07 de diciembre de 2022

PGR-C-271-2022

Señor

Donald Castañeda Avellán 

Auditor Interno 

Municipalidad de Liberia 

Estimado señor

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio AI-ML-152-2022 del 8 noviembre último, por medio del cual nos planteó una consulta relacionada con la posibilidad de que un regidor con un quebranto de salud severo, participe virtualmente en las sesiones del Concejo Municipal que se realizan de manera presencial.

            Específicamente, nos consulta si un regidor que ha sufrido un quebrando de salud sobrevenido, el cual le produjo una discapacidad motora que lo obliga a utilizar silla de ruedas (por lo que requiere ayuda en un 100% para la ejecución de ciertas acciones), puede participar permanentemente en las sesiones del Concejo de manera virtual.  Lo anterior partiendo de que esa persona mantiene sus condiciones volitivas y cognoscitivas en perfecto estado. 

            Luego de analizar la consulta debemos indicar que, ciertamente, el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos realicen consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requisitos para la admisibilidad de dichas consultas.

            El primero de esos requisitos consiste en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictámenes C-013-2009 del 26 de enero de 2009, C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos del 26 de mayo de 2021).

            Hemos indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una gestión de este tipo.

            Así las cosas, las consultas realizadas por la Auditoría Interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa Auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando.  (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-314-2017 del 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020 y C-146-2021 del 26 de mayo de 2021).

            Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio con respecto a una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio de 2021).

            En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando –en ciertos casos– el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponden. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021). 

            También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictámenes C-227-2019 del 12 de agosto de 2019, C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).

            Asimismo, antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).

            Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo de 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración”. (En igual sentido, véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre de 2019, C-036-2020 del 6 de febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de abril de 2020).

            En esta oportunidad, la consulta que se nos plantea no indica ni justifica cuál es la relación directa que tiene lo cuestionado con el cumplimiento de los objetivos y fines del plan de trabajo de la Auditoría de ese ente territorial. Únicamente señala que “…el Auditor Interno de la Municipalidad de Liberia en uso de sus competencias y para efectos de las labores propias de la Unidad de Auditoría Interna”, requiere solicitar nuestro criterio, sin que pueda este órgano asesor precisar o inferir el ligamen entre la consulta y los asuntos de fondo contemplados en ese plan o en el ámbito de sus competencias.

            Es importante reiterar que la única forma que tiene la Procuraduría General para acreditar con certeza el ligamen de la consulta con el ejercicio de las competencias de la Auditoría Interna es que se demuestre que lo cuestionado se requiere para algún estudio o informe que esté en curso y que conste en su plan de trabajo, por lo que no basta con señalar que la solicitud de criterio obedece a labores propias de la competencia de esa Auditoría. 

            Por lo expuesto, la consulta no cumple con ese requisito de admisibilidad, por lo que debe rechazarse.

Sin perjuicio de lo anterior, consideramos oportuno –como una forma de colaborar con la Auditoría consultante– hacer referencia a la resolución n.° 17561-2022 de las 9:15 horas del 29 de julio de 2022, emitida por la Sala Constitucional. Esa sentencia realizó un análisis de los derechos fundamentales de las personas con discapacidad, y se refirió además a la obligación de las municipalidades de adoptar medidas para la correcta integración de los regidores a las sesiones municipales cuando sufran algún tipo de discapacidad:

“…ha sido debidamente acreditado que la amparada [Nombre 001] es regidora del Concejo de la Municipalidad de Montes de Oca. Asimismo, que es una persona con discapacidad, pues tiene amputada su pierna izquierda, por lo que, utiliza una prótesis y un bastón para caminar. Aunado a ello, se tiene por demostrado que, desde el mes de marzo de 2022, regresaron las sesiones presenciales del Concejo de la Municipalidad de Montes de Oca, la sala de sesiones se encuentra ubicada en el tercer piso del Palacio Municipal. Ahora bien, en relación con el objeto del recurso, consta que efectivamente el 30 de mayo de 2022, el ascensor municipal estaba inhabilitado, lo que le generaba una dificultad a la amparada por su discapacidad de acudir a las sesiones del Concejo. En ese sentido, si bien, se verifica que previo a la notificación de curso del presente recurso, las autoridades del municipio accionado procedieron a realizar las acciones tendentes a lograr la reparación y el buen funcionamiento del ascensor, lo cierto del caso es que no adoptaron acciones preventivas en aras de garantizar las condiciones y necesidades de la tutelada, por razón de su discapacidad. Véase que la tutelada planteó una moción ante el Concejo, por medio de la cual, solicitó que mientras el ascensor estuviera fuera de servicio las sesiones fuesen virtuales; sin embargo, dicha moción no fue aprobada. Provocando que la amparada tuviera que utilizar las escaleras con tal de no ausentarse de la sesión –tal y como la propia autoridad lo reconoce en su informe rendido–, contabilizándose en 3 ocasiones a las cuales la tutelada acudió estando el ascensor fuera de servicio. Aunado a lo anterior, se corrobora que fue hasta el 13 de junio de 2022, que se autorizó a la recurrente y todo aquel que lo requiera para que puedan participar virtualmente de las sesiones del Concejo, por haberse presentado otra moción. Así las cosas, este Tribunal considera que el recurso debe estimarse, por cuanto se evidenció una omisión por parte de las autoridades municipales que ocasionó un trato discriminatorio en perjuicio de la dignidad humana de la amparada, lo cual resulta reprochable y carente de justificación suficiente, sobre todo, si se considera que la condición de vulnerabilidad de la amparada. Desde este plano, se les debe advertir a los recurridos que resulta necesario la implementación de planes de prevención en caso de una futura falla en el ascensor para proporcionar mejoras que garanticen a las personas con algún tipo de discapacidad el acceso a las instalaciones del edificio municipal, lo anterior, de conformidad con la Ley n.° 7600. En consecuencia, lo que procede es declarar con lugar el recurso, en los términos dispuestos en la parte dispositiva de esta sentencia”.

            Consideramos que en la resolución a la que hace referencia el extracto anterior existen elementos de juicio que podrían ser útiles para dilucidar la situación a la que se refiere la consulta del señor Auditor Municipal.

Atentamente,

Julio César Mesén Montoya                                    Mariela Villavicencio Suárez

        Procurador                                                        Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc