16 de diciembre de 2022

PGR-C-283-2022

Señora

Elizabeth González Alfaro

Presidenta

Junta de Educación Escuela María Vargas Rodríguez

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio DREA-SEC04-JTAED-034-2022, del 14 de setiembre del año en curso, en virtud del cual se solicita nuestro criterio en relación con la “obligatoriedad de la junta de educación del centro educativo MARÍA VARGAS RODRÍGUEZ. CIRUELAS- SAN ANTONIO-ALAJUELA de donar lotes a la ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE CIRUELAS”. En concreto, se consulta: 

“En razón de que en la Gaceta 69 del 18 de abril de 2022 se publicó la ley 10167 de DESAFECTACIÓN DE USO PÚBLICO, AUTORIZACIÓN A LA JUNTA DE EDUCACIÓN ESCUELA MARIA VARGAS RODRÍGUEZ CIRUELAS ALAJUELA PARA QUE DONE TRES FINCAS DE SU PROPIEDAD A LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO COMUNAL DE CIRUELAS DE ALAJUELA, estamos como junta de educación EN LA OBLIGACIÓN de donar los lotes inscritos a nombre de esta junta de educación bajo los números de plano de catastro A-0571670-1999, A-0476376-1982 y A-0476378-1982 a la Asociación de Desarrollo Integral de Ciruelas de Alajuela o bien podemos atender la solicitud del MEP de que el traspaso de dichas propiedades sea realizado a favor del ESTADO-MEP con propósito de que el Ministerio de Educación Pública siga disponiendo de ellas para fines educativos.”

 Se indica en su solicitud que lo consultado se realiza “en conformidad con el acuerdo firme Número 7, adoptado por esta junta de educación en la sesión ordinaria número 021-2022 celebrada el día 14 de setiembre de 2022”, sin que adjunte el acuerdo citado.

De igual manera, se denota la omisión de aportar el criterio legal establecido en el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), lo que lastimosamente y según se expondrá de seguido, amerita la inadmisibilidad de la presente gestión.

En razón de estas últimas consideraciones, conviene recordar los requisitos legales que determinan la competencia consultiva de la Procuraduría, cuya inobservancia impiden que podamos rendir el pronunciamiento de fondo solicitado.

I.                        SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA

De conformidad con los artículos 1, 2 y 3, inciso b), de nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico de la Administración Pública y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública (central y descentralizada).

 Ya en múltiples ocasiones, nos hemos referido y analizado las limitaciones fijadas en nuestra ley constitutiva para el desempeño de la función consultiva.

De dicho análisis se han establecido y desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas (al respecto ver, entre muchos otros, los pronunciamientos números C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-365-2019 del 11 de diciembre de 2019, C-028-2020 del 27 de enero de 2020, C-026-2021 del 02 de febrero de 2021, C-032-2021 del 5 de febrero de 2021 y PGR-C-254-2022 del 18 de noviembre de 2022):

1.      Que las interrogantes sean planteadas con precisión y claridad sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que: no se cuestione un caso concreto que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración; no se trate de un asunto sobre el cual ya se emitió un acto administrativo o una decisión concreta; no involucre una materia que es competencia exclusiva y excluyente de otro órgano público; no pretenda la revisión de informes o criterios legales; y no corresponda a un asunto judicial en trámite.

2.      Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados.

3.      Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución.

Debe señalarse que dado el carácter vinculante que el artículo 2° de nuestra Ley Orgánica otorga a los dictámenes, es lógico que la misma norma haya limitado la posibilidad de solicitarlos, disponiendo que la consulta debe ser formulada por el jerarca correspondiente. Y es que, en virtud de la trascendencia que para una institución puede tener un dictamen vinculante, la facultad de consultar corresponde al jerarca, ya que éste se encuentra en una mejor posición de valorar la posibilidad y necesidad de solicitar un criterio jurídico a este órgano asesor.

Cabe señalar que, ante el supuesto de que el jerarca administrativo de la institución consultante sea un órgano colegiado, es ese órgano, por medio de un acuerdo firme, el legitimado para presentar la consulta, en cuyo caso, debe remitirse el acuerdo firme del órgano colegiado pues sus miembros, individualmente, no representan la voluntad de éste (al respecto véanse los pronunciamientos números  C-007-2010 de 11 de enero de 2010, C-406-2014 de 18 de noviembre de 2014, C-276-2016 de 16 de diciembre de 2016, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019, C-333-2020 del 21 de agosto de 2020, C-372-2020 del 18 de setiembre de 2020, C-472-2020 del 11 de diciembre de 2020, C-081-2021 de 17 de marzo de 2021, entre otros).

Respecto al segundo requisito de admisibilidad señalado, debemos indicar que está expresamente consignado en el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, el cual dispone:

“Artículo 4º.—CONSULTAS: 

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente” (el subrayado no pertenece al original).

Con ello, se ha establecido que el criterio del asesor legal debe ser un análisis jurídico detallado sobre todos los puntos que se someten a nuestra consideración, así como que este tiene como finalidad poder determinar si, después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante. De forma excepcional, y en caso de que no se cuente con asesor legal propio, en diversos pronunciamientos emitidos por la Procuraduría se ha señalado la posibilidad de remitir el criterio –sobre el tema consultado– del asesor legal de otra dependencia o por un abogado externo contratado al efecto. Y, ya de última ratio, en caso de que sea materialmente imposible contar con ese tipo de asesoría, debe justificarse –razonadamente– la omisión de adjuntar el criterio legal en el oficio que plantea la consulta (ver los dictámenes números C-030-2017 de 15 de febrero de 2017, C-238-2017 de 19 de octubre de 2017, C-073-2017 de 5 de abril de 2017, C-286-2018 de 12 de noviembre de 2018, C-37-2019 del 14 de febrero de 2019 y C-225-2020 del 15 de junio de 2020).

En resumen, para el adecuado ejercicio de nuestra función consultiva es necesario que el jerarca institucional –unipersonal u órgano colegiado por medio de acuerdo firme- plantee de manera puntual los cuestionamientos de carácter jurídico que le surjan, en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, ni que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración y, además, adjunte el criterio de la asesoría legal que exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica.

II.                     INADMISIBILIDAD DE LA PRESENTE CONSULTA POR INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS EN SU PRESENTACIÓN

Tal y como se indicó al inicio, la presidenta de la Junta Educación Escuela María Vargas Rodríguez, solicita nuestro criterio sobre la Ley 10167 denominada “Desafectación de uso público, autorización a la Junta de Educación Escuela María Vargas Rodríguez Ciruelas Alajuela para que done tres fincas de su propiedad a la Asociación de Desarrollo Comunal de Ciruelas de Alajuela”, del 24 de marzo de 2022, publicada en La Gaceta No. 69 del 18 de abril de 2022.

Al respecto, plantea la inquietud de si “estamos como junta de educación EN LA OBLIGACIÓN de donar los lotes inscritos a nombre de esta junta de educación bajo los números de plano de catastro A-0571670-1999, A-0476376-1982 y A-0476378-1982 a la Asociación de Desarrollo Integral de Ciruelas de Alajuela o bien podemos atender la solicitud del MEP de que el traspaso de dichas propiedades sea realizado a favor del ESTADO-MEP con propósito de que el Ministerio de Educación Pública siga disponiendo de ellas para fines educativos”.

En primer lugar, debemos reiterar que cuando el jerarca administrativo de una institución es un órgano colegiado, debe adjuntarse a la gestión el acuerdo firme por medio del cual ese órgano decidió consultar determinado tema, pues bajo ninguna circunstancia podría alguno de los miembros del órgano colegiado plantear la consulta de forma individual. Lo anterior debido a que, de admitirse esa posibilidad, la solicitud no necesariamente representaría la voluntad del órgano al cual pertenece.

En este caso, si bien en la solicitud se hace la indicación de que la consulta se realiza en concordancia con el acuerdo firme No. 7 adoptado por la Junta en sesión ordinaria No. 021-2022 de fecha 14 de setiembre de 2022, lo cierto es que no se adjunta copia del acuerdo tomado, imposibilitando que esta representación constate, no sólo la decisión de consultar, sino los términos de la consulta (ver dictámenes N° C-07-2010 del 11 de enero del 2010, C-406-2014 del 18 de noviembre del 2014, C-276-2016 del 16de diciembre del 2016, C-073-2017 del 5 de abril del 2017, C-215-2021 del 29 de julio del 2021 y C-194-2022 del 9 de setiembre de 2022).

De igual manera, como ya lo apuntamos también, la entidad consultante omitió aportar el criterio legal exigido como un requisito de admisibilidad por el citado artículo 4° de nuestra Ley Orgánica, en el que se realice un análisis jurídico detallado sobre cada uno de los puntos que se someten a nuestra consideración lo cual, según se apuntó líneas atrás, tiene como finalidad determinar si, después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento.

Debemos insistir en la importancia de que se haga observar el requisito anterior, en tanto viene dispuesto de forma expresa por el propio legislador; lo que nos impide obviarlo al estar la Procuraduría también vinculada por el principio de legalidad (artículos 11 constitucional, y 11, 12 y 13 de la Ley General de la Administración Pública), cuya única excepción es para el caso de los auditores internos, quienes pueden realizar la consulta directamente (en ese sentido, consultar igualmente los dictámenes números C-168-2017 del 18 de julio de 2017, C-086-2018 del 26 de abril de 2018, C-134-2018 del 13 de junio de 2018, C-257-2018 del 8 de octubre de 2018, C-013-2019 del 21 de enero de 2019, C-073-2019 del 21 de marzo de 2019, C-092-2020 del 17 de marzo de 2020, C-362-2020 del 9 de setiembre de 2020 y C-401-2020 del 14 de octubre de 2020).

Finalmente, en la presente gestión se nos está pidiendo, básicamente, que sustituyamos a esa Junta de Educación en la decisión de si deben o no proceder a la donación de los lotes en cuestión a partir de lo dispuesto en la citada Ley 10167 – vigente, cabe acotar, desde el 18 de abril de 2022– que la autoriza para proceder de esa forma respecto de tres fincas de su propiedad a favor de la Asociación de Desarrollo Comunal de Ciruelas de Alajuela, lo que a todas luces es impertinente.

Sobre todo, ante la imposibilidad legal de la Procuraduría para poder referirse a casos concretos. En cuanto este requisito, hemos dispuesto que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones y en el ejercicio de sus funciones, debido al carácter vinculante de nuestros dictámenes, desconociendo así nuestra función consultiva. Más detalladamente, hemos indicado que:

“Pues si se identifica un caso concreto objeto de decisión por parte de la administración consultante, ‘indirectamente estaría trasladando la resolución de la petición del interesado a lo que en definitiva se concluyera en nuestro pronunciamiento’ (C-306-2002 del 12 de noviembre de 2002) y, de dar respuesta, ‘estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.’ (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio, en igual sentido: C-299-2002 del 6 de noviembre, C-018-2003 del 18 de enero, C-335-2004 del 15 de noviembre y C-082-2005 del 24 de febrero). Sobre este punto, valga transcribir a manera de ejemplo, lo dicho en algunos de nuestros pronunciamientos: ‘Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios (…) Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público.’ (C-194-94 del 15 de diciembre, véase, en igual sentido: OJ-138-2002 del 8 de octubre y C-179-2003 del 16 de junio, entre otros). ‘(…) también es importante destacar la improcedencia de someter a nuestro criterio casos concretos, indicando situaciones particulares que eventualmente vendrían a ser objeto de las competencias del órgano o que podrían ver modificadas sus situaciones jurídicas particulares. Ello entra en abierta contradicción con nuestro artículo 5° supra transcrito, y con nuestra naturaleza de administración consultiva.’ (C-151-2002 del 12 de junio).’ (Dictamen C-390-2005 de 14 de noviembre de 2005, reiterado, entre otros, por los dictámenes C-284-2007 del 21 de agosto del 2007, C-308-2007 del 4 de setiembre del 2007, C-090-2008 del 28 de marzo del 2008, C-162-2008 del 13 de mayo del 2008, C-327-2008 del 17 de setiembre del 2008, C-425-2008 del 1° de diciembre del 2008, C-166-2009 del 11 de junio del 2009, C-314-2009 del 9 de noviembre del 2009, C-064-2010 del 12 de abril del 2010, C-199-2010 del 21 de setiembre del 2010 y C-223-2011 del 12 de setiembre del 2011).” (Dictamen No. C-250-2011 del 11 de octubre de 2011).

Por lo tanto, salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse pues, pronunciarse al respecto, implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (ver dictámenes N° C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022, entre otros).

De tal manera, es claro que, en esta ocasión, más que un caso concreto, se está ante la necesidad de adoptar una decisión por parte de la Junta de Educación respecto de la donación, decisión que solo le corresponde tomar a dicho órgano colegiado y no a la Procuraduría. Lo que determina que la presente consulta sea inadmisible.

III.        CONCLUSIÓN:

A partir de lo expuesto debe concluirse que la consulta planteada resulta inadmisible, en tanto incumple con los requisitos mínimos establecidos en nuestra Ley Orgánica para su conocimiento, por lo que se procede a su archivo.

Atentamente,

                      Alonso Arnesto Moya                            Ángela Garro Contreras

                        Procurador                                           Abogada de Procuraduría

AAM/AGC/hsc