16 de diciembre de 2022

PGR-C-280-2022

Señora

Idriabel Madriz Mora

Auditora Interna

Municipalidad de Osa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio n.°AI-111-2022, del 6 de junio del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico jurídico respecto al nombramiento del representante del cantón ante la Junta Directiva de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur (JUDESUR). En concreto, plantea las siguientes interrogantes:

“1. El artículo 20 de la Ley 9356, señala. (sic) “Los miembros de la Junta Directiva serán nombrados por períodos de cuatro años, contados a partir del primero de junio del año en que se inicia el período constitucional de la Presidencia de la República, y podrán ser reelegidos por una única vez de forma consecutiva”.

2. El Reglamento N.° 39858-MP-H-ME1C. Artículo 17.- Para la elección de las personas representantes establecidas en el inciso e) del artículo 15 de la Ley de JUDESUR, el Concejo Municipal correspondiente a cada cantón elegirá a la persona que representará a la Municipalidad ante la Junta Directiva, respetando el criterio legal de alternabilidad y paridad de género, de modo que deberá asegurar que su representación alterne como corresponde a cada periodo, según los lineamientos establecidos en este Reglamento”. (La negrita y el subrayado no son del original)

3. Siendo que un represente municipal fue electo ante JUDESUR para el periodo comprendido entre el 27 de setiembre de 2016 al 31 de mayo de 2018 con sustento en el TRANSITORIO II de la Ley 9356 y luego fue electo en forma consecutiva para el periodo comprendido entre el 01 de junio 2018 al 31 de mayo de 2022.

¿Puede el Concejo Municipal, sin quebrantar el bloque de legalidad, nombrar a la misma persona para un nuevo periodo de cuatro años?”

De manera lacónica, indica en su solicitud que lo consultado se realiza “para atender el plan de trabajo 2022”; sin mayor explicación de cómo las preguntas anteriores se vinculan con dicho plan, lo que lastimosamente y según se expondrá de seguido, amerita la inadmisibilidad de la presente gestión.

A.  SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS

Si bien la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), mediante el artículo 45, inciso c), de la Ley General de Control Interno (n.° 8292 de 31 de julio del 2002), dispensa a los auditores internos de adjuntar el correspondiente criterio jurídico, pudiendo estos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, debe resaltarse que dicha potestad consultiva no es irrestricta; en razón de lo cual, a través de nuestra jurisprudencia administrativa se han perfilado los requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas por los auditores.

En ese sentido, de forma reiterada se ha indicado que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (ver dictámenes C-181-2019 de 25 de junio y C-197-2019 de 08 de julio, ambos del 2019, PGR-C-282-2021 de 29 de setiembre de 2021, PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021, PGR-C-124-2022 de 03 de junio de 2022,  PGR-C-133-2022 de 17 de junio de 2022, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, entre otros).

De ese modo, las consultas realizadas por la auditoría interna deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, lo que permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen por parte del consultante, lo que debe explicarse y demostrarse al momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico (dictámenes números C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020; C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112.-2021 de 26 de abril de 2021 y PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022).

Para muestra, en el reciente dictamen PGR-C-117-2022, del 26 de mayo de 2022, señalamos:

“(…) los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que, resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen. (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112-2021 de 26 de abril de 2021).

Ello quiere decir que, para que la consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio.

Dado que la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, es lógico entender que esa facultad debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio sobre una gran cantidad de cuestionamientos, en relación con materias distintas. La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor, podría poner en tela de duda la relación de la consulta formulada, con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente.

Puesto que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, debe advertirse que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna.

Por otra parte, las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, salvo, claro está, la necesidad de aportar un criterio legal sobre el tema consultado y que la consulta provenga del jerarca de la institución” (Dictamen PGR-C-27-2022, del 10 de febrero. La negrita es del original, el subrayado es propio. Ver en igual sentido, el pronunciamiento PGR-C-107-2022, del 18 de mayo).

A mayor abundamiento, en el dictamen PGR-C-293-2021, de 15 de octubre, sostuvimos:  

“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.

Debe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría” (el subrayado no es del original).

Así las cosas, para que la consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de plantearse, se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio.

En el presente asunto y como se indicó al inicio, se consulta si ¿Puede el Concejo Municipal, sin quebrantar el bloque de legalidad, nombrar a la misma persona para un nuevo periodo de cuatro años?

Amén de que la pregunta así formulada riñe, además, con el requisito de admisibilidad de que no se pueden hacer consultas sobre casos concretos (a saber, la legalidad del nombramiento del representante del cantón de Osa ante la Junta Directiva de la JUDESUR), lo que ya de por sí ameritaría la inadmisibilidad de la consulta, tenemos que en su oficio no se aclara, ni se justifica la relación directa de lo consultado con el cumplimiento de los objetivos y fines del plan de trabajo que esa auditoría está desarrollando en la Municipalidad de Osa y, por tanto, no es posible acreditar que la inquietud planteada tenga relación directa con el ejercicio de sus competencias (ver en el mismo sentido el dictamen PGR-C-197-2022 de 16 de setiembre de 2022).

No basta, en consecuencia, con solo indicar que la consulta se hace “para atender el plan de trabajo 2022”, ya que como se desprende de la línea jurisprudencial antes citada, se requiere necesariamente que esa Auditoría Interna establezca claramente en qué punto, apartado o sección del respectivo plan de trabajo se contempla el estudio o investigación en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio, sin que pueda este órgano superior consultivo precisar o inferir el ligamen entre la consulta y los asuntos de fondo contemplados en ese plan o en el ámbito de sus competencias.

Nótese que, como se acaba de indicar, la verificación de esa relación o vínculo constituye un requisito de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas; pero en la especie, dicho ligamen no se pudo constatar, determinando la inadmisibilidad de la consulta. 

B.  CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, la consulta resulta inadmisible, lo que impide emitir el pronunciamiento requerido. En consecuencia, se procede a su archivo.

Atentamente,

              Alonso Arnesto Moya                                     Ángela Garro Contreras

                     Procurador                                              Abogada de Procuraduría

AAM/AGC/hsc