26 de octubre de 2022

PGR-C-231-2022

Señor

Alfonso Jiménez Cascante

Alcalde

Municipalidad de Mora

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio AMM-0583-2022 del 21 de junio último, por medio del cual nos consulta si a la luz de la Ley de Movilidad Peatonal, n.° 9976 de 9 de abril de 2021 “… ¿tienen los Gobiernos locales la posibilidad jurídica de construir y/o dar mantenimiento a las aceras que se encuentren en ruta nacional?”.

            Adjunto a la consulta nos remitió copia del estudio preparado por la Dirección Jurídica de la Municipalidad de Mora. El criterio aludido indica que la Ley de Movilidad Peatonal, en sus artículos 2, 14 y 19, establecen el marco que regula lo relativo a la infraestructura peatonal, lo que permite determinar que es competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) la construcción y el mantenimiento de las aceras ubicadas en la red vial nacional, y que es competencia de las municipalidades, con carácter exclusivo, lo que corresponde a las aceras de la red vial cantonal:  

“…la Ley N°9976, marca los parámetros de acuerdo con las competencias legislativas para la construcción de las aceras, estableciendo, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y sus consejos, la construcción y el mantenimiento de las aceras y todos sus componentes en la red vial nacional y a las corporaciones municipales con carácter exclusivo la gestión en las aceras en la red vial cantonal.

(…) 

…lo dispuesto en los articulados 14 y 19 de la presente ley [Ley n.° 9976 que adiciona  el artículo 83 bis y reforma el artículo 84 del Código Municipal] hace alusión sobre la autorización que tienen los gobiernos locales de realizar las aceras, esto con el fin de garantizar la accesibilidad y la seguridad de todas las personas, previa notificación al propietario, no obstante, dicha autorización para las municipalidades se otorgó siempre apalancado al ordinal 2 de la norma supra mencionada [Ley n.° 9976 ], lo cual se señaló líneas atrás que refiere de forma exclusiva a la red vial cantonal”. (Lo escrito entre corchetes no es del original).

A continuación, nos referiremos al tema sobre el cual versa la consulta que se nos formula.

I.- SOBRE LA CONSTRUCCIÓN Y EL MANTENIMIENTO DE LA ACERAS EN COSTA RICA

Para dar respuesta a la consulta que se nos formula interesa señalar ─tal y como lo menciona el criterio legal adjunto a la gestión─, que según la exposición de motivos del proyecto de ley que dio origen a la Ley de Movilidad Peatonal, los espacios de la vía pública destinados a la movilidad de los ciudadanos han sido escasamente regulados en nuestro ordenamiento jurídico, y que las pautas que existen están dispersas en diversas normas, lo que genera confusión a las municipalidades.  Es por ello que el objeto de la ley citada es establecer el marco jurídico que regule lo relativo a la infraestructura peatonal como competencia del MOPT y de sus consejos, así como de las corporaciones municipales. 

Los artículos 1, 2 y 15 de la ley citada le atribuyen al MOPT y a sus concejos, así como a las municipalidades, la construcción y el mantenimiento de las aceras y de todos sus componentes en la red vial de nuestro país.  Específicamente, al MOPT le corresponde garantizar que las aceras de la red vial nacional sean construidas y conservadas de tal forma que sean útiles para el tránsito seguro y libre de las personas; de igual modo, las municipalidades tienen esa misma obligación, pero en lo relativo a la red vial cantonal. El texto de las normas mencionadas, en lo que interesa, es el siguiente:  

“ARTÍCULO 1- Objeto. La presente ley tiene como objeto establecer las bases del marco jurídico para regular la infraestructura peatonal, de conformidad con el sistema de transporte multimodal y espacios públicos, que prioriza la movilización de las personas de forma segura, ágil, accesible e inclusiva, como competencia de las corporaciones municipales y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y sus consejos.”

“ARTÍCULO 2- Fines. Son fines de esta ley:

a) (…)

b) Atribuir, como competencia del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y sus consejos, la construcción y el mantenimiento de las aceras y todos sus componentes en la red vial nacional.

c) Trasladar a las corporaciones municipales, con carácter exclusivo, la gestión de las aceras en la red vial cantonal, lo que incluye el diseño, la construcción, la conservación, el señalamiento, la demarcación, la rehabilitación, el reforzamiento, la reconstrucción, la concesión y la operación de este espacio, que incluye tanto las aceras propiamente como todos los elementos de las infraestructuras peatonales necesarios para asegurar una movilidad inclusiva, como infraestructura verde, iluminación y otros elementos, y considerando los criterios de accesibilidad contemplados por la Ley 7600, Igualdad de Oportunidades para las personas con discapacidad, de 2 de mayo de 1996 (…)

d) Establecer las normas legales que permitan a los entes municipales la planificación, la administración, el mantenimiento y el financiamiento de las aceras.

e) Introducir los planes cantonales de movilidad sostenible como un instrumento de planificación de acatamiento obligatorio para el sector municipal”.  (El subrayado no es del original).

“ARTÍCULO 15- El Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) y sus consejos y las corporaciones municipales construirán las aceras y vías peatonales de acuerdo con los principios establecidos en esta ley, en busca del bien común (…)”. (El subrayado no es del original).

Además, importa señalar que durante el trámite legislativo que culminó con la aprobación de la Ley de Movilidad Peatonal, el diputado José María Villalta Flórez Estrada fue claro en atribuir la competencia exclusiva de la construcción y mantenimiento de las vías cantonales a las municipalidades: 

“A mí me parece que esos alcaldes están equivocados y tengo que decirlo, porque si no es competencia de la municipalidad construir plenamente la acera de las vías cantonales ¿qué es competencia municipal, diputado Chacón Monge? (…)  Bueno, la acera de las vías cantonales, que es parte de la vía cantonal, es una competencia municipal y las municipalidades deberían asumirla plenamente como una obligación, que se traslade lógicamente a través de la tasa u otros mecanismos financieros a los munícipes con capacidad de pago para que todos contribuyamos solidariamente a construir la vía pública, como pasa con las carreteras, y el impuesto que pagamos para que se construyan y se mantengan las carreteras. Entonces, igual debe hacerse con las aceras”.  (Acta sesión ordinaria n.° 44 de 4 de marzo de 2021 folio 1750 del expediente legislativo n.° 21318,  El subrayado no es del original) 

Lo expuesto evidencia que la construcción y el mantenimiento de las aceras ─específicamente las de las vías nacionales─ es una competencia exclusiva del MOPT y de sus consejos, a los cuales se les ha atribuido, en términos generales, la administración de la red vial nacional. 

Sin perjuicio de lo anterior, es importante señalar que las municipalidades tienen el deber de coordinar y cooperar con el Estado y con sus órganos en lo relativo al mantenimiento y construcción de las aceras de las vías pertenecientes a la red vial nacional que atraviesan el respectivo cantón.  

En ese sentido, el artículo 4 de la Ley de Movilidad Peatonal señala como uno de los principios de la movilidad peatonal el de “Coordinación Interinstitucional”. Ese principio se refiere a la “…función de articular y conducir la actividad de todos los órganos y entes (…)  con competencia o vinculación a los objetivos de esta ley”.  Es decir, la Ley n.° 9976 citada, además de declarar de interés público la movilidad peatonal integral en su artículo 3, impone el deber de coordinación a las dependencias públicas que en razón de la materia tengan participación y responsabilidad en lo que respecta a ese tipo de movilidad. 

La Sala Constitucional, ante un recurso de amparo interpuesto contra la Municipalidad de Oreamuno, el CONAVI y el MOPT por la falta de construcción de aceras, estableció que si bien el MOPT y sus consejos son los principales responsables de velar por la construcción y mantenimiento de las aceras de la red vial nacional, lo cierto es que las Municipalidades deben garantizar a sus munícipes un tránsito seguro en su jurisdicción territorial,  lo que las obliga a coordinar con la Administración Central para el cumplimiento de ese objetivo:   

“… la Sala observa que la Municipalidad de Oreamuno y el CONAVI no solo rechazaron que la construcción de aceras en rutas nacionales formara parte de sus competencias, sino que, más bien, se atribuyeron de forma recíproca la responsabilidad. En este punto, el ayuntamiento recurrido no brindó una respuesta formal a las denuncias planteadas por la parte tutelada (en el caso de la primera nota solo se le copió en un correo que señaló que lo procedente era trasladar la gestión al CONAVI), por lo que ella quedó en una condición de incerteza jurídica, la cual se acrecentó mucho más cuando el CONAVI también declinó la competencia de atender la problemática.

Asimismo, vista la ley 9976 denominada “Movilidad peatonal” con vigencia a partir del 23 de abril de 2021 y que esta le atribuye expresamente “al MOPT y sus consejos” la competencia de la construcción de las aceras en las rutas nacionales, se dispuso la ampliación del curso del amparo en contra del MOPT. Al respecto, si bien el ministro de Obras Públicas y Transportes rindió el informe fuera del plazo otorgado, aportó como prueba el criterio del director de la División de Obras Públicas del MOPT, quien expresó que esa dependencia no cuenta con capacidad instalada para la construcción de aceras en la red vial nacional. Incluso, llama la atención que el propio ministro, sin mayor detalle ni desarrollo, solo mencionó que era necesaria coordinación para adoptar e implementar las medidas requeridas para construir aceras en la ruta nacional 230. Ergo, también se comprueba una transgresión al principio de coordinación administrativa.

En adición, este Tribunal no puede obviar que lo denunciado por la parte amparada constituye un grave problema de seguridad peatonal al exponer a las personas que transitan por ese lugar a una situación de riesgo para la vida y la integridad física. Lo anterior hace necesaria la estimatoria del recurso en contra de las autoridades del MOPT y el CONAVI para que, en primer lugar, de forma coordinada y fundada, definan a lo interno el ámbito de sus competencias en cuanto a la construcción y el mantenimiento de las aceras en rutas nacionales; y, en segundo lugar, solucionen la falta aceras. En ese sentido, ante las consideraciones del caso concreto, también se impone declarar con lugar el recurso en contra de la Municipalidad de Oreamuno, no solo por no haber brindado una respuesta formal a las gestiones de la tutelada (la primera con una mora de más de un año y la segunda de más de dos meses), sino para que, dentro del ámbito de sus competencias, coadyuven de manera coordinada en la solución de la problemática denunciada”.  (Resolución n.° 15639-2022 de las 9:15 horas del 8 de julio de 2022).

En conclusión, no corresponde a los Gobiernos Locales la construcción ni el mantenimiento de las aceras que se encuentren en ruta nacional, ya que esa es una competencia exclusiva del MOPT y de sus consejos. No obstante, es obligación de las municipalidades cumplir con el principio de coordinación administrativa para garantizar que los ciudadanos puedan movilizarse dentro del cantón de una forma libre y segura, lo que incluye instar a cualquier otra institución competente para la ejecución y mantenimiento de este tipo de infraestructura peatonal. 

II.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que no corresponde a los Gobiernos Locales la construcción ni el mantenimiento de las aceras que se encuentren en ruta nacional, ya que esa es una competencia exclusiva del MOPT y de sus consejos. No obstante, es obligación de las municipalidades cumplir con el principio de coordinación administrativa para garantizar que los ciudadanos puedan movilizarse dentro del cantón de una forma libre y segura, lo que incluye instar a cualquier otra institución competente para la ejecución y mantenimiento de este tipo de infraestructura peatonal. 

Cordialmente,

    Julio César Mesén Montoya                                       Mariela Villavicencio Suárez

           Procurador                                                           Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc