16 de diciembre del 2022

PGR-C-282-2022

 

Señora

Elizabeth Molina Soto

Directora Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. DNP-OF-784-2022, de fecha 29 de agosto de 2022, por medio del cual justifica que “El sistema de pensiones de Magisterio Nacional está regulado en primera instancia por el régimen de pensiones al amparo de la ley 2248 del 5 de setiembre de 1958, la cual deja de estar vigente a partir del 18 mayo de 1993, con la promulgación de la Ley 7268 el 19 de noviembre de 1991, la cual viene a reformar la Ley 2248 y su vigencia es del 18 mayo de 1993 al 13 de enero de 1997. Posteriormente, se da una reforma integral al sistema de pensiones de Magisterio Nacional, con la promulgación el 13 de julio de 1995, de la Ley 7531, la cual rige a partir 14 de enero de 1997.” Y por lo cual consulta: “(…) si una vez entrada en vigencia la Ley 7531, ¿es posible aplicar el tope establecido en dicha normativa para todos aquellos otorgamientos posteriores al 14 de enero de 1997 independientemente de la normativa que ampara el otorgamiento del Régimen de Reparto de Magisterio Nacional? “

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aportó el criterio de la asesoría legal de esa dependencia, materializado en el oficio No. DNP-DAL-OCL-02-2022, de fecha 24 de agosto de 2022, según el cual, grosso modo, en razón de lo dispuesto por los artículos 1 y 2 de la propia Ley No. 7531 y sus reformas, que mantienen vigentes los regímenes de pensiones al amparo de las leyes Nos. 2248 y 7268, reconociendo no solo el derecho de pertenencia a ellos, sino también la conservación de las condiciones que cada normativa establece, estima que resulta improcedente aplicarles el tope establecido por la citada Ley No. 7531, a quienes adquirieron su derecho jubilatorio o pensionístico al amparo de esas otras leyes.

 

I.- Audiencia facultativa a la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional (JUPEMA).

 

         De previo a emitir un criterio vinculante al efecto, por tener esta gestión consultiva palmaria incidencia en competencias propias de la JUPEMA, mediante oficio No. DFP-OFI-5033-2022, de 17 de noviembre de 2022, le concedimos audiencia facultativa a dicho ente público para que se pronunciara y nos hiciera saber su posición al respecto.

 

         Mediante oficio No.  JD-PRE-0036-11-2022, de 30 de noviembre de 2022, el Presidente de la Junta Directiva de la JUPEMA, en lo que interesa, indica lo siguiente:

 

            En primer lugar, aclara que tratándose del régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional,  esa Junta es la que se encarga de realizar la propuesta mensual en el movimiento de la planilla ordinaria de pago a pensionados y jubilados por dicho régimen especial, la cual, una vez autorizada por la Dirección Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, es enviada a la Tesorería Nacional a efecto de que se acrediten en las cuentas bancarias las sumas por concepto de pensiones y jubilaciones de los beneficiarios -art. 86 del Decreto Ejecutivo No. 25109-MP-H-MTSS-. Pero aclara que es el Ministerio de Hacienda el responsable de efectuar dichos pagos por depósito, previa aplicación de deducciones legales y aquellas otras que voluntariamente haya adquirido el beneficiario -arts. 95 y ss. de la Ley No. 7531-.

 

Y en lo que puntualmente interesa a la consulta, indica que, por progresión normativa, en el Régimen Transitorio de Reparto conviven tres sistemas y tres regulaciones de topes de pensiones distintos:  Por un lado, el sistema de pensiones al amparo de la Ley No. 2248 de 5 de setiembre de 1958, cuyas disposiciones no establecían tope pensionístico alguno. Y por el otro, el sistema al amparo de la Ley No. 7268 de 14 de noviembre de 1991, el cual establece dos topes: el de un Director General de Educación con 30 aumentos anuales y, para quienes postergan, el salario de un Catedrático universitario con dedicación exclusiva y 30 anualidades- -art. 9-. Sin obviar que la Ley No. 7531 del 13 de julio de 1995 y sus reformas (Leyes Nos. 7946, 8536 y 8784), pese a la reforma integral que introdujo, no solo vino a establecer un tope pensional cuyo monto es de un catedrático de la Universidad de Costa Rica, con la sola consideración de treinta anualidades y dedicación exclusiva -art. 44-, sino a reconocer la pervivencia de esos dos sistemas diferenciados de pensión -art. 1-, bajo la acepción de “derecho adquirido”, en el sentido de que las pensiones y jubilaciones otorgadas con base en aquellas otras dos  normas legales continuarán reguladas por las normas vigentes al momento de su adquisición, “en todos sus elementos”, salvo en lo referente a cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual lo deja sujeto a lo dispuesto por los artículos 70 y 71 de aquella última ley -art.2-, sino que también los mantuvo vigentes, ambos sistemas de pensiones (2248 y 7268), para quienes alcanzaran el “derecho de pertenencia”, según ciertas condiciones temporales preestablecidas. De modo que, al cumplimiento de sus requisitos, puedan pensionarse o jubilarse conservando las condiciones que diferenciadamente cada normativa establece.

 

Y con base en aquella configuración particular del régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, indica que “(..) no es posible aplicar el tope establecido en la ley vigente 7531 para todos los derechos, independientemente de la normativa que ampara el otorgamiento del Régimen de Reparto de Magisterio Nacional, por impedirlo así el principio de irretroactividad de la ley, en razón que ello atenta contra derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas.”

 

II.- Sobre lo consultado.

 

Se nos consulta acerca de la posibilidad de aplicar el tope establecido por la Ley No. 7531 a todas las pensiones otorgadas a partir de su entrada en vigencia -14 de enero de 1997-, sin importar la normativa que ampare su otorgamiento por el Régimen de Reparto del Magisterio Nacional, sean especialmente las Leyes Nos. 2248 y 7268, aún vigentes, según se explicará.

 

Sin mayores pretensiones que abreviar un largo y complejo proceso histórico normativo, y en lo que interesa al presente asunto, diremos que los antecedentes del denominado Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional se remontan a la creación del Sistema de Pensiones del Magisterio Nacional, por Ley No. 2248 de 05 de setiembre de 1958.

Actualmente dicho Régimen, como sistema de normas, está regulado por las Leyes Nos. 2248, 7268 y 7531; cada una de las cuales comprende un sistema normativo diferenciado, con sus propios requisitos de elegibilidad, mecanismos para fijar la cuantía de las prestaciones, porcentajes de postergación, etc., por demás indivisible -según veremos-. Por eso la afirmación que hace acertadamente la JUPEMA al severar que, en aquel Régimen Transitorio de Reparto, conviven distintos sistemas y diversas regulaciones del tope de las pensiones (Oficio No.  JD-PRE-0036-11-2022, op. cit.).

En lo que respecta al tope de las pensiones, diremos que, en el caso del Magisterio Nacional, el sistema al amparo de la Ley No. 2248 de 5 de setiembre de 1958, no preveía tope alguno. Esta figura es incluida con la reforma introducida por la Ley No. 7268 de 14 de noviembre de 1991, en concreto por su artículo 9.

            En lo conducente, dicho ordinal 9 dispone:

 

“Artículo 9º.- El tope máximo por pensión o jubilación, dentro del Régimen del Magisterio Nacional, será el salario correspondiente a la clase de puesto de Director General de Educación con treinta aumentos anuales. Sin embargo, todos aquellos funcionarios que, una vez cumplidos los requisitos para obtener una jubilación ordinaria, decidieran mantenerse en sus funciones tendrán opción a mejorar el monto de la misma en un cinco coma seis por ciento (5,6%) por cada año natural de postergación, hasta por un período de siete años, sin que el monto final de la jubilación supere el salario de un catedrático universitario con dedicación exclusiva y treinta anualidades al momento de hacer efectivo su retiro laboral (…)”.

 

Como puede observarse, la Ley No. 7268 introduce un límite para el monto de la pensión asignable y además un incentivo para aquellos trabajadores que deseen permanecer más tiempo en el cargo. Esa figura es conocida como postergación, por la que se otorgan porcentajes de pensión adicionales a su salario de referencia por laborar más tiempo de servicio, en aras de mejorar el monto de pensión.

 

Posteriormente, el tope y la postergación sufren un nuevo cambio con la Ley No. 7531 -arts. 44 y 45-.

“Artículo 44.- Montos máximos y mínimos de pensión. Los derechos por vejez, invalidez o supervivencia que se otorguen no superarán el monto equivalente al salario de un catedrático de la Universidad de Costa Rica, con la sola consideración de treinta anualidades y dedicación exclusiva (…).”

“Artículo 45:

(…)

El monto máximo de la pensión establecido en el artículo 44 únicamente se modificará en caso de postergación, conforme al número de años postergados en forma completa de la siguiente manera:

Años completos de postergación	Monto máximo de la pensión
Sin postergación	El monto máximo establecido en el artículo 44
1	El monto máximo establecido multiplicado por 1,02.
2	El monto máximo establecido multiplicado por 1,05
3	El monto máximo establecido multiplicado por 1,09
4	El monto máximo establecido multiplicado por 1,14
5	El monto máximo establecido multiplicado por 1,2

 

 

Sin minimizar el cambio significativo que se introdujo en el tratamiento de la postergación[1], hay dos aspectos destacables de la Ley No. 7531 y sus reformas (Leyes Nos. 7946, 8536 y 8784), que resalta incluso la JUPEMA, y que presentan una realidad muy lejana a lo que describe la Dirección Nacional de Pensiones en su oficio No. DNP-OF-784-2022, op. cit., son los siguientes:

 

Primero, que dicha normativa reconoce la pervivencia de los dos sistemas diferenciados de pensión anteriores, normados por las Leyes Nos. 2248 y 7268, -art. 1-; esto bajo la acepción de “derecho adquirido”, en el sentido de que las pensiones y jubilaciones otorgadas con base en aquellas otras dos  normas legales continuarán reguladas por las normas vigentes al momento de su adquisición, “en todos sus elementos”, salvo en lo referente a cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual lo deja sujeto a lo dispuesto por los artículos 70 y 71 de aquella última ley -art.2-.

 

Y en segundo término, que también mantuvo vigentes aquellos dos sistemas regidos por las Leyes Nos. 2248 y 7268, para quienes alcanzaran el “derecho de pertenencia” (Dictamen C-275-2008 de 7 de agosto de 2008), según ciertas condiciones temporales preestablecidas. De modo que, al cumplimiento de sus requisitos, puedan pensionarse o jubilarse conservando las condiciones originarias que, diferenciadamente, cada normativa establece -art.2-.(Sobre la justificación de ese reconocimiento, véanse las resoluciones Nos. 2005-07961 de las 17:50 hrs. del 21 de junio de 2005 y 2005-09148 de las 11:47 hrs. del 8 de julio de 2005, de la Sala Constitucional ante consultas legislativas facultativas sobre el proyecto de Ley de reforma al artículo 2 de la Ley No. 7531, expediente legislativo No. 15.295).

 

“ARTÍCULO 2.- Derechos Adquiridos

Las pensiones y las jubilaciones otorgadas por los regímenes mencionados en los incisos a) y b) del artículo anterior, continuarán reguladas por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la presente ley.

Las pensiones y las jubilaciones cuyos derechos se adquieran durante la vigencia de esta ley, se regirán por lo dispuesto para el Régimen transitorio de reparto o para el Régimen de capitalización, según el caso.

Los funcionarios que cumplan con los requisitos para adquirir el derecho a la pensión ordinaria según lo establecía el texto anterior, consagrado por la Ley No. 7268, del 14 de noviembre de 1991, dentro de los dieciocho meses posteriores a la promulgación de la presente ley, podrán pensionarse al amparo de las disposiciones establecidas en el mencionado texto.

Quienes al 13 de enero de 1997 hayan servido durante diez años consecutivos o quince alternos en zona incómoda e insalubre, con horario alterno, en enseñanza especial o educación de adultos, en primaria y secundaria, tendrán como derecho adquirido cuatro meses por cada año laborado en tales condiciones, sin exceder de cinco años, a efecto de completar el tiempo necesario para jubilarse.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7946 de 18 de noviembre de 1999)

Quienes, al 18 de mayo de 1993 o al 13 de enero de 1997, hayan servido al menos durante 20 años en el Magisterio Nacional, mantendrán el derecho a pensionarse o jubilarse al amparo de Ley número 2248, del 5 de septiembre de 1958 y sus reformas, y a tenor de la Ley 7268, del 14 de diciembre de 1991, y sus reformas, respectivamente.

Asimismo, quienes a las fechas referidas en el párrafo anterior, no alcanzaren los 20 años de servicio y hayan operado su traslado al régimen de invalidez vejez y muerte de la Caja Costarricense del Seguro Social, no podrán obtener los beneficios establecidos en el presente artículo.

Transitorio I:Para tales efectos, y a partir de la vigencia de esta ley, la Junta de Pensiones del Magisterio Nacional dispondrá de un plazo de tres meses para levantar un listado, el cual será refrendado por la Dirección Nacional de Pensiones en el término de dos meses, en el que se incorporarán los nombres y números de cédula de las 7662 personas que se verán beneficiadas mediante esta Ley. Este listado se levantará por única oportunidad y de este beneficio quedarán excluidos quienes no integren dicho listado. Las personas que se consideran afectadas por el acto general de exclusión del listado, expreso o tácito, podrán presentar los recursos de revocatoria y apelación dentro del plazo de un mes a partir de la publicación del listado en un medio escrito de circulación nacional. (El presente transitorio I fue derogado por el artículo 1 de la Ley 8784 publicada en La Gaceta N° 219 del 11 de noviembre de 2009)

Transitorio II: La inclusión de los beneficiarios se efectuará en el orden en que las solicitudes sean recibidas.

(Así reformado por el artículo 2 de la Ley No.8784, publicada en La Gaceta número 219 del 11 de noviembre de 2009).

 

No cabe duda que esta última norma de cita no solo delimita el régimen jurídico aplicable, sino que arroja luz para responder su consulta en cuanto al tope de pensión aplicable.

 

Y en el tanto, las pensiones o jubilaciones continúan reguladas por las normas aplicables y vigentes  al momento de su consolidación, “en todos sus elementos”, salvo en lo referente a las cotizaciones, sin mayor dificultad y en estricta legalidad ordinaria se desprende que la aplicación o no del tope de pensión y su metodología, es uno de esos elementos configuradores que quedará directamente relacionado con la normativa específica por la cual adquiere originariamente su derecho el beneficiario, según sea por la Ley No. 2248 o la No. 7268. Sin que resulte entonces procedente aplicar el tope establecido por la Ley No. 7531 a todas las pensiones otorgadas a partir de su entrada en vigencia -14 de enero de 1997-, sin importar la normativa que ampare su otorgamiento.

 

No ignora esta Procuraduría General que, desde una perspectiva estrictamente constitucional, conforme al principio de irretroactividad tutelado en el artículo 34 de la Constitución Política, en algunas recientes sentencias interpretativas, que presentan algunas interpretaciones posibles conformes a la Constitución, se ha afirmado que los topes pensionales legalmente establecidos pueden surtir sus efectos futuros con respecto a aquellas personas que consoliden su derecho a la pensión o jubilación con posterioridad a su entrada en vigencia. No obstante, consideramos que su irradiación o impregnación en el presente caso es en realidad limitada, pues se corre el riesgo de que se acabe atribuyendo tal condición a una interpretación que más bien merecería ser calificada contra legem.

 

Así, intentando marcar la difícil frontera entre el plano de la legalidad y el de la constitucionalidad, diremos que en estricta legalidad ordinaria, estimamos que aquella afirmación sede ante el derecho positivo que conforma el Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, pues en este caso, una aplicación indiferenciada del tope pensionístico establecido por la Ley No. 7531, como la que plantea la Dirección Nacional de Pensiones, resultaría abiertamente contraria a lo ordenado por los artículos 1 y 2 de esa misma Ley y sus reformas, que claramente establecieron que debían respetarse los derechos adquiridos y todos los elementos del derecho original a quienes conservaran el derecho de pertenencia por las leyes Nos. 2248 y 7268, cuyas pensiones y jubilaciones continuarán reguladas por las normas vigentes en el momento de su adquisición, en todos sus elementos -incluida la regulación del tope-, salvo en lo referente a las cotizaciones a cargo de los pensionados, lo cual queda sujeto a lo dispuesto en los artículos 70 y 71 de la citada Ley No. 7531.

 

            Véase que, en resguardo y garantía de las situaciones jurídicas consolidadas de quienes adquieren derecho a la pensión, y con la firme idea de mantener las condiciones o reglas originarias bajo las cuales les fue otorgado su derecho, conforme al principio de irretroactividad tutelado en el artículo 34 de la Constitución Política, la Sala Constitucional ha establecido que las normas que establecen topes en las pensiones y jubilaciones no se pueden aplicar indiscriminadamente, pues deben respetarse las situaciones jurídicas consolidadas -estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos- de quienes ya obtuvieron la pensión. Esto es así, porque al decir de la Sala: “el jubilado tiene derecho a que se respeten las condiciones y reglas bajo las cuales obtuvo su pensión, es decir, que se mantengan las condiciones que la ley preveía para él al momento en que se consolidó su situación jurídica.” (Resolución No. 2018-019030 de las 17:15 hrs. del 14 de noviembre de 2018. Reiterada por las Nos. 2018-019485 de las 12:15 hrs. del 21 de noviembre de 2018, 2018-019487 de las 12:17 hrs. del 21 de noviembre de 2018 y 2020-015119 de las 09:15 hrs. de 14 de agosto de 2020, todas de la Sala Constitucional).

 

            Y casualmente, la coexistencia de sistemas normativos diferenciados a lo interno del Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, por la que optó particularmente el legislador, y su aplicación diferenciada según explicamos, especialmente en materia de tope pensional, permite que se respeten y mantengan las condiciones en las que se consolidó la situación jurídica de cada pensionado o jubilado.

 

Incluso, existe un precedente judicial de la Sala Segunda que ilustra muy bien el punto en consulta.

 

Una persona gestionó su jubilación al amparo del Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional, con base en la Ley No. 7268 de 14 de noviembre de 1991, la cual le fue concedida por así permitirlo el párrafo 3 del artículo 2 de la Ley No. 7531 de 10 de julio de 1995, según el cual:  “Los funcionarios que cumplan con los requisitos para adquirir el derecho a la pensión ordinaria según lo establecía el texto anterior, consagrado por la Ley No. 7268, del 14 de noviembre de 1991, dentro de los dieciocho meses posteriores a la promulgación de la presente ley, podrán pensionarse al amparo de las disposiciones establecidas en el mencionado texto”.

 

JUPEMA calculó el monto de la pensión de la actora con base en el promedio de los mejores 12 salarios percibidos por ella durante los últimos 2 años de labores y le aplicó el beneficio por postergación a la tasa de un 5.6% anual, todo ello conforme a las disposiciones citadas de la ley N° 7268.  No obstante, no respetó el tope fijado por el artículo 9 de esa ley (salario de un catedrático universitario con 30 anualidades y dedicación exclusiva), valiéndose de la ruptura de ese límite que en caso de postergación establece el numeral 44 de la ley N° 7531.

 

Por su parte, la Dirección Nacional de Pensiones, el 26 de abril de 1999, rebajó y reajustó el monto fijado por la JUPEMA, al salario de catedrático universitario con 30 anualidades y dedicación exclusiva, por ser ese el tope legalmente establecido en la Ley No. 7268.

 

La jubilada interpuso demanda ordinaria pretendiendo que se restableciera la cuantía de su pensión en la suma fijada por la JUPEMA, porque le era más favorable.

 

Si bien la demanda fue acogida en primera y segunda instancia, al declararse con lugar el recurso de casación interpuesto por el Estado, aquella pretensión fue al final desestimada, al determinarse que era jurídicamente improcedente hacer el cálculo del monto de la pensión aplicando de forma superpuesta dos leyes diferentes -la 7268 y la 7531-, porque cada una de esas normas regula un mecanismo distinto para la fijación de la prestación económica en que se materializa la pensión; lo cual incluye el tope específico por aplicar de forma diferenciada.

 

En lo que interesa, la sentencia de Sala Segunda establece:

 

“(…) III-. NORMAS APLICABLES AL CASO CONCRETO: El régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional se creó mediante la ley N° 2248 del 5 de setiembre de 1958, la cual fue reformada integralmente por la N° 7268 del 14 de noviembre de 1991.  El artículo 2 inciso a) de esta última ley le otorga el derecho a una pensión ordinaria a aquellos servidores que hayan servido por 30 años al Magisterio, habiendo cotizado durante todo ese tiempo para ese especial régimen.  El ordinal 8 regula la manera de calcular el beneficio, con base en el promedio de los 12 mejores salarios, calculados con una dedicación a tiempo completo y devengados durante los últimos 2 años al servicio del Magisterio Nacional, más el promedio de los sobresueldos devengados en el mismo período y por el mismo concepto. El numeral 9 dispone: “El tope máximo por pensión o jubilación, dentro del Régimen del Magisterio Nacional, será el salario correspondiente a la clase de puesto de Director General de Educación con treinta aumentos anuales. Sin embargo, todos aquellos funcionarios que, una vez cumplidos los requisitos para obtener una jubilación ordinaria, decidieran mantenerse en sus funciones tendrán opción a mejorar el monto de la misma en un cinco coma seis por ciento (5,6%) por cada año natural de postergación, hasta por un período de siete años, sin que el monto final de la jubilación supere el salario de un catedrático universitario con dedicación exclusiva y treinta anualidades al momento de hacer efectivo su retiro laboral.  En este caso, continuarán cotizando para el régimen de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional durante estos años. En ningún caso, existirá pensión o jubilación por una suma inferior al monto del salario del puesto de clase mínima actualizado en la Administración Pública”.  Posteriormente se efectuó otra reforma integral al régimen de pensiones del Magisterio Nacional, mediante la ley N° 7531 del 10 de julio de 1995, cuyos artículos más relevantes para la resolución de este asunto se transcriben a continuación:

 

Artículo 37.- Salario de referencia

Para determinar la cuantía de cualquiera de las prestaciones que se otorguen en este Régimen, se tomará, como base de referencia, el promedio de los cuarenta y ocho mejores salarios devengados, exclusivamente, en funciones magisteriales, de conformidad con los artículos 34 y 35 anteriores, cotizados en los últimos sesenta meses (...).

Artículo 43.- Cuantía básica de las prestaciones por vejez

El monto de la jubilación será equivalente al ochenta por ciento  del salario de referencia, determinado de conformidad con los artículos 37 y 38 de esta ley.

Artículo 44.- Monto máximo de pensión

Las jubilaciones que se otorguen no superarán el monto equivalente al salario de un catedrático de la Universidad de Costa Rica, con la sola consideración de treinta anualidades y dedicación exclusiva.  Esta limitación solo podrá ser superada postergando la jubilación.

Artículo 45.- Beneficio por postergación

En caso de que el funcionario opte por postergar su retiro, la tasa de reemplazo establecida en el artículo 43, se aumentará en cero coma quince por ciento del salario de referencia, por cada mes postergado y cotizado. En caso de que la pensión por vejez, calculada según lo dispuesto en el artículo 43 de esta ley, supere la limitación establecida en el artículo anterior, el porcentaje de beneficio por postergación se sumará al monto máximo establecido en ese último artículo.

 

La ley N° 7531 era la que estaba vigente cuando la actora gestionó su pensión. Sin embargo, en esa norma (párrafo 3 del ordinal 2) se dejó abierta la posibilidad de que aquellos funcionarios que cumpliesen los requisitos para adquirir el derecho a la pensión ordinaria según lo establecía el texto anterior, consagrado por la ley N° 7268, dentro de los 18 meses posteriores a la promulgación de la nueva ley, se jubilasen al amparo de las disposiciones establecidas en el mencionado texto; opción a la que se acogió la accionante.

 

IV-. RAZONES PARA REVOCAR LA SENTENCIA VENIDA EN ALZADA:  La pretensión de la demandante, acogida por los juzgadores de instancia, es que se confirme el criterio de la Junta de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional (JUPEMA), en demérito de la opinión vertida por la Dirección Nacional de Pensiones.  No obstante, esta Sala estima que la tesis de la Dirección es la correcta. La JUPEMA calculó el monto de la pensión de la actora con base en el promedio de los mejores 12 salarios percibidos por ella durante los últimos 2 años de labores y le aplicó el beneficio por postergación a la tasa de un 5.6% anual, todo ello conforme a las disposiciones citadas de la ley N° 7268.  No obstante, no respetó el tope fijado por el artículo 9 de esa ley (salario de un catedrático universitario con 30 anualidades y dedicación exclusiva), valiéndose de la ruptura de ese límite que en caso de postergación establece el numeral 44 de la ley N° 7531.  Como lo explicó la Sala Constitucional en su voto N° 259 de las 16:30 horas del 1° de febrero de 1991, en nuestro sistema jurídico es posible la aplicación retroactiva de la ley, siempre que con ello no se cause perjuicio:

 

“En nuestro medio el principio de irretroactividad de la Ley, que contempla el artículo 34 de la Constitución Política, no prohíbe irrestrictamente la retroactividad. No es, que el Estado y sus instituciones puedan aplicar válidamente hacia atrás normas posteriores para resolver situaciones posteriores como una forma de prepotencia que no conviene a los intereses de los administrados, sino que, en virtud de la certeza que justifica todo el ordenamiento, las relaciones se deciden conforme con las reglas vigentes cuando se dieron esos vínculos. De lo contrario se desnaturalizaría la esencia de lo jurídico, que en último término es un saber a qué atenerse en las relaciones que ocurren entre los administrados y el Poder Público. Lo vedado no es entonces la retroactividad en sí misma, sino la retroactividad perjudicial, porque causa daño irreparable en razón de que va contra la certeza. Agrega la citada disposición constitucional que a ninguna "ley" entendida como "norma", se le dará efecto retroactivo perjudicial, lo que permite concluir que sí cabe la retroacción beneficiosa”

 

Ahora bien, ello resulta posible en el entendido de que la ley posterior más beneficiosa debe aplicarse integralmente y no en forma parcial, sin que resulte posible tomar solo una parte de la nueva norma para aplicarla en combinación con otra parte de la norma anterior, en lo que resulte más favorable para el interesado. Cada una de las leyes 7268 y 7531 establece un sistema diferente de pensiones, con sus propios requisitos, mecanismos para fijar la cuantía de las prestaciones, porcentajes de postergación, etc.; todo ello basado en fórmulas matemáticas y actuariales que aseguran la sostenibilidad del fondo y que, por su propia naturaleza, resulta indivisible. La ruptura del tope en caso de postergación establecida en el artículo 44 de la ley 7531 debe verse en relación con las demás normas de esa ley que regulan la forma de calcular la pensión, el porcentaje del beneficio de postergación, etc., las cuales resultan distintas a las contenidas en la ley 7268.  La accionante se acogió a la ley 7268, estando vigente la 7531, sin duda por considerarla más ventajosa y ahora no puede pretender que se le apliquen en forma parcial las disposiciones de la 7531 que le resulten más favorables.  Por último, cabe señalar que la JUPEMA interpretó las normas a favor del trabajador y no del fondo, siendo esto último lo que cabe en esta materia, ya que, en casos de seguridad social, el interés particular cede ante el general (en este sentido pueden consultarse los votos de esta Sala N° 912 de las 15:50 horas del 25 de octubre del 2000 y 211 de las 10:20 horas del 6 de abril del 2001).” Sentencia No. 2005-00046 de las 09:40 hrs. del 4 de febrero de 2005, Sala Segunda (Lo subrayado es nuestro).

 

Se admite entonces, por parte de la Sala Segunda, que cada una de las Leyes, en este caso la 7268 y 7531, establecen y regulan de forma diferenciada su respectivo sistema de pensiones y jubilaciones, con sus propios y particulares requisitos de elegibilidad y demás mecanismos para la fijación del monto de la prestación económica asignable, incluyendo un tope o importe máximo que no puede ser superado y que es por demás diferenciado. Y lo principal, determina que cada sistema, como regulación normativa, es integral e indivisible.

 

Reafirmándose entonces que no resulta procedente aplicar el tope establecido por la Ley No. 7531 a todas las pensiones otorgadas a partir de su entrada en vigencia -14 de enero de 1997-, sin importar la normativa que ampare su otorgamiento.

Conclusión:

            Con base en lo expuesto, esta Procuraduría General concluye:

En el tanto, el Régimen Transitorio de Reparto del Magisterio Nacional está normativamente conformado por tres sistemas y tres regulaciones de topes de pensiones distintos:  los instaurados al amparo de las leyes Nos. 2248, 7268 y 7531, resulta innegable que las pensiones o jubilaciones derivadas de todos ellos continúan reguladas por las normas aplicables y vigentes al momento de su consolidación, “en todos sus elementos”, salvo en lo referente a las cotizaciones. Y por tanto, en estricta legalidad ordinaria, la aplicación o no del tope de pensión y su metodología, es uno de esos elementos configuradores que quedará directamente relacionado con la normativa específica por la cual adquiere originariamente su derecho el beneficiario.

 

Resulta entonces improcedente aplicar indiscriminadamente el tope establecido por la Ley No. 7531, a todas las pensiones otorgadas a partir de su entrada en vigencia -14 de enero de 1997-, sin importar la normativa que ampare su otorgamiento.

 

En estos términos queda evacuada su consulta.

 

 

 

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd