07 de noviembre 2022

PGR-C-241-2022

 

Señora

Alba Quesada Rodríguez

Directora Nacional

ICODER

 

Estimada señora:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio ICODER-DN-1467-08-2022 de fecha 08 de agosto de 2022, mediante el cual consulta sobre los alcances de lo dispuesto en el numeral 87 inciso e) subinciso iii de la Ley 7800 y, específicamente, en cuanto a quiénes son los beneficiarios que cita la norma. Específicamente realiza las siguientes preguntas:

 

“1. Cuál es el alcance del artículo 17 inciso e) subinciso iii de la Ley 9739, el cual modifica el artículo 87 de la Ley 7800 y define que un 20% se destinará para las organizaciones de personas con discapacidad inscritas ante el ICODER, como entidades dedicadas al desarrollo del deporte y la recreación para personas con discapacidad.

2. Que ante la diferencia de criterios entre la Asesoría Legal del ICODER y el Departamento Deporte y Recreación se hace necesaria la consulta al ente competente como lo es la Procuraduría General de la República, para que partiendo de una sana discusión se pueda llegar al espíritu de la normativa y se puedan tomar las decisiones acertadas en cuanto a la disposición de fondos públicos dirigidos a personas con discapacidad.”

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Legal del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, mediante el oficio ICODER DN AL 0372 09 2021, emitido el 15 de setiembre del presente año.

 

I.         SOBRE EL ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

Este órgano asesor ha reconocido reiteradamente que a partir de lo dispuesto en artículos 3 inciso b) y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, la función consultiva debe ser ejercida en términos abstractos y generales con relación a cuestiones técnico-jurídicas, nunca sobre casos concretos.

 

En esa línea, la Procuraduría no cuenta con la potestad de resolver los conflictos administrativos que puedan plantearse entre dos órganos de la Administración Pública, para lo cual el artículo 73 de la Ley General de la Administración Pública es claro en establecer que el conflicto administrativo interorgánico debe ser resuelto, por el respectivo superior jerárquico común de los órganos en conflicto, como parte de sus atribuciones jerárquicas (ver al respecto dictamen C-33-2006 del 3 de febrero de 2006)

            En consecuencia, debemos señalar que no corresponde a la Procuraduría resolver el conflicto de interpretación que existe entre la Asesoría Legal del ICODER y el Departamento Deporte y Recreación, ni revisar los criterios emitidos por uno u otro órgano.

 

            Dado ello, en el presente pronunciamiento nos limitaremos a atender el tema jurídico en abstracto, sea definir los alcances de lo dispuesto en el numeral 87 inciso e) subinciso iii de la Ley 7800 del 30 de abril de 1998, en cuanto a quienes son los beneficiarios del 20% de los recursos ahí dispuestos.

 

 

II.      SOBRE EL ESPIRITU DEL LEGISLADOR AL APROBAR LA LEY 9739 DEL 5 DE NOVIEMBRE DE 2019 Y LO CONSULTADO

 

La consultante requiere nuestro criterio sobre los alcances de lo dispuesto en el artículo 87 inciso e) subinciso iii de la Ley 7800 del 30 de abril de 1998 y, específicamente, sobre quienes pueden ser los beneficiarios del 20% de los recursos que ahí se disponen.

 

Al respecto, debemos señalar que la redacción actual de dicho artículo fue introducida mediante el artículo 17 de la Ley 9739 del 5 de noviembre de 2019, por lo que para atender la consulta que se plantea resulta de vital importancia conocer cuál fue la intención del legislador al momento de su aprobación.

 

Revisando la génesis de la ley indicada, se observa que existía una preocupación sobre la desventaja en que se encontraban los atletas paralímpicos y, en general, las organizaciones de deportes de personas con discapacidad, ante la inexistencia de una regulación y protección específica para ellos en la Ley 7800 que “Crea Instituto del Deporte y Recreación (ICODER) y su Régimen Jurídico”. Para el año 2015, el Comité Paralímpico Internacional se había pronunciado indicando que dicha ley no permitía a ninguna federación tener la estructura requerida para poder ser reconocido como miembro de dicho comité, por lo que la intención originaria era incorporar al deporte paralímpico en la Ley 7800 y crear el Comité Paralímpico de Costa Rica para ejercer la representación de estos atletas (exposición de motivos del proyecto de ley 19.962).

 

Al recibirse el criterio de varias organizaciones y especialistas en la materia, la Comisión Permanente Especial de Discapacidad y Adulto Mayor aprobó un texto sustitutivo que incorporaba no sólo las observaciones realizadas durante el trámite, sino que fusionaba en un solo texto dos proyectos de ley que se encontraban en la Asamblea Legislativa sobre la materia, específicamente los tramitados bajo los números 19.962 y 20.021 (folios 810, 814, 815 y 950 del expediente legislativo).

 

Luego de su discusión, este texto fue dictaminado afirmativamente por la comisión legislativa (folio 940 del expediente legislativo), adicionando un capítulo nuevo a la Ley 7800 para crear al Comité Paralímpico Nacional. En cuanto al financiamiento de dicho comité, el artículo 65 de la propuesta planteaba contribuciones o donaciones realizadas por personas físicas o jurídicas públicas o privadas (folio 981 del expediente legislativo) y el artículo 67 establecía la obligación de la Contraloría General de la República de fiscalizar el uso efectivo de los recursos girados por el Estado y sus instituciones al Comité Paralímpico (folio 982 del expediente legislativo). Finalmente, se pretendía la reforma al artículo 14 inciso e) de la Ley 7972 para asignar un porcentaje del impuesto sobre licores, cervezas y cigarrillos al Comité Paralímpico Nacional que se estaba creando (folio 983 del expediente legislativo).

 

No obstante lo anterior, si se observa el debate legislativo, el financiamiento siempre fue un tema sobre el que alertaron las instituciones consultadas, por lo que, posteriormente, durante el trámite del proyecto en primer debate, se introdujo una moción para modificar el inciso e) del artículo 87 de la Ley 7800, con la intención de financiar al Comité Paralímpico Nacional y a las organizaciones de personas con discapacidad, con el 0,20% de los recursos de FODESAF destinados para financiar los programas de deporte adoptado para personas con discapacidad o convencional dirigidos a estas personas (folio 1076 del expediente legislativo).

 

Sobre este punto, la diputada Catalina Montero Gómez en la sesión ordinaria N°58 del 22 de agosto de 2019 expresó lo siguiente:

 

“(…)

Esta iniciativa pretende ser una respuesta positiva a la necesidad de llenar un vacío que la legislación nacional no ha contemplado, así como un reconocimiento al esfuerzo que llevan a cabo atletas con discapacidad nacionales, en diferentes disciplinas y de diferentes categorías del deporte.

La propuesta de ley está dirigida a incorporar dentro de la Ley 7800 el Comité Paraolímpico de Costa Rica, como ente independiente con derechos exclusivos de gestionar y representar el deporte paralímpico en Costa Rica, bajo la supervisión del Comité Paralímpico Internacional, de la misma forma que para el Comité Olímpico de Costa Rica.

Esto va a ser un orgullo y un ejemplo para otros países, que personas que practican deporte de alto rendimiento vayan a tener ahora la representación de Costa Rica para participar en competencias.

Y aunque se llame deporte paralímpico y aunque estemos incorporando el comité paralímpico en la Ley del Icoder, también se están incluyendo como una medida afirmativa y con el fin de cumplir con la armonización de la normativa que protege los derechos de las personas con discapacidad, se está incorporando el deporte adaptado en general en esta Ley 7800, y esto porque no todo deporte que practican las personas en general y las personas con discapacidad en particular son deporte paralímpico.

Tenemos otras categorías de deporte que practican personas con discapacidad que también se están incorporando en la Ley del Icoder para poder accesar (sic) a esos recursos.

Y tal vez lo más importante que podamos puntualizar en este proyecto de ley es que esta propuesta legislativa responde a compromisos asumidos por el Estado, relativos a la necesidad de generar medidas legislativas que equiparen las oportunidades de las personas con discapacidad con respecto a las demás en el campo del deporte.

Esta es una medida de equiparación de oportunidades. Si históricamente no han tenido acceso a estos recursos y a esta representación, o lo han tenido solamente los atletas del deporte olímpico, a partir de este proyecto de ley lo van a tener también las personas con discapacidad.

(…)” (folios 1118 y 1119 del expediente legislativo) (La negrita no es del original)

 

            Como se observa claramente de la anterior transcripción, la intención del legislador era dotar de recursos y de representación al deporte paralímpico, pero también, permitir el acceso de dichos recursos a las demás categorías de deporte que practican las personas con discapacidad.

 

            En la misma línea la diputada Xiomara Priscilla Rodríguez Hernández manifestó en lo que interesa:

 

“Un proyecto que viene a beneficiar a todas las personas no solo paraolímpicas, sino que tengan un deporte adaptado para que ellos puedan surgir, para que como cualquier atleta nacional puedan ellos competir y llenar nuestro país de orgullo.

Y como lo decía la diputada Aracelly, con los controles que se necesitan para que todos puedan estar involucrados en este deporte, para que todos puedan ser partícipes, para que no excluyamos a nadie, sino que, independientemente de la discapacidad y bajo el control del Icoder, y sobre todo en orden, puedan desarrollarse.

(…)” (folio 1124 del expediente legislativo)

 

 

            Lo anterior evidencia que la reforma a la Ley 7800 estuvo pensada para abarcar las diferentes disciplinas deportivas realizadas por personas con discapacidad, siendo lo más inclusivo posible y no limitándose al deporte paralímpico que fue la razón por la que inicialmente había nacido la primera propuesta del proyecto de ley. Esto bajo el control y fiscalización del Icoder.

 

            Dicha posición quedó reforzada durante el trámite del proyecto en el segundo debate, en el cual la misma diputada Catalina Montero señaló:

 

“Otro elemento importantísimo es que el Icoder tiene que garantizar dar asistencia administrativa y financiera a las federaciones y asociaciones deportivas y recreactivas, tanto convencionales como de deporte adaptado a personas con discapacidad, al Comité Olímpico Nacional de Costa Rica, al Comité Paraolímpico Nacional de Costa Rica y a las actividades de olimpiadas especiales de Costa Rica, según lo determina el plan.

Aquí estarán todos y todas participando del acceso a estos recursos.

(…)

Entonces, de aquí en adelante vamos a tener, además, un Comité Olímpico Nacional, el Comité Paraolímpico Nacional de Costa Rica, las federaciones y asociaciones deportivas en representación nacional e internacional como entidades responsables de vigilar, dirigir, organizar y reglamentar el deporte adaptado, el deporte convencional de alta competición dentro de los términos establecidos en esta ley, la carta olímpica internacional y en la carta de constitución del Comité Paraolímpico Internacional” (folio 1198 del expediente legislativo) (La negrita no forma parte del original)

 

 

            Dicha propuesta fue finalmente aprobada en segundo debate de manera unánime por 52 diputados, durante la sesión N°60 del 27 de agosto de 2019 (folio 1201).

 

            Partiendo de esa intención del legislador, debemos atender la consulta planteada en cuanto a quiénes resultan beneficiarios de lo dispuesto en el artículo 87 de la Ley 7800, que con la reforma operada mediante la Ley 9739, señala lo siguiente:

“ARTÍCULO 87.- Para el cumplimiento de sus fines, el Instituto percibirá los siguientes recursos, de conformidad con la presente ley:

(…)

 (*) e) El cero coma veinte por ciento (0,20%) de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) serán destinados, exclusivamente, a financiar los programas de deporte adaptado para personas con discapacidad o convencional, tanto para actividades recreativas o competiciones nacionales e internacionales, realizado por personas con discapacidad.

Estos recursos serán depositados a las cuentas del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación (Icoder); serán depositados y administrados mediante una cuenta separada y distribuidos de la siguiente forma:

i) Un sesenta por ciento (60%) para financiar los programas y las actividades del deporte y recreación desarrollados por la organización acreditada por la Organización Special Olympics International (Olimpiadas Especiales Internacionales).

ii) Un veinte por ciento (20%) para los programas del Comité Paralímpico Nacional de Costa Rica.

iii) Un veinte por ciento (20%) para las organizaciones de personas con discapacidad inscritas ante el Icoder, como entidades dedicadas al desarrollo del deporte y la recreación para personas con discapacidad, según los parámetros establecidos en esta ley, en la Ley Nº 7600, Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, de 2 de mayo de 1996 y en el artículo 30 de la Ley Nº 8661, Aprobación de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 19 de agosto de 2008.

El Icoder deberá establecer los mecanismos de control tendientes a verificar la correcta utilización y destino de todos los recursos públicos destinados en la presente ley.

El Icoder deberá establecer la utilización de los principios de contratación administrativa, para las contrataciones que se realicen utilizando estos recursos, según lo establecido en la Ley Nº 7494, Ley de Contratación Administrativa, de 2 de mayo de 1995.

Para verificar la información suministrada sobre el uso de dichos recursos, las organizaciones beneficiarias deberán llevar registros contables por separado y detallar los programas en los que se han invertido los recursos. Además, deberán presentar ante el Icoder y la Contraloría General de la República, para su control y fiscalización, la liquidación anual de los gastos que se financien con los recursos entregados, con el fin de facilitar el control y la fiscalización oportuna.

Tanto la Contraloría General de la República como el Icoder tendrán acceso a la documentación y demás información que revele aspectos sobre la correcta administración y el uso apropiado de los recursos depositados a las organizaciones, asociaciones y comités.

Sin perjuicio de lo indicado anteriormente, el Icoder podrá suspender la entrega de los recursos a las organizaciones beneficiarias o solicitar su devolución, en caso de que incurran en cualquiera de las siguientes faltas:

1. Suministrar información alterada o falsa.

2. Cambiar el destino de los recursos o hacer uso indebido de estos.

3. Negarse a suministrar información pertinente que le sirva al Icoder o a la Contraloría General de la República, para verificar la información correspondiente sobre el uso de los recursos entregados.

4. No brindar los servicios para los cuales se han asignado los recursos.

5. No cumplir con los principios de contratación administrativa que establezca el Icoder.

6. Incumplir con los lineamientos que establezca la Contraloría General de la República, para el uso de los recursos públicos.

Para ejecutar las sanciones indicadas, se acudirá al procedimiento administrativo establecido en la Ley Nº 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

La Contraloría General de la República, por incumplimientos de las normas establecidas en este inciso y con base en sus competencias de fiscalización sobre los fondos públicos entregados a sujetos privados, luego del debido proceso, podrá facultar al Icoder para que suspenda, según la gravedad de la violación cometida, la entrega de recursos a los sujetos beneficiarios. En este supuesto, a solicitud del Icoder podrá autorizar la redistribución de estos recursos suspendidos a los otros beneficiarios indicados en este inciso.

Esta distribución será de forma proporcional con respecto a los porcentajes establecidos en esta norma. Lo anterior sin detrimento de las otras sanciones que pueda establecer el ordenamiento jurídico.

(*) (Así adicionado el inciso e) anterior por el artículo 3° de la ley N° 8783 del 13 de octubre de 2009).

(*) (Así reformado el inciso e) anterior por el artículo 17 de la ley N° 9739 del 5 de noviembre del 2019, "Reformas para la inclusión al deporte y la recreación de las personas con discapacidad")

            Como se observa, la norma establece que el cero coma veinte por ciento (0,20%) de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) serán destinados, exclusivamente, para financiar los programas de deporte adaptado para personas con discapacidad o los programas convencionales realizados por personas con discapacidad. Debe considerarse que esta primera parte de la norma, asigna –de manera general- un porcentaje de los fondos de FODESAF a la actividad deportiva realizada por las personas con discapacidad, tanto en la modalidad adaptada como en la modalidad convencional.

            La segunda parte de la norma es la que establece los beneficiarios o la forma en que debe ser repartido ese 0,20% de los recursos, pues el legislador estableció una forma taxativa de distribución, destinando un 60% para financiar los programas y las actividades de las Olimpiadas Especiales Internacionales, un 20% para los programas del Comité Paralímpico Nacional de Costa Rica y otro 20%, para las organizaciones de personas con discapacidad inscritas ante el Icoder.

            Es el último supuesto el que genera la duda consultada, pues se cuestiona si las organizaciones de personas con capacidad son únicamente las establecidas en la Ley 7600 del 2 de mayo de 1996 que establece la siguiente definición:

“Organización de personas con discapacidad: Son aquellas organizaciones dirigidas por personas con discapacidad o por sus familiares cuyos fines y objetivos están dirigidos a la promoción y defensa de la igualdad de oportunidades

            Si bien la Ley 7600 reconoce como organización de personas con discapacidad sólo las dirigidas por estas personas o sus familiares, este órgano asesor considera que los alcances de lo dispuesto en el artículo 87 inciso e) subinciso iii de la Ley 7800, según la reforma operada por Ley 9739, son mucho más amplios.

            Analizando las actas legislativas arriba comentadas, se observa que la intención de legislador siempre fue garantizar los recursos para el Comité Paralímpico y el deporte paralímpico, pero, además, garantizar los programas de deporte en general para las personas con discapacidad. Precisamente por ello, separó el porcentaje asignado al Comité Paralímpico, del porcentaje asignado a las organizaciones.

            No puede interpretarse que dichas organizaciones son únicamente las integradas por personas con discapacidad o sus familiares, pues se observa una intención de financiar cualquier programa, aun de organizaciones convencionales, siempre que estuviera destinado a personas con discapacidad.

            Es por ello que la Ley 9739 al hablar de organizaciones de personas con discapacidad inscritas ante el Icoder, remite no sólo a lo dispuesto en la Ley 7600, sino también a la propia ley y a lo dispuesto en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que tiene como finalidad promover, proteger y asegurar –en condiciones de igualdad- el goce pleno de los derechos y libertades fundamentales de las personas con discapacidad en general.

            Es por ello que negar los recursos a programas deportivos dirigidos a personas con discapacidad, aun cuando sean realizados por organizaciones convencionales, sería negar el espíritu del legislador al aprobar la propuesta.

            Esto no quiere decir que el Icoder no tenga la obligación de velar porque los recursos asignados a las organizaciones convencionales de deportes, sean usados de manera exclusiva a los programas destinados a personas con discapacidad, lo cual es un deber ineludible dentro de sus nuevas obligaciones, pues el artículo 3 de la Ley 7800 le exige “Promover la inclusión de programas para personas con discapacidad, en los planes de trabajo de las organizaciones deportivas del país.”

            Por ello, el Icoder debe ser especialmente vigilante de los recursos que asigne a las organizaciones deportivas convencionales, pues el porcentaje dispuesto en el artículo 87 inciso e) subinciso iii, únicamente puede utilizarse en programas dirigidos a personas con discapacidad y, por tanto, deben administrarse de manera separada y con la garantía de que serán utilizados para el fin previsto.

III.   CONCLUSIÓN

De lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)        La función consultiva de este órgano asesor reconocida en los artículos 3 inciso b) y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no nos autoriza a resolver los conflictos administrativos o de criterio que puedan plantearse entre dos órganos de la Administración Pública;

 

b)        La intención del legislador al emitir la Ley 9739 del 5 de noviembre de 2019, que reformó la Ley 7800 que crea el Icoder, era instaurar al Comité Paralímpico Nacional, reconocer el deporte paralímpico y, en general, todas las disciplinas deportivas realizadas por personas con discapacidad. Esta reforma pretendió el financiamiento inclusivo de las diferentes disciplinas deportivas realizadas por personas con discapacidad, no limitándose al deporte paralímpico;

 

c)        El artículo 87 inciso e) subinciso iii de la Ley 7800, destina un 0,20% de los presupuestos ordinarios y extraordinarios del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf) a financiar a las organizaciones inscritas en el Icoder conformadas por personas con discapacidad y sus familiares en los términos dispuestos por la Ley 7600, pero también a las organizaciones de deporte convencional que destinen los recursos a programas dirigidos exclusivamente a personas con discapacidad;

 

d)        El Icoder debe ser especialmente vigilante de los recursos que asigne a las organizaciones deportivas convencionales, pues el porcentaje dispuesto en el artículo 87 inciso e) subinciso iii, únicamente puede utilizarse en programas dirigidos a personas con discapacidad. Ergo, son recursos que deben administrarse de manera separada para que sean utilizados para el fin previsto por el legislador.

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb