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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 141 del 20/10/2022
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 141
 
  Opinión Jurídica : 141 - J   del 20/10/2022   

20 de octubre de 2022


PGR-OJ-141-2022


 


Señora


Ericka Ugalde Camacho 


Jefa de Área, Área de Comisiones Legislativas III


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio A-CPGOB-0146-2022 de 18 de agosto último, por medio del cual nos indica que la Comisión Permanente de Gobierno y Administración aprobó conferirnos audiencia sobre el proyecto de ley denominado “Autorización al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para condonar la deuda por servicios prestados de agua potable, cargos varios y multas, facturados con el servicio NIS 5133233 al Asentamiento Los Lirios, provincia de Limón”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 22.875. 


 


 


I.- SOBRE LA NATURALEZA DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO


 


Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.


 


            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este asunto, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. Sobre ese aspecto pueden consultarse, entre otras, la OJ-053-98 del 18 de junio de 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la PGR-OJ-189-2021 de 3 de diciembre del 2021 y la PGR-OJ-014-2022 de 8 de febrero del 2022.


 


            Asimismo, interesa indicar que mediante el oficio AL-MMCA-OFI-196-2022, del 30 de setiembre último, la diputada María Marta Carballo Arce reiteró la solicitud de emitir nuestro pronunciamiento sobre el proyecto “… con el propósito de que pueda avanzar este expediente legislativo”; además nos indicó que “La anterior solicitud de información se realiza al amparo del artículo 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y artículos 23 y 30 de la Constitución Política.” 


 


            Al respecto, debemos señalar, respetuosamente, que la ausencia del informe de esta Procuraduría sobre un proyecto de ley no impide que su trámite legislativo avance.  Además, importa precisar que este tipo de solicitudes no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni por el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional,  pues en estos casos no nos encontramos frente a una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino ante el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en la última disposición citada.


 


 


II. – ALCANCES DEL PROYECTO DE LEY


 


La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que el artículo 17 de la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) dispone que esa institución no podrá realizar donaciones sin la aprobación de la Asamblea Legislativa.  Indica que la iniciativa legal intenta la condonación de la deuda que presenta el servicio NIS 5133233, que abasteció de agua en años anteriores a los vecinos del Asentamiento Los Lirios, ubicado en el cantón central de la provincia de Limón, facturado en tarifa domiciliar, el cual fue suspendido en el sistema de facturación OPENSCI el 20 de abril de 2017.


 


Sostiene que, de acuerdo al memorando N.° GSP-RHC-2021-00744 de 12 de mayo de 2021, emitido por la Dirección de la Región Huetar Caribe de AyA, el saldo de las cuentas por cobrar del servicio es de ¢412,937,214.21.  Afirma que el servicio se brindó a nombre de la Asociación de Desarrollo Integral de Barrio Limoncito, la cual se encargaría de recaudar los dineros para el pago del importe facturado, modelo que funcionó durante varios meses, pero que por problemas propios de la organización comunal fracasó.


 


Señala que por la morosidad que se presentó en el pago de las facturas, la oficina cantonal de Limón procedió a suspender el servicio; sin embargo, debido a manifestaciones de los habitantes y bloqueos en vías públicas, nuevamente se reconectó el servicio, situación que fue reiterativa.  Indica que la oficina de AyA realizó, sin éxito, diferentes gestiones para el cobro de la suma adeudada por la Asociación de Desarrollo Integral de Barrio Limoncito.  Sostiene que en aquel momento la comunidad de Los Lirios no contaba con un sistema de acueducto.  Afirma que, por ese motivo, el abastecimiento de agua potable se otorgaba a partir de un único medidor que se ubicó en la entrada de la comunidad y desde el cual los pobladores derivaban pequeños ramales construidos por ellos mismos, con tuberías de diámetros reducidos o por medio de mangueras, es decir, el servicio no se prestaba en condiciones óptimas en cuanto a cantidad, presión y continuidad.  Señala que actualmente la comunidad de los Lirios cuenta con un 100% de micromedición y, además, el servicio se brinda en buenas condiciones de calidad, cantidad y continuidad, lo que cumple con la normativa que regula la prestación del servicio de agua potable. 


 


Indica que la aprobación de esta iniciativa de ley representa una oportunidad para que los montos incobrables del servicio dejen de reflejarse en los estados financieros de la Institución como un activo, pues esa situación no se ajusta a lo señalado en la NIIF 9 con respecto al deterioro de Instrumentos Financieros.  Sostiene que pese a que AyA emite Estados Financieros con base en las Normas Internacionales de Información Financiera y Normas Internacionales de Contabilidad (NIIF y NIC), no puede aplicar deterioro en esta porción del activo corriente, pues para eso se requiere una ley que lo autorice. 


 


El texto del artículo único del proyecto de ley es el siguiente:


 


ARTÍCULO ÚNICO- Condonación


                     Se autoriza al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, para que condone y proceda a liquidar contra la Provisión de Incobrables de las Cuentas por Cobrar derivadas de la venta de servicios, la deuda total que presenta el servicio identificado con el NIS 5133233, cuyo uso del agua está clasificado en tarifa domiciliar y que abasteció el Asentamiento Los Lirios, ubicado en distrito primero, cantón central, provincia de Limón, correspondiente a facturas vencidas, en estado de morosidad, por concepto de los servicios de agua potable, cargos varios y multas”.


 


            Seguidamente emitiremos nuestra opinión con respecto al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que dicho criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.


           


 


 


III.- SOBRE LA AUTORIZACIÓN LEGISLATIVA PARA CONDONAR LA DEUDA ORIGINADA EN LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO


 


            De conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política, la ley no puede otorgar beneficios a personas específicas o a grupos determinados o determinables de ellas, pues ello llevaría consigo una invasión de la función legislativa en el ejercicio de competencias que deben ser ejercidas por otros Poderes de la República.  Con respecto a lo anterior, debe recordarse que la función legislativa se caracteriza por ser la encargada de emitir normas generales y que la adopción de actos concretos, con base en esas normas generales, corresponde al Poder Ejecutivo (en sentido amplio) y al Poder Judicial.   Sobre ese tema, la Sala Constitucional ha sostenido lo siguiente:


 


         “IV.- El ordinal 122 de la Constitución Política es una norma de gran trascendencia y repercusión en la construcción de los frenos, balances y contrapesos inherentes al Estado Constitucional de Derecho. En efecto, se trata de un precepto que refuerza y desarrolla, para el caso específico del Poder Legislativo, el principio constitucional de la separación o distribución de funciones, potestades o competencias entre los órganos constitucionales, para evitar la concentración y eventual abuso del público y, al propio tiempo, potenciar la efectividad de los derechos fundamentales de la persona humana. A través del numeral 122 de la Carta Fundamental se delimita la esfera de potestades y competencias del Poder Legislativo, respecto de los Poderes Ejecutivo y Judicial, puesto que, su espíritu y fin consiste en evitar que la Asamblea por vía de ley ordinaria, ejerza una función administrativa mediante el dictado de actos administrativos de efectos y alcances concretos, en cuanto dirigidos a un sujeto identificado o un grupo determinado o determinable de éstos, como puede ser el otorgamiento de becas, pensiones, jubilaciones, gratificaciones o de cualquier otra liberalidad o privilegio de carácter específico. En idéntico sentido, la norma constitucional supracitada, le impide a la Asamblea Legislativa ejercer la función jurisdiccional imponiéndole a una administración pública una obligación o reconociéndole a un particular o grupo de éstos un derecho que no hayan sido previamente declarado por el Poder Judicial a través del dictado de una sentencia basada con autoridad de cosa juzgada. Cabe advertir que una actuación legislativa de tal naturaleza vulneraría, también, el principio de reserva de jurisdicción contemplado en el artículo 153 Constitucional. Debe tomarse en consideración que las funciones administrativa y jurisdiccional materializadas a través de la emisión de actos administrativos, la prestación de servicios públicos y el dictado de sentencias, ordinariamente, tienen una vocación concreta y específica y no abstracta y general como la legislativa.”  (Sentencia n.° 7981-2003 de las 15:11 horas del 5 de agosto del 2003, reiterada en la 9397-2003 de las 10:12 horas del 5 de setiembre del 2003).


 


            Es evidente entonces que al ser el AyA una institución autónoma, según lo dispuesto en el artículo 1° de su Ley Constitutiva, un mandato legislativo orientado a que condone un crédito a su favor no solo constituiría una invasión de competencias impropia, sino también una violación a la autonomía otorgada a ese tipo de instituciones en el artículo 188 de la Constitución Política.


 


            A pesar de lo anterior, en el proyecto de ley que se analiza, la Asamblea Legislativa no le ordena al AyA condonar las deudas correspondientes al servicio de agua potable suministrado al Asentamiento Los Lirios, sino que se trata de una autorización legislativa para que la Administración, si a bien lo tiene, adopte una decisión en ese sentido.


 


            Esta Procuraduría se ha referido en varias ocasiones al alcance de leyes autorizantes como la que se pretende aprobar con base en el proyecto que se analiza.  Así, en nuestro dictamen C-208-96 del 23 de diciembre de 1996, reiterado en la OJ-104-2010 del 13 de diciembre del 2010 y en la OJ-147-2014 del 4 de noviembre del 2014, señalamos lo siguiente:


 


“Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.


Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio.”


 


            Es claro entonces que una vez aprobada la ley autorizante, corresponde a la Administración activa verificar si en el caso concreto concurren los requisitos para acordar válidamente la condonación de la deuda.  Esa verificación supone, como mínimo, constatar la viabilidad técnica y jurídica del acto concreto de condonación y analizar la oportunidad y conveniencia de adoptar un acto de ese tipo.


 


            Por último, debemos señalar que, de conformidad con el artículo 190 de la Constitución Política, “Para la discusión y aprobación de proyectos relativos a una institución autónoma, la Asamblea Legislativa oirá previamente la opinión de aquella”, por lo que, en este caso, debe constatarse el cumplimiento de ese requisito en relación con el AyA.


 


 


IV.- CONCLUSIÓN 


           


            Con fundamento en lo expuesto, considera esta Procuraduría que el proyecto de ley denominado “Autorización al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados para condonar la deuda por servicios prestados de agua potable, cargos varios y multas, facturados con el servicio NIS 5133233 al Asentamiento Los Lirios, provincia de Limón”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 22.875, no presenta problemas de constitucionalidad, por lo que su aprobación es un asunto de política legislativa.


 


Cordialmente,





 


Julio César Mesén Montoya


Procurador


JCMM/hsc