01 de diciembre del 2022

PGR-C-266-2022

 

Señora

Susana Cubillo Moreno

Auditora Interna

Municipalidad de Hojancha

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos al oficio N° A.I.M 23-2022 de fecha 05 de octubre del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“1- Que (SIC) requisitos debería cumplir o cuales (SIC) funciones debería realizar un Contador Municipal para tener derecho al pago de la prohibición mencionada en la Ley N° 5867 y Art N° 80 del Código Municipal”.

 

            Refiere en su misiva, que esa Municipalidad no tiene nombrado a un administrador tributario ni cuenta con un cajero, siendo que el Departamento Contable se encuentra formado por un asistente y un contador, el cual desde su ingreso cuenta con preparación universitaria y realiza una serie de funciones, que, a su criterio, se encuentran estrechamente relacionadas con las labores tributarias.

 

            Además, argumenta que, analizado el tema, se definieron los requisitos para que un contador municipal pueda optar por el reconocimiento del pago de prohibición, manifestando expresamente que el Departamento “correspondiente”, realizó un estudio donde determinó que las funciones de contador, están ligadas a la administración tributaria, así como que el nexo laboral del contador municipal surgió previo a la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, por lo cual resulta procedente el reconocimiento retroactivo de dicha compensación.

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En orden a la gestión presentada mediante el oficio N° A.I.M 23-2022 de fecha 05 de octubre del 2022, es menester resaltar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, así como la jurisprudencia administrativa, los auditores internos de la Administración Pública, pueden consultar directamente a este órgano superior consultivo, en el tanto y cuanto su contenido se refiera o tenga relación con la materia de su competencia y su plan de trabajo, por lo cual, en ese sentido se puede dispensar de aportar el criterio legal correspondiente. Tema que abordaremos en el siguiente apartado de forma específica.

 

Por otro lado, mediante el correo electrónico ingresado a esta Procuraduría el día 28 de noviembre del 2022 a las 14:20 horas, la señora xxx, en su condición de contadora municipal de la Municipalidad de Hojancha, adjuntó el oficio de fecha 21 de noviembre del año en curso, mediante el cual expone y alerta sobre su situación concreta, manifestando su inconformidad con el oficio N° SCMH-535-2022 del 17 de noviembre del 2022, que solicita el criterio de este órgano asesor, sobre el pago de prohibición a su persona.

 

Indica, que desde el 01 de enero del 2013, se encuentra nombrada como contadora y que parte de las funciones que realiza, no se contemplan en el perfil de puesto que ostenta, sin embargo, ello no implica que no las haya realizado.

 

Señala, que existe un criterio y una resolución administrativa del Departamento de Recursos Humanos, donde se indican las funciones que realiza y que se encuentran ligadas a la administración tributaria, por lo cual su indignación consiste en que la Municipalidad consultante, no remitió toda la información a esta Procuraduría, con la “mala” intención, de que este órgano asesor se pronuncie en contra del pago de prohibición.

 

Además, aporta el “Cuestionario de clasificación y valoración de puesto”, mediante el cual se evidencia un análisis general del puesto y funciones de la señora xxx, el cual se encuentra suscrito y validado por su jefatura inmediata, el señor Eduardo Pineda Alvarado.

 

De igual manera, aporta el oficio N° RH-MN-OI-024-2022 del 27 de setiembre del 2022, dirigido al señor Pineda Alvarado en su condición de alcalde, mediante el cual la señora Adriana Rojas Campos, en su condición de encargada de Recursos Humanos, concluye que resulta procedente el pago de prohibición a la señora contadora municipal.

 

Con dicho oficio, se aportan una serie de anexos, dentro de los cuales destaca la resolución N° RRHH-03-2022 de las 15:40 horas del 26 de setiembre del 2022, suscrita por la señora Rojas Campos, mediante la cual se dispone que, después de haber realizado la investigación correspondiente, es criterio del Departamento de Recursos Humanos de la Municipalidad de Hojancha, que el pago de prohibición a la señora xxx, es procedente.

 

Documentos que dejan ver sin lugar a dudas, la situación puntual que se pretende resolver con la gestión remitida a este órgano consultivo.

 

II.- Sobre la inadmisibilidad de la consulta:

 

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45 inciso c) de la Ley N° 8292 del 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta N° 169 del 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los auditores internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

 

En ese sentido, hemos reiterado en el dictamen N° C-197-2019 del 08 de julio del 2019, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (en sentido similar, ver el dictamen N° C-181-2019 del 25 de junio del 2019).

 

Ello, implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría (ver dictámenes N° C-042-2008 del 11 de febrero del 2008, C-153-2009 del 1 de junio del 2009, C-314-2017 del 15 de diciembre del 2017, C-043-2019 del 20 de febrero del 2019, C-133-2019 del 14 de mayo del 2019 y C-283-2019 del 04 de octubre del 2019).

 

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

 

A su vez, se reitera lo dispuesto en el dictamen N° C-48-2018 del 9 de marzo del 2018, en cuanto a que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a estos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita.

 

Además, puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que esta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna. (Dictamen N° C-205-2019 del 12 de julio de 2019).

 

            Tampoco pueden pretender consultar los auditores internos, expresa o implícitamente, acerca de la validez o no de conductas administrativas concretas ya adoptadas por la administración activa, pues nuestra función asesora, por su naturaleza, es previa a la toma de decisiones concretas; sin que podamos –salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública- revisar en la vía consultiva la legalidad de actuaciones singulares de la Administración (entre otros, los dictámenes N° C-025-2018 del 30 de enero del 2018, C-064-2018 del 4 de abril del 2018, C-222-2018 del 7 de setiembre del 2018, C-271-2018 del 30 de octubre del 2018, C-007-2019 del 10 de enero del 2019, C-038-2019 del 14 de febrero del 2019 y C-149-2019 del 30 de mayo del 2019).

            Y mucho menos, pueden consultarse temas en los que el ordenamiento jurídico expresamente atribuya una potestad específica a otro órgano o ente (artículo 5 de nuestra Ley Orgánica N° 6815 del 27 de setiembre de 1982) (ver dictamen N° C-227-2019 del 12 de agosto del 2019, entre otros).

En ese orden de ideas, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución.

 

Ahora bien, puntualmente, en esta consulta convergen dos aspectos que imposibilitan a esta Procuraduría, entrar a conocer el fondo e impiden que desarrollemos nuestra función consultiva.

 

En primer lugar, en el presente asunto, pese a que la consulta se formula aparentemente en términos abstractos, se observa innegablemente que el tema apunta directamente a un asunto concreto pendiente de resolver en sede administrativa, lo cual se extrae claramente del oficio N° A.I.M 23-2022 de la señora auditora interna y del correo electrónico remitido el día 28 de noviembre del año en curso a esta Procuraduría, por parte de la señora xxx, en su condición de contadora municipal.

En el referido correo electrónico, la señora xxx, indica:

“Sé que no soy la indicada para esto, pero me dirijo a ustedes para manifestar mi inconformidad, por criterio que el Concejo de la Municipalidad de la Municipalidad (SIC) de Hojancha. (SIC) está solicitando a esta entidad, para el pago de prohibición al contador, pero no están enviando todas las funciones que el mismo realiza en esta Municipalidad. 

1-Adjunto Criterio y resolución del Departamento de RH. de la Municipalidad de Hojancha.

 2-Y adjunto cuestionario de mis actividades diarias mensuales y anuales que la comisión de jurídicos de la Municipalidad me está solicitando, que al final es el mismo concejo.

3- Solicito tomar en consideración esta información, ya que el concejo Municipal no va a enviar la información y considero que es importante. (SIC) ya que ellos solo están enviando la resolución de la Federación de Gobiernos Locales y la misma no se pronunció ni a favor ni en contra, alegando que se debió hacer un estudio más profundo“.

Al respecto, analizado el contenido del oficio de la señora auditora interna y del correo electrónico y sus adjuntos, resulta evidente que existe un caso pendiente de resolver por parte de la Municipalidad de Hojancha, en relación con la procedencia o no del pago de prohibición a la contadora municipal, concretamente a la señora xxx. 

Por lo tanto, debemos reiterar, que salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

De igual manera, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa, ya que, por el efecto vinculante de nuestros dictámenes, estaríamos inmiscuyéndonos, y en el peor de los casos, sustituyendo indebidamente a dicha administración.

 

En este contexto, resulta pertinente citar lo dispuesto en el dictamen C-160-2019 del 10 de junio del 2019, mediante el cual se reiteró que: “no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros muchos, los dictámenes C-194-94, C-188-2002, C-147-94, OJ-085-2003, C-317-2004, C-307-2009, C-205-2010, C-128-2011, C-256-2017 y C-308-2018), pues en razón de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, admitir lo contrario en este caso, más que desnaturalizar la distribución de competencias que hace nuestro régimen administrativo, implicaría tanto un desapoderamiento ilegítimo, como una violación flagrante y grosera, de la “autonomía municipal” constitucionalmente reconocida (…) (El resaltado no pertenece al original)

 

En atención a lo expuesto, desde luego lo que se pretende dilucidar con la presente gestión, es un caso concreto que debe ser resuelto por la Municipalidad y no por este órgano consultivo, por cuanto es evidente entonces, que la consulta busca obtener un criterio vinculante de la Procuraduría General y con él resolver el caso específico de la señora xxx.

En todo caso, no está de más indicar que, según hemos establecido en nuestra jurisprudencia administrativa, la determinación de los cargos específicos a los que concierne el pago del beneficio económico por concepto de prohibición, es competencia única y exclusiva de cada Municipalidad; decisión que no puede ser discrecional ni arbitraria, sino que debe fundarse en criterios objetivos que están debidamente reglados por el ordenamiento jurídico -requisitos funcional, académico y profesional- (véanse los dictámenes N° C-307-2002 del 13 de noviembre del 2002, C-474-2006 del 21 de noviembre del 2006, C-271-2011 del 7 de noviembre del 2011, C-270-2019 del 18 de setiembre del 2019, C-426-2020 del 29 de octubre del 2020 y PGR-C-258-2022 del 22 de noviembre del 2022, entre otros).

En segundo lugar, debe advertirse que según lo señalado líneas atrás, del oficio N° A.I.M 23-2022 no se logra desprender cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que esa Auditoría está desarrollando en la Municipalidad de Hojancha, y, por tanto, no es posible precisar que el cuestionamiento planteado tiene relación directa con el ejercicio de las competencias de la Auditoría Interna.

 

Inclusive, llama la atención de esta Procuraduría, que de manera implícita la señora auditora refiere a su opinión personal sobre el tema, esmerándose en justificar abiertamente la procedencia del reconocimiento del pago de prohibición a la señora xxx, sin existir una relación específica y clara con el plan de trabajo de la Auditoría que tiene a cargo, lo cual es una práctica inaceptable.

 

Aunado a ello, tampoco se evidencia, que se trate de una labor de fiscalización, por cuanto pareciera ser, que incluso ya posee una posición parcializada sobre el caso concreto, lo cual se extrae de la propia redacción del oficio N° A.I.M 23-2022.

 

Así las cosas, la consulta realizada por la señora auditora interna resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo la gestión.

 

III.- CONCLUSIÓN:

Luego de un exhaustivo análisis, este órgano consultivo concluye que la presente gestión resulta inadmisible. Y, por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde                                       Engie Vargas Calderón

Procuradora Adjunta                                        Abogada de Procuraduría

Dirección de la Función Pública                      Dirección de la Función Pública

 

YAV/EVC/hcm

 

Cc: Miriam Pérez Carrillo, contadora municipal.