16 de noviembre de 2022

PGR-OJ-170-2022

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área, Sala de Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio número AL-CPECTE-C-0451-2022 de 25 de octubre de 2022, recibido vía electrónica en la misma fecha, por medio del cual nos comunicó que la Comisión Permanente Especial de Ciencia, Tecnología y Educación solicita el criterio de esta Procuraduría en relación con el proyecto de ley denominado: “LEY PARA FACILITAR EL ACCESO A LOS ÚTILES ESCOLARES Y EQUIPO TECNOLÓGICO”, que se tramita bajo el expediente legislativo número No. 23327.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario, en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, es una opinión jurídica carente de efectos vinculantes, pues es evidente que en ese ámbito nuestro criterio no podría privar sobre el del legislador.

 

Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

 

I.- DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración refiere, en su exposición de motivos, al Informe del Estado de la Educación 2021, en el que se señalan datos en torno a la desigualdad y las brechas sociales del sector educativo. Refiere que, la pandemia del Covid 19, produjo a su paso elevados índices de desempleo y recesión económica, destacando como uno de los principales problemas la disminución del poder adquisitivo de miles de familias e indirectamente al acceso de los materiales escolares que requieren los estudiantes en sus distintas modalidades.

 

Agrega que según datos del Ministerio de Economía, Industria y Comercio (MEIC), “El año anterior el valor promedio de un paquete básico de útiles escolares correspondía a ¢15 666, mientras que para este 2022, el costo es de ¢20 409, para una diferencia de ¢4743 (30% más alto).  En útiles similares, se encontraron diferencias de hasta 2480%, debido a las distintas marcas, tal es el caso del borrador de lápiz unitario.”

 

Asimismo, señala que el Estado de la Nación 2021, menciona la grave problemática que enfrenta la educación costarricense, en relación con las brechas sociales y hacinamiento tecnológico, lo que representa un verdadero abismo para cientos de familias costarricenses en el acceso igualitario a la educación. Se indica que dichas brechas se incrementan cuando se trata del sector de más bajos ingresos económicos quienes no cuentan con el poder adquisitivo para la compra de los instrumentos (computadora, tabletas, celulares, internet, etc.), insumos necesarios en la actualidad debido a los cambios en la forma en que nuestros estudiantes se preparan en una correcta educación formal.

 

Con base en lo anterior, la exposición de motivos del proyecto de estudio, indica:

“(…) Es innegable que el aumento en los precios incide en el acceso a los materiales escolares que los estudiantes requieren, por ello este diputado considera necesario fomentar acciones que vayan en la línea de dar prioridad al aseguramiento del derecho efectivo a la educación y al resguardo de la población más vulnerable con el objetivo de proteger el derecho a la educación de todas las personas, reducir las desigualdades y garantizar que se satisfagan incluso las necesidades de los grupos más desprotegidos, sin dejar a nadie atrás.

El objetivo de esta iniciativa es que durante los dos meses posteriores al anuncio del inicio del ciclo lectivo decretado por el Ministerio de Educación anualmente conforme a la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública, Ley N.° 3481, de 13 de enero de 1965, y el Convenio Centroamericano sobre Unificación Básica de la Educación, Ley N.° 3726, de 16 de agosto 1966, se exonere el pago del impuesto al valor agregado a todos los materiales escolares, uniformes y equipo tecnológico (computadoras, tabletas, teléfonos celulares) que requieran nuestros estudiantes al inicio de cada ciclo lectivo.  Se incorpora una disposición transitoria con el objetivo de que el Ministerio de Hacienda establezca el reglamento para dar cumplimiento a la ley.

Estas reformas van en la línea de recuperar el poder adquisitivo de la población de menos ingresos, facilitando el acceso a los materiales escolares para cientos de estudiantes y familias costarricenses.

Como diputado considero que todos nuestros estudiantes requieren contar con herramientas para tener acceso a una educación de primer nivel y por ello, esta iniciativa de ley va en el sentido de fortalecer al derecho a la educación.”

 

            Conforme a las anteriores consideraciones, el proyecto de ley se estructura en un artículo único que introduce dos incisos al artículo 8 de Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA) No. 6826 y una norma transitoria.

 

A continuación, nos referiremos al proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, no sin antes aclarar que este criterio se basa en consideraciones jurídicas. Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito. 

 

 

II. ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

 

            Como se indicó, el proyecto de ley consultado se compone un artículo único y una norma transitoria, mediante los cuales, se propone exonerar del pago del impuesto al valor agregado a los materiales, uniformes escolares y equipo tecnológico para uso de los estudiantes. El texto propuesto, indica lo siguiente:

 

“ARTÍCULO ÚNICO- Se adicionan dos incisos 37) y 38) al artículo 8, capítulo III, de la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ley N.° 6826, de 08 de noviembre de 1982, el texto es el siguiente:

 Artículo 8-       Exenciones. Están exentos del pago de este impuesto:

 (…)

 37.       Los materiales escolares y uniformes que se adquieran durante los dos meses posteriores a la declaratoria de inicio del ciclo lectivo establecido por el Ministerio de Educación Pública.

 (…)

 38.       Las computadoras, tabletas y celulares, que se adquieran durante los dos meses posteriores a la declaratoria de inicio del ciclo lectivo establecido por el Ministerio de Educación Pública.  Dicha exención se aplicará bajo las siguientes condiciones:

 a)         Estudiantes matriculados en un centro de enseñanza primaria o secundaria.

 b)         Por una única vez y para la compra de un solo objeto de los contemplados en este inciso.

 c)         Equipo cuyo valor no supere el equivalente a un salario base fijado conforme al artículo 2 de la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993. 

 El estudiante para disfrutar de la exoneración presentará ante el comercio la constancia de que se encuentra matriculado en un centro de enseñanza primaria o secundaria.  Cuando el estudiante realice la compra se generará un crédito fiscal al comerciante que aplique la presente ley sobre las mercancías vendidas en el período señalado y aplicará sobre ventas al contado o ventas a crédito.

 TRANSITORIO ÚNICO-        El Poder Ejecutivo promulgará la reglamentación respectiva en un plazo máximo de treinta días, a partir de la publicación de la presente ley.

Rige a partir de su publicación.”

 

            Como primer aspecto, debe recordarse que el poder tributario del Estado, como potestad soberana de exigir contribuciones de naturaleza tributaria dentro de su jurisdicción o bien conceder exenciones, no reconoce más limitaciones que las que se originan en la propia Constitución Política.

 

Así, con base en el principio de legalidad tributaria contenido en los artículos 121 inciso 13 de la Constitución y 5, incisos a y b, del Código de Normas y Procedimientos, es potestad del legislador, crear, modificar o suprimir tributos, y otorgar exenciones, reducciones o beneficios fiscales.

 

En el caso de la exención o exoneración, este Órgano Asesor ha precisado que: 

 

“Desde el punto estrictamente jurídico, la exención consiste en la eliminación del nacimiento de una obligación tributaria, que en caso de no existir, llegaría a producirse como consecuencia de la realización de un determinado hecho. La exención presupone la existencia de una norma impositiva, en la que se define un hecho imponible que da origen, de realizarse, al nacimiento de una obligación jurídica tributaria, y por otro lado, presupone también la existencia de una norma de exención, que ordena que en ciertos casos la obligación jurídica tributaria no produzca las consecuencia jurídico-económica inherentes a la norma impositiva.”  (OJ-135-2007 de 30 de noviembre 2007. Lo resaltado no es del original).

Conforme a lo anterior, la exención o exoneración de un tributo como dispensa del pago de la obligación tributaria, solo puede ser creada por ley y además debe cumplir requisitos establecidos en el artículo 62 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios en cuanto a la especificación de “las condiciones y los requisitos fijados para otorgarlas, los beneficiarios, las mercancías, los tributos que comprende, si es total o parcial, el plazo de su duración, (…)”.

 

            Bajo esas consideraciones y en relación con el texto del proyecto de ley, la exoneración propuesta corresponde a una decisión del legislador; no obstante, se realizan las siguientes observaciones sobre el artículo propuesto:

 

a)                 Adición del inciso 37) al numeral 8 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ley No. 6826

 

El numeral 8 de la Ley No. 6826 establece una serie de exenciones al pago del impuesto al valor agregado. A la fecha, la norma contempla 36 exenciones y el proyecto de ley pretende incluir dos nuevos incisos dirigidos a la exoneración del impuesto señalado cuando se trate de materiales y uniformes escolares, así como la compra de equipo tecnológico para uso de estudiantes de primaria y secundaria.

 

            En ese sentido, el inciso 37 propuesto establecería la exoneración de comentario a “37.   Los materiales escolares y uniformes que se adquieran durante los dos meses posteriores a la declaratoria de inicio del ciclo lectivo establecido por el Ministerio de Educación Pública.”

 

Sobre la exoneración a materiales y uniformes escolares, debe señalarse que la misma no resulta nueva. En efecto, antes de la reforma a la Ley del impuesto de ventas, hoy Ley del Impuesto al Valor Agregado, los referidos artículos se encontraban exonerados del pago del impuesto sobre las ventas, por disposición del numeral 9 de dicha ley en relación con los decretos ejecutivos números 14082-H, 37132-H y 28557-MEP, en tanto, los uniformes escolares oficinales y algunos materiales escolares formaban parte de la “Canasta Básica Alimentaria y bienes esenciales para la Educación” (ver artículos 4 y 5 del Decreto Ejecutivo No. 14082-H Reglamento a la Ley de Impuesto sobre las Ventas)

 

Luego de la reforma operada a la Ley No. 6826, por las disposiciones contenidas en la Ley No. 9635, Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, los productos integrantes de la canasta básica fueron gravados con el pago de un 1% del impuesto al valor agregado.

 

Valga señalar que, la actual composición de la canasta básica, contempla una lista de “bienes escolares” dentro de los que se encuentran los uniformes oficiales y materiales o útiles escolares, según se desprende del artículo 1 inciso p) del Reglamento de Canasta Básica Tributaria, Decreto Ejecutivo No. 41615-MEIC-H, que dispone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1 º.- Bienes que conforman la Canasta Básica Tributaria. De conformidad con lo establecido en los subincisos a, b, y c, del inciso 3) del Artículo 11 de la Ley No. 9635 "Ley del Impuesto al Valor Agregado", gozarán de una tarifa reducida al 1 % del impuesto sobre el valor agregado los bienes enlistados a continuación:

(…)

p) Los siguientes bienes escolares:

I. Bolígrafo desechable (que no se pueda remover o cambiar el depósito de tinta)

II. Borrador o goma para borrar, de caucho o material plástico

III. Calzado escolar, de cuero o material sintético, color negro, cuyo precio máximo al consumidor no sobrepase la suma de 􀁌 13.620.00. Las características del calzado serán definidos mediante resolución general emitida por la Administración Tributaria, y precio máximo al consumidor será actualizado anualmente de acuerdo a la variación del Índice de Precios del Consumidor.

IV. Colores para estudiantes, incluso en cajas con sus accesorios (témperas)

V. Compás de uso escolar con o sin lápiz

VI. Crayones

VII. Cuaderno

VIII. Escuadras para uso escolar (únicamente las pequeñas, planas, hasta quince centímetros) y transportadores para uso escolar

IX. Goma cola o pegamentos de toda clase para uso escolar, en envases de contenido neto menor de 250 ce, excepto los preparados a base de caucho.

X. Hojas de papel para portafolios

XI. Lápices de color para dibujar

XII. Lápices de mina negra con funda de madera para uso escolar (inciso arancelario 96091 O)

XIII. Pastas para modelar (plastilina o plasticina)

XIV. Regla escolar de medición hasta 30 cm

XV. Tajador o sacapuntas de bolsillo escolar

XVI. Tiza en barritas

XVII. Uniforme preescolar, escolar o colegial, conforme a lo establecido en el Decreto Ejecutivo 28.557-MEP y sus reformas, o el que esté vigente.” (Lo resaltado no es del original).

 

Como se advierte, en la actualidad la lista de artículos contenidos en el inciso p) de la norma citada, enunciados como bienes escolares, se encuentran gravados con el pago del 1% del impuesto al valor agregado (IVA).

 

Bajo este contexto, el proyecto de ley objeto de consulta llevaría a eliminar el gravamen del 1% y establecer la exoneración del pago de impuesto en mención respecto de los “materiales y uniformes escolares”.

 

No obstante, resulta necesario ajustar y aclarar la redacción de la norma propuesta. 

 

En efecto, propiamente sobre la redacción del inciso 37 que se propone, se estima que debe precisarse con mayor claridad los “materiales y uniformes” que se pretenden cubrir con la exoneración propuesta, esto es, por un lado, si los materiales corresponden a la lista oficial que el Ministerio de Educación recomienda  previo al inicio del curso lectivo o a los bienes escolares que se contemplen dentro de la canasta básica; por otro lado, respecto de los uniformes escolares, si estos corresponden únicamente a los uniformes oficiales establecidos en el Reglamento de Uniforme Oficial Decreto Ejecutivo No. 28557-MEP y sus reformas o si cubre los que utilizan otras instituciones de enseñanza de naturaleza privada.

 

b)                 Adición del inciso 38) al numeral 8 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ley No. 6826

 

            En cuanto al inciso 38) que se propone adicionar, el mismo refiere a la compra de equipo tecnológico, entendiéndose, de la norma, que deben estar destinados al uso por parte de los estudiantes. Indica el inciso 38) propuesto, lo siguiente:

 

“38.       Las computadoras, tabletas y celulares, que se adquieran durante los dos meses posteriores a la declaratoria de inicio del ciclo lectivo establecido por el Ministerio de Educación Pública.  Dicha exención se aplicará bajo las siguientes condiciones:

 a)         Estudiantes matriculados en un centro de enseñanza primaria o secundaria.

 b)         Por una única vez y para la compra de un solo objeto de los contemplados en este inciso.

 c)         Equipo cuyo valor no supere el equivalente a un salario base fijado conforme al artículo 2 de la Ley N.º 7337, de 5 de mayo de 1993. 

 El estudiante para disfrutar de la exoneración presentará ante el comercio la constancia de que se encuentra matriculado en un centro de enseñanza primaria o secundaria.  Cuando el estudiante realice la compra se generará un crédito fiscal al comerciante que aplique la presente ley sobre las mercancías vendidas en el período señalado y aplicará sobre ventas al contado o ventas a crédito.” (El resaltado no es del original).

 

            Como se desprende de la norma propuesta, se pretende la exoneración del pago del IVA en la adquisición de equipo tecnológico, por parte de estudiantes de primera y secundaria.

 

            En relación con el inciso a) de la norma propuesta, debe recordarse que el sistema de educación pública costarricense está organizado en ciclos que cubren desde preescolar hasta la universitaria (artículo 77 de la Constitución Política), estableciéndose la educación preescolar, general básica y diversificada como obligatorias y, en el Sistema público, gratuitas y costeadas por el Estado (artículo 78 constitucional). De manera que, se estima pertinente contemplar en la norma propuesta, el ciclo de educación preescolar, el cual no es ajeno al uso de instrumentos tecnológicos.

 

            Sobre el inciso b), la norma establece la exoneración por “una única vez” y para la compra de un solo objeto de los contemplados en el inciso, esto es, para la compra de una sola computadora, o una tableta o celular.  Al respecto, debe precisarse si las limitaciones que se establecen lo son por un espacio temporal; es decir, aplican únicamente para el año del curso lectivo en que se haga uso de la exoneración, por un periodo mayor o si son permanentes, esto es, habiendo hecho uso de la exoneración el estudiante no podrá beneficiarse de nuevo de ésta. Aunado a lo anterior, debe establecerse la forma en que se llevara el control de las personas que accedan a ese beneficio exoneratorio, en tanto se mantengan las limitaciones referidas supra.

 

            Lo antes indicado también debe valorarse a la luz de la naturaleza del equipo tecnológico y su obsolescencia, siendo evidente que, con el avance de las nuevas tecnologías, este tipo de equipo se desactualiza y deprecia rápidamente, por lo que es posible, que un estudiante requiera renovar su “computadora, Tablet o celular” al cabo de un periodo determinado de tiempo.

 

            Por su parte, en el párrafo in fine de la norma propuesta, se señala que el “estudiante” para disfrutar de la exoneración deberá presentar constancia de que se encuentra matriculado en un centro de enseñanza de primaria o secundaria.

 

            Al respecto, debe precisarse que los estudiantes de primaria y secundaria, en su gran mayoría, corresponden a personas menores de edad, siendo entonces lo correcto, referir al padre o encargado del menor a efectos del cumplimiento de los requisitos que se dispongan para acceder al beneficio exoneratorio. Además, como se indicó supra, debe considerarse el ciclo preescolar en la norma.

 

c)                  Sobre la norma transitoria

 

En relación con la norma transitoria propuesta, que ordena al Poder Ejecutivo promulgar la reglamentación respectiva en el plazo de 30 días a partir de la publicación de la ley, se recomienda valorar la razonabilidad del plazo que se establece para reglamentar la norma, pero, además, deberá precisarse, en el caso de plazo en días, si éstos son naturales o hábiles.

 

 

III.  RECOMENDACIÓN FINAL

 

Finalmente, se recomienda consultar el presente proyecto al Ministerio de Hacienda y valorar el criterio técnico.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría considera que el proyecto de ley objeto de consulta, denominado “LEY PARA FACILITAR EL ACCESO A LOS ÚTILES ESCOLARES Y EQUIPO TECNOLÓGICO”, que se tramita bajo el expediente legislativo número No. 23327, no presenta vicios de constitucionalidad.

 

La aprobación o no del proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, respetuosamente sugerimos considerar las observaciones realizadas.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora

 

SSH/hsc