cit. Considerando XII). Enfatizándose que “si éstas desbordan el ámbito de lo razonable y configuran verdaderos privilegios, en cuyo caso serían igualmente contrarias a la Constitución” (Resolución No. 1974-97, op. cit.).

 

Y en la determinación de esa razonabilidad cuantitativa también habíamos sugerido considerar tanto el impacto positivo que ha tenido el uso intensivo de la tecnología y herramientas digitales, como medio alternativo para el desempeño de las funciones en todos los ámbitos del Estado, como lo recomendó la Contraloría General –Oficio No. 148333 (DJ-1501-2021), op. cit.-, como las circunstancias imperantes que obligan adoptar, en todo ámbito estatal, medidas de reordenación y racionalización de los recursos públicos, para la contención y reducción del gasto, exigidas por el proceso de consolidación fiscal y de sostenibilidad de las finanzas públicas, a fin de frenar el déficit fiscal y alcanzar la gradual recuperación del equilibrio presupuestario.

 

            Ahora bien, por no contar la iniciativa con estudios técnicos que justifiquen objetivamente la reducción cuantitativa de la asignación mensual de combustibles a los diputados, que se disminuye a 300 litros, asociamos presuntivamente la propuesta al acuerdo 27-2002 de 17 de junio de 2002, por el que la Corte Plena estableció un límite o tope de 300 litros de combustibles mensuales a Magistrados; buscándose así equiparar la cuantía de esos beneficios para altos jerarcas.

 

Aun cuando sea un objetivo legítimo del legislador el querer restringir la cuantía de tales ayudas técnicas o administrativas, como una medida eficaz para la contención del gasto público, el someterlas a criterios uniformes similares a aquel otro Poder de la República, podría conllevar problemas a nivel jurídico.

 

Según hemos advertido, la jurisprudencia constitucional, en franco reconocimiento de que en nuestro medio el régimen retributivo de la función pública no es homogéneo, ha reconocido que cada Poder del Estado tiene conferida la competencia para fijar su propio régimen o sistema salarial-retributivo, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, con total independencia respecto al de otros Poderes de la República, en razón de sus especiales y particulares relaciones de empleo público subyacentes a lo interno (Votos Nºs 550-91, 1472-94, 1999-02357 y 2021-017098) y sin más límites que la disponibilidad presupuestaria, así como los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad (Votos Nº 969-90, 550-91 y 2003-03488), que deben ser justificados en razón de la dignidad, el decoro y las responsabilidades que corresponden a las altas funciones ejercidas (Véase al respecto el pronunciamiento PGR-OJ-102-2022 de 01 de agosto de 2022).

 

            Para una mejor comprensión, sirva la cita:

 

“No son los mismos requisitos, limitaciones, prohibiciones o condiciones de ejercicio del cargo de los diputados con los de los miembros de los demás poderes u órganos constitucionales. Además, en el caso de los poderes, su propia independencia constitucional, garantizada en general por el artículo 9° de la Constitución y, en los del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones por las de los artículos 99 y siguientes, 152 y siguientes y 177 de la misma, así como sus propias normas orgánicas, imponen a sus jerarcas la atribución y la responsabilidad de fijar la remuneración, gastos de representación y otras facilidades inherentes a los cargos, de sus propios miembros y subalternos, dentro, naturalmente, de sus disponibilidades presupuestarias, independientemente, desde luego, de que sus montos puedan coincidir o no con los de los diputados” (Resolución No. 550-91, op. cit.). Criterio diferenciador que ha sido recientemente retomado por la Sala en al menos dos opiniones consultivas Nos. 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021 y 2872-2022 de las 16:50 hrs. del 8 de febrero de 2022, relativas al entonces proyecto de Ley Marco de Empleo Público. (pronunciamiento PGR-OJ-061-2022, op. cit.).

 

Aspecto que deberán ser valorado por los diputados, a fin de mantener y justificar mejor técnicamente aquella disminución de la cuota de gasolina ahora propuesta, alejándola de cualquier intención de equipararla con la asignada a altos cargos públicos de otros poderes.

 

Adicional a la disminución de su cuantía, el proyecto de ley de comentario tiene otro objeto y finalidad específicos: introducir una reforma al artículo 5 de la Ley No. 7352 de 21 de julio de 1993, Ley de Remuneración de los Diputados de la Asamblea Legislativa, para regular el uso de la cuota de combustible que se le asigna mensualmente a los legisladores, a modo de ayuda técnico-administrativa, ligándolo de manera expresa al ejercicio concreto y particular de sus funciones. Proponiéndose así una evidente reducción de la discrecionalidad existente actualmente en su uso y sometiéndolo adicionalmente a controles administrativos.

 

De modo que la cuota mensual ahora propuesta de 300 litros de combustible debiera ser utilizada exclusivamente para realizar giras y desplazamientos vinculados con las funciones propias de su cargo representativo. Debiendo el Directorio legislativo emitir los mecanismos de control interno administrativo necesarios que permitan garantizar el uso funcional y racional de dicha asignación.

 

Todo lo cual resulta acorde con el uso eficiente y racional de los fondos públicos, en beneficio de la gestión de las finanzas públicas, en tiempos en que la situación fiscal del país exige una racionalización del gasto.

 

No obstante, consideramos necesario incorporar límites específicos que contribuyan a clarificar el uso restrictivo que se pretende dar a esos recursos y que aludan expresamente la imposibilidad de transferencia o aprovechamiento por parte de terceros, prohibiendo y previniendo desviaciones indebidas de esas ayudas técnico administrativas.

 

Otro aspecto relevante y que fuera en su momento sugerido por nosotros y la Contraloría General, es que se establece en la regulación propuesta que dicha cuota mensual e combustible no es acumulable; es decir, que se extingue cada mes sin importar si se consumió o no en su totalidad.

 

Adicionalmente, podría valorarse también introducir en la norma propuesta expresa alusión al carácter no salarial de dicha asignación, tal y como lo ha reiterado nuestra jurisprudencia administrativa.

 

Por último, es importante volver a indicar que en la corriente legislativa se está tramitando el proyecto de Ley Nº 22.459, que tiene por objeto regular el uso de la cuota de combustible que se le asigna mensualmente a los legisladores, a modo de ayuda técnico-administrativa, ligándolo de manera expresa al ejercicio concreto y particular de sus funciones, y por tanto, de aprobarse regularía, en parte, el mismo objeto del presente proyecto. Por lo que respetuosamente sugerimos valorar la posibilidad de unificarlos o bien, determinar cuál de los dos debe continuar en trámite, pues de continuarse con ambos por separado podría llegarse a propiciarse innecesariamente en choque de normas por antinomia.

 

Conclusión:

 

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que el proyecto de ley consultado no presenta algunos inconvenientes a nivel jurídico, que podrían ser solventados según lo sugerido.

Por lo demás, es obvio que su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.

 

Se deja así evacuada su consulta en términos no vinculantes.

 

 

 

 

 

 

                                                                     MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

          Procurador Adjunto

          Área de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd