21 de diciembre de 2022

PGR-C-289-2022

 

Señora

Anna Katharina Müller Castro

Ministra

Ministerio de Educación Pública

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos al oficio DM-0596-05-2022 del 5 de mayo del año en curso, suscrito por el exministro de esa cartera, señor Steven González Cortés, por medio del cual nos solicita el dictamen a que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, n.°6227, del 2 de mayo de 1978 (en lo sucesivo LGAP), en relación con “la nulidad vinculada a los actos administrativos mediante los cuales se inscriben en el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada, a nombre de la Sra. xxx”.

 

 

I.                   ANTECEDENTES.

De las copias digitales simples del expediente administrativo 001-2021 que se nos remitió con su gestión, consideramos oportuno mencionar los siguientes antecedentes de importancia para la decisión de este asunto:

1. Con ocasión de una denuncia formulada por la Fiscalía del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes (COLYPRO) de fecha 10 de mayo de 2021 -recibido por el Departamento de Gestión Disciplinaria del Ministerio de Educación Pública (MEP) en fecha 12 de mayo de 2021-, advirtiendo de posibles irregularidades en la obtención del Diploma de Conclusión de Estudios de Educación por Madurez por Suficiencia en Letras (Bachillerato), a nombre de la señora xxx, cc. xxx, cédula xxx, a raíz de no encontrarse inscrito en los sistemas con los que cuenta el Ministerio de Educación Pública para su registro, irregularidad detectada por la Unidad de Incorporaciones del COLYPRO, la cual, mediante oficio UI.036.20.08.2018 de fecha 20 de agosto de 2018, solicita a la Dirección de Gestión y Evaluación la corroboración de la información, teniéndose como respuesta el oficio DEAC-RVCT-2139-2018 de fecha 3 de setiembre de 2018, en el que se indica que “la copia del título de Bachiller en Letras, supuestamente emitido por el Ministerio de Educación Pública …a nombre de xxx, con citas de inscripción tomo: 1; folio 432, asiento 562, título 13038, de acuerdo con nuestros archivos, resultó falso…”, la Dirección de Recursos Humanos traslada la denuncia a la Dirección de Asuntos Jurídicos del citado Ministerio  (ver folios 1-10 del expediente administrativo).
2. Mediante resolución MEP-2719-2021 de las 13:42 horas del 25 de octubre de 2021, la entonces Ministra de Educación Pública, Guiselle Cruz Maduro, decide iniciar un procedimiento administrativo y nombrar un órgano director integrado por la funcionaria Paola Andrea Álvarez Marín, a fin de investigar “la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta de los actos administrativos que corresponden a la inscripción de los títulos de Bachillerato en Ciencias de la Educación con énfasis en I y II ciclo y licenciatura en Ciencias de la Educación con énfasis en Docencia para ejercer la enseñanza de I y II ciclo, extendidos por la Universidad Metropolitana Castro Carazo, a nombre de xxx, con cédula de identidad No. xxx” (ver folios 134-136 del expediente administrativo)
3. A través del oficio n.° 5 de fecha 2 de noviembre de 2021, el órgano Director del Procedimiento ordinario, solicita al CONESUP certificar “los actos administrativos mediante los cuales se registraron los títulos de Bachillerato en Ciencias de la Educación con énfasis en I y II ciclos, con las siguientes citas de inscripción al tomo: 67, Folio: 156, asiento: 12742 y Licenciatura en Ciencias de la Educación con énfasis en Docencia para ejercer la Enseñanza de I y II ciclos, con la siguientes citas de inscripción al tomo: 67, Folio: 275, asiento: 12398 “, indicándose mediante certificaciones No. 1476-2021 y 1477-2021 emitidas por el CONCESUP, que ambos títulos se encuentran debidamente inscritos. (ver folios 137-139 del expediente administrativo)
4. Por oficio No. 4 de fecha 2 de noviembre de 2021, el órgano Director del Procedimiento ordinario, solicita a la Dirección de Gestión y Evaluación de Calidad del MEP, certificar “los programas de evaluación bajo los cuales se registre matrícula” de la denunciada, indicando “puntualmente a cuáles períodos obedece y las calificaciones obtenidas en las pruebas que hubiese rendido, así como del acto administrativo mediante el cual se concretó la obtención de su Título de Bachillerato”, indicándose mediante certificación No. DM-DVM-AC-DGEC-DEAC-RVCT-2396-2021 emitida por la Dirección de Gestión y Evaluación de Calidad del MEP, que la denunciada registra las siguientes pruebas, determinándose que “la señora xxx, aún no cumple con los requisitos para la obtención del Título de Bachiller en Educación Media, por lo tanto, no existe título inscrito a su nombre” (ver folios 140-141 del expediente administrativo)
5. Mediante Oficio No. 3 de fecha 2 de noviembre de 2021, el órgano Director del Procedimiento ordinario, solicita al COLYPRO certificar “el Oficio CLYP-FS-014-2021 de fecha 10 de mayo de 2021” relativo a la denuncia interpuesta con sus respectivos adjuntos, cumpliéndose dicha solicitud en fecha 4 de noviembre de 2021 (ver folios 142-190 del expediente administrativo).
6. El referido órgano director, a través de documento sin fecha y número, da inicio al procedimiento administrativo, dictando “Acto Formal de Apertura”. En dicho documento, se indican los hechos por los cuales se procede a investigar “la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta, del acto administrativo que corresponde a la inscripción de los títulos de Bachillerato en Ciencias de la Educación con énfasis en I y II Ciclo y Licenciatura en Ciencias de la Educación con énfasis en Docencia para Ejercer la Enseñanza I y II Ciclo, extendidos por la Universidad Metropolitana Castro Carazo, registrados a nombre de xxx, cédula de identidad xxx”. No obstante, no se le advierte de las consecuencias que se derivarían de llegar a anularse los actos administrativos cuestionados. Asimismo, se hace la indicación del derecho de acceso al expediente administrativo, de la posibilidad de hacerse acompañar por un profesional en derecho, de aportar toda la prueba que posea en su poder en el mismo acto de la comparecencia oral o en fecha anterior, expresando de forma clara las calidades y direcciones de los testigos que llegase a ofrecer, así como de señalar lugar o medio para atender notificaciones, en la que se hace una primera convocatoria a la audiencia oral y privada para las 10:30 horas del 2 de febrero de 2022 en el Edifico Torre Mercedes, piso 10, Paseo Colón, San José. (ver folios 192 y 199 del expediente administrativo).
7. Mediante Oficio de fecha 5 de enero de 2022, se remite a la Dirección Regional de Educación de Limón, comisión para que se proceda con la notificación de la apertura del procedimiento administrativo, reiterándose la solicitud mediante oficio No. 6 de fecha 24 de enero de 2022 y mediante Oficio No. 8 de fecha 2 de febrero de 2022 (ver folios 200-202 y 203-206 del expediente administrativo).
8. Con ocasión de las gestiones infructuosas para notificar a la interesada del traslado de cargos, el órgano director vuelve a emitir sendos actos de apertura del procedimiento (sin precisar la fecha de su emisión), en los mismos términos que el primero, esto es, sin advertir de las consecuencias que se derivarían de la anulación de los actos objeto del procedimiento, en los que va moviendo la fecha para la celebración de la audiencia oral y privada, primero para el 1 de marzo y después para el 15 de marzo del 2022 (folios 207-214 y 221-228).
9. Mediante Oficio No. DREL-AL-000216-2022 de fecha 21 de febrero de 2022, de la Dirección Regional de Educación de Limón, se indica que se remite copia del acto de apertura del procedimiento administrativo, con la que parece ser la firma de recibido de la expedientada xxx, que ella misma data con fecha 13 o 18 de febrero del 2022 –pues la copia no es completamente legible– (ver folios 232-235 del expediente administrativo). No consta, en consecuencia, un acta levantada al efecto en que se consigne la fecha de notificación del traslado de cargos.
10. Que de conformidad con la copia simple de la certificación DRH-FOR-01-DRH-271, visible a folio 230 de la copia del expediente, la expedientada registra nombramiento en propiedad desde el 1 de febrero del 2018, en la clase de puesto “Profesor de Enseñanza General Básica 1, sin especialidad, en la Escuela Bufadlo (Limón), de la Dirección Regional de Enseñanza de Limón”.
11. En atención a la prevención hecha por el órgano director, la señora xxx mediante nota de fecha 3 de marzo del 2022 presenta rechazo de los cargos intimados, solicita “la prescripción y caducidad del proceso administrativo” y señala medio para recibir notificaciones (ver folios 236-237 del expediente administrativo).
12. A través de la resolución sin número de las 09:10 horas del 10 de marzo del 2022, el órgano director cita a la señora xxx a una comparecencia oral y privada a efectuarse a las 10:30 horas del 15 de marzo del 2022, reiterándose la indicación de que puede ejercer su derecho de defensa en dicho momento. Esta citación le fue notificada vía fax en misma fecha (ver folios 238-240 del expediente administrativo).
13. De acuerdo con el acta de la Comparecencia Oral y Privada realizada el 15 de marzo de 2022 a las 10:45 horas, se indica que a pesar de encontrarse debidamente notificada la expedientada, ella no se hizo presente, tampoco un representante legal, ni se registra justificación alguna para su ausencia, dándose por concluida la comparecencia a las 11:10 horas del mismo día (ver folio 241 del expediente administrativo).
14. Mediante resolución No. 01-2022 de las 15:00 horas del 27 de abril de 2022, el órgano director nombrado al efecto, rindió su informe final en el cual tuvo por demostrado que “al momento en que se concreta la emisión de los actos administrativos de inscripción vinculados a los grados académicos de Bachillerato y Licenciatura en Educación, la interesada no contaba con el requisito insoslayable para dichos efectos, de contar con la condición de Bachiller en Ciencias y Letras, mediante título debidamente acreditado ante la instancia administrativa competente, a saber, la Dirección de Gestión y Evaluación de Calidad, tal y como se establece en el artículo 14, inciso e) del Reglamento General del Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada”, por lo que recomienda, en primer lugar, que “se solicite el dictamen requerido a la Procuraduría General de la República con el objeto de declarar la Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta en esta sede, de los actos administrativos de inscripción que corresponden a los grados académicos de Bachillerato en Ciencias de la Educación con énfasis en I y II Ciclos, citas que corren a tomo 67, folio 156, asiento 12742 y Licenciatura en Ciencias de la Educación con énfasis en Docencia para ejercer la Enseñanza de I y II Ciclos, cuyas citas corresponde al tomo 67, folio 275, asiento 12398 a nombre de xxx”; y, en segundo lugar, “[r]emitir copia certificada del presente expediente administrativo al Dpto. de Asuntos Disciplinarios para que, conforme al mérito de los autos, determine según corresponde a su ámbito de competencia funcional, el inicio de un eventual Procedimiento Administrativo Ordinario en contra de la indicada servidora” (la negrita es añadida, folios 242-267 del expediente administrativo). No consta que informe final le fuera notificado a la señora xxx a los medios señalados por ella.
15. Mediante Oficio DM-0562-04-2022 de fecha 29 de abril de 2022, la entonces Ministra de Educación a.i, señora María Alexandra Ulate Espinoza, acoge la recomendación del órgano director y remite solicitud a la Dirección de Asuntos Jurídicos del MEP para que, “dentro del ámbito de sus competencias, se realice la elaboración del acto administrativo que corresponda”. (ver folios 268 del expediente administrativo).
16. Mediante Oficio DM-0596-05-2022, de fecha 5 de mayo de 2022, del Despacho Ministerial, se remite la copia simple del respectivo expediente administrativo a esta Procuraduría.
17. Finalmente, conviene dejar constancia de los siguientes documentos cuya copia simple corre agregada al expediente administrativo:

·                A folio 6 se encuentra copia de la certificación DEAC-RVCT-2139-2018 de fecha 3 de setiembre de 2018, emitida por la Dirección de Gestión y Evaluación de la Calidad del MEP, en el que se detallan las irregularidades encontradas en el supuesto Título de Bachiller en Letras a nombre de la señora xxx.

·                A folio 8 se encuentra consulta del estado del nombramiento de la señora xxx, como funcionaria en propiedad en el puesto de Profesora de Enseñanza General Básica 1 (I i II ciclos) Profesor Titulado 6.

·                A folio 15 del expediente consta copia del título de Bachiller en Letras supuestamente conferido a la señora xxx, el 15 de abril de 2006, con citas de inscripción al tomo n.° 1, folio 432, asiento 562, No. 13038, ante la División de Control y Calidad y Macroevaluación del Sistema Educativo del MEP.

·                A folio 17 del expediente consta copia de la certificación de la Universidad Metropolitana Castro Carazo de fecha 16 de febrero de 2007, relativa a la condición de Diplomado en Enseñanza Primara a nombre de la señora xxx.

·                A folio 19 del expediente consta certificación de la Universidad Metropolitana Castro Carazo de fecha 22 de febrero de 2008, relativa a la condición de Bachiller en Ciencias de la Educación con énfasis en I y II ciclos a nombre de la señora xxx.

·                A folio 21 del expediente consta certificación de la Universidad Metropolitana Castro Carazo de fecha 20 de enero de 2010, relativa a la condición de egresada del grado de Licenciatura en Ciencias de la Educación con Énfasis en Docencia para ejercer la enseñanza de I y II ciclos a nombre de la señora xxx.

·                A folio 23 del expediente consta detalle del incentivo de Carrera Profesional reconocida a la señora xxx.

·                A folio 24 del expediente consta certificación de los períodos de nombramientos a nombre de la señora xxx.

·                A folio 25 del expediente consta acción de personal No 201709-MP-3126448 relativa a revalorización salarial a nombre de la señora xxx.

·                A folio 29 del expediente consta certificación No. SC-692-2016 relativo a cursos llevados por la señora xxx.

·                A folio 33 del expediente consta certificado de aprovechamiento a nombre de la señora xxx, emitido por el Instituto Tecnológico de Costa Rica en el año 2014.

·                A folio 38 del expediente consta certificado de aprovechamiento a nombre de la señora xxx, emitido por la Oficina de Planificación de la Educación Superior en el año 2011.

·                A folio 44 del expediente consta certificado de aprovechamiento a nombre de la señora xxx, emitido por Universidad Estatal a Distancia en el año 2011.

·                A folio 46 del expediente consta detalle del incentivo de Carrera Profesional reconocida a la señora xxx.

·                A folio 48 del expediente consta certificado de aprovechamiento a nombre de la señora xxx, emitido por Universidad Metropolitana Castro Carazo.

·                A folio 50 del expediente consta título Licenciatura en Ciencias de la Educación con Énfasis en Docencia para ejercer la enseñanza de I y II ciclos a nombre de la señora xxx, inscrito al Tomo 67, folio 275, No. 12398, ante CONESUP.

·                A folio 57 del expediente consta título Bachillerato en Ciencias de la Educación con Énfasis en I y II ciclos a nombre de la señora xxx, inscrito al Tomo 67, folio 156, No. 12742, ante CONESUP.

·                A folio 64-81 del expediente constan evaluaciones de personal a nombre de la señora xxx.

·                A folio 83 del expediente consta Certificación No. 6932-2010 de Grupos Profesionales a nombre de la señora xxx.

·                A folio 92-94 del expediente consta estudio de Carrera Profesional a nombre de la señora xxx.

·                A folio 117-120 del expediente consta detalle de pagos realizados a nombre de la señora xxx.

·                A folio 138-139 del expediente constan Certificaciones No. 1476-2021 y 1477-2021 emitidas por CONESUP, relativa a inscripción de títulos de Bachillerato y Licenciatura emitidos por al Universidad Metropolitana Castro Carazo a nombre de la señora xxx.

·                A folio 141 del expediente consta Certificación DM-DVM-AC-DGEC-DEAC-RVCT-2396-202 que detalla las fechas y condición de las pruebas del Programa de Bachillerato por Madurez, realizadas por la señora xxx

 

II.                 SOBRE LA ANULACIÓN EN VÍA ADMINISTRATIVA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO DECLARATORIO DE DERECHOS Y LOS PRESUPUESTOS DE FORMA Y DE FONDO PARA QUE ESA GESTIÓN PROSPERE

            En principio, la Administración Pública se encuentra inhibida para anular, en vía administrativa, los actos propios que hayan declarado algún derecho a favor de los administrados. En ese sentido, la regla general establece que para dejar sin efecto ese tipo de actos la Administración de que se trate debe acudir a la vía judicial y solicitar que sea un órgano jurisdiccional el que declare dicha nulidad, mediante el proceso de lesividad regulado por los numerales 10.5, 34 y 39.1.e) del Código Procesal Contencioso-Administrativo (Ley n.° 8508, del 28 de abril del 2006) – en lo sucesivo CPCA –.

            La razón para limitar la posibilidad de que la Administración anule por sí misma los actos suyos declaratorios de derechos se fundamenta en motivos de seguridad jurídica: el administrado debe tener certeza de que los actos administrativos que le confieren derechos subjetivos no van a ser modificados, ni dejados sin efecto arbitrariamente por aquella.

            A pesar de lo anterior, existe una excepción al principio según el cual los actos que declaran derechos a favor del administrado son intangibles para la Administración y es la contenida en el ya citado artículo 173 de la LGAP. De conformidad con esta norma la Administración puede anular en vía administrativa un acto suyo declarativo de derechos, siempre que ese acto presente una nulidad que sea absoluta, evidente y manifiesta. En otras palabras, no es cualquier nulidad la que podría ser declarada por medio del trámite descrito, sino sólo aquella que resulte clara, palmaria, notoria, ostensible, etc. (en este sentido, pueden consultarse nuestros dictámenes C-140-1987 del 14 de julio, C-012-1999 del 12 de enero, el C-119-2000 del 22 de mayo, el C-183-2004 del 8 de junio, el C-227-2004 del 20 de julio, C-100-2007, del 3 de abril, C-185-2010, del 30 de agosto, C-410-2014, del 20 de noviembre, C-426-2014 del 27 de noviembre y C-194-2016 del 19 de setiembre).

            Para evitar abusos en el ejercicio de la potestad de revisión de oficio, el legislador dispuso que antes de declarar la nulidad debe seguirse un procedimiento administrativo ordinario y obtenerse el dictamen favorable de la Procuraduría General de la República (o de la Contraloría, en caso de que el asunto verse sobre materias propias de su competencia) mediante el que se acredite la naturaleza absoluta, evidente y manifiesta de la nulidad invocada, tal como lo dispone el aludido precepto en su apartado primero:

“Artículo 173.-

1) Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos sea evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso-administrativo de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República; este dictamen es obligatorio y vinculante.  Cuando la nulidad absoluta verse sobre actos administrativos directamente relacionados con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen.

En ambos casos, los dictámenes respectivos deberán pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada” (el subrayado no es del original).

            Interesa retener, que el dictamen que nos concierne debe solicitarse luego de tramitado todo el procedimiento ordinario por parte del órgano director (en caso de que se delegue en este la función instructora) y antes del dictado del acto final por parte del órgano decisor.

            Así lo establece expresamente el apartado 3) del artículo 173 de comentario, con el deber por parte de la Administración de realizar previamente un procedimiento administrativo ordinario para poder declarar la anulación del acto administrativo:

“Artículo 173.-

(…)

3) Previo al acto final de anulación de los actos a que se refiere este artículo, la Administración deberá dar audiencia a las partes involucradas y cumplir con el debido procedimiento administrativo ordinario dispuesto en esta Ley” (el destacado es nuestro).

            Se deriva del precepto transcrito, que el procedimiento debe ser instruido en estricto apego a los principios y garantías del debido proceso y el derecho de defensa (intimación e imputación, motivación y comunicación de los actos, oralidad, acceso al expediente, por citar algunos), todo en beneficio y resguardo de las garantías y derechos del administrado (ver en ese sentido las resoluciones de la Sala Constitucional números 15-1990, de las 16:45 horas del 5 de enero de 1990, 1994-2360, de las 15:06 horas del 17 de mayo, 1994-2945, de las 8:12 horas del 17 de junio, ambas de 1994, 2005-05306, de las 15:03 horas del 4 de mayo, 2005-07272, de las 9:11 horas del 10 de junio, ambas del 2005 y los dictámenes C-034-1999, del 5 de febrero, C-037-1999, del 11 de febrero, ambos de 1999, C-112-2000, del 17 de mayo del 2000, C-300-2004, del 21 de octubre y C-372-2004, del 10 de diciembre, los dos del 2004).

            Vemos, entonces, que el artículo 173 de la LGAP establece con toda claridad los presupuestos de forma y de fondo que deberán ser fielmente observados por la Administración interesada a fin de que la nulidad invocada pueda prosperar y respecto de los cuales, la Procuraduría, en este caso, realiza un doble control de legalidad en aras de constatar su cumplimiento, consistente, por una parte, en corroborar que el procedimiento administrativo previo haya respetado el debido proceso y el derecho de defensa del administrado; y, por la otra, acreditar que la nulidad que se pretende declarar posea, efectivamente, las características de absoluta, evidente y manifiesta.

            Se trata de un criterio externo a la Administración activa, que tiende a dar certeza a esta última y al administrado sobre el ajuste a Derecho del ejercicio de la potestad de autotutela administrativa (ver al respecto, el dictamen C-028-2016 del 8 de febrero de 2016); lo que explica la trascendencia de que, junto con la solicitud de nuestro dictamen, se adjunte la copia debidamente certificada del expediente administrativo íntegro como única manera de poder constatar tal situación, aspecto sobre el que volveremos más adelante.  

            Así, únicamente en la medida que la Procuraduría haya logrado verificar que efectivamente el Ministerio de Educación Pública observó en la especie las formalidades sustanciales del procedimiento administrativo ordinario– ampliamente desarrolladas por la jurisprudencia administrativa de este órgano consultivo, al igual que por la Sala Constitucional –, podremos pasar a la etapa siguiente, que tiene por objeto el análisis por el fondo de los vicios de nulidad absoluta que supuestamente aquejan los registros de los títulos académicos cuestionados y, especialmente, su gravedad, como para poder ser catalogada de evidente y manifiesta en los términos exigidos por el artículo 173.1 de repetida cita.   

            Basta recordar, a este respecto, la sanción de nulidad absoluta que el párrafo quinto del mismo precepto contempla en el evento de que no se siga con el trámite de revisión antes descrito:

“5) La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula, y la Administración estará obligada, además, al pago por daños, perjuicios y costas; todo sin perjuicio de las responsabilidades personales del servidor agente, de conformidad con el segundo párrafo del artículo 199” (el subrayado no es del original).   

            Del mismo modo, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha sido enfática en pronunciarse en el mismo sentido, evidenciando que la obligación de tramitar el procedimiento administrativo ordinario con todas las garantías de ley, no constituye en absoluto, un mero trámite o formalismo para salir del paso, sino un presupuesto sustancial para que la gestión de nuestro dictamen pueda prosperar: 

“VI.- CONSECUENCIAS JURÍDICAS DE LA INOBSERVANCIA DE LOS RECAUDOS FORMALES Y SUSTANCIALES DEL ORDINAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA. La revisión oficiosa o anulación con quebranto de los requisitos legales referidos en los considerandos precedentes “sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta evidente y manifiesta ” (v. gr. que el dictamen sea desfavorable, que no se recabó el dictamen o que no se abrió un procedimiento administrativo ordinario) es absolutamente nula y hace responsable por los daños y perjuicios provocados tanto a la administración pública como al funcionario” (sentencia n.° 13290-03, de las 16:59 horas del 18 de noviembre de 2003; reiterada a su vez en las resoluciones números 2004-08152, de las 10:44 horas del 23 de julio del 2004, 2005-03004 de las 8:31 horas del 18 de marzo del 2005, 2005-12324 de las 10:28 horas del 9 de setiembre del 2005; 2006-8767, de las 16:40 horas del 21 de junio; y 2006-8960, de las 10:53 horas del 23 de junio, ambas del año 2006. El subrayado no es del original).

Bajo ese entendido, tenemos que, en el presente caso, luego de haber revisado minuciosamente los 268 folios que componen el expediente administrativo remitido, pudimos constatar la omisión de las siguientes formalidades sustanciales del procedimiento:

A.                    No se aportó copia debidamente certificada del expediente administrativo con independencia de que se haya remitido en formato digital

La Procuraduría ha insistido en la importancia de que el expediente administrativo que se remite con la solicitud de nuestro dictamen, debe ser el expediente original o copia debidamente certificada en los términos del artículo 51, apartado 1) del CPCA, el cual, además, debe de estar foliado, completo y ordenado de manera cronológica.

 

Tomando en cuenta la posición exógena en la que se encuentra la Procuraduría en relación con la miríada de Administraciones públicas, el expediente administrativo constituye el medio probatorio por antonomasia para comprobar que la voluntad administrativa ha discurrido debidamente por el cauce formal previsto en el numeral 173 ya tantas veces mencionado. Razón por la cual, si no se cuenta con el expediente íntegro o debidamente certificado, resulta prácticamente imposible para éste órgano asesor rendir informe alguno, pues no se podrían acreditar las actuaciones de las partes, la observancia de las formalidades de índole procedimental, la constancia documental y demás formas escritas, así como su proceso de reflexión y valoración de parte de los que han intervenido en el procedimiento administrativo, particularmente de quienes lo instruyen o excitan. Es necesario, entonces, que todas las actuaciones que consten en el expediente revistan un carácter de certeza, todo lo cual sirve de base al acto final.

 

Lo anterior explica la férrea línea jurisprudencial de esta Procuraduría respecto a la obligación de la Administración pública consultante de remitir el correspondiente expediente administrativo, como requisito sine qua non para poder emitir el dictamen favorable que se solicita. Esta posición se ha reafirmado en varios dictámenes, como por ejemplo el C-054-2007, del 22 de febrero, C-103-2007, del 10 de abril, C-110-2007 y C-175-2007, del 1 de junio, todos del año 2007. Precisamente, del pronunciamiento C-103-2007, nos permitimos extraer las siguientes líneas:

 

“La garantía del debido proceso permite que el procedimiento funcione como un medio idóneo para la producción de una voluntad administrativa que, efectivamente, sea justa, tanto para los fines que persigue la Administración en sí misma, como para la protección de los derechos constitucionales del administrado.

 

Parte de esa garantía de debido proceso radica en el hecho de que el expediente cumpla con ciertos requisitos físicos, tales como estar compilado en fólder, ampo o carpeta; que en él consten, en orden cronológico, todos los documentos que se presentaron por parte del administrado o hayan sido agregados por la Administración; entre otros.

 

El incumplimiento de esos requisitos, tal y como lo ha señalado en otras oportunidades esta Procuraduría, puede aparejar la violación a los principios del debido proceso (…)

 

Por otra parte, como complemento de la obligación de mantener un expediente completo, ordenado cronológicamente y debidamente foliado, existe también la obligación de dar certeza de su contenido.  Por eso, es indispensable, para poder verter el pronunciamiento al que se refiere el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, que el expediente que se envía a esta Institución sea el original o una copia certificada de aquel.  Sin ese requisito, no puede existir certeza de la veracidad de la documentación enviada y por ende, se trunca la posibilidad de emitir criterio sobre el caso en concreto” (el destacado no es del original).

      Cabe agregar que, el requisito de remitir la copia certificada del expediente administrativo aplica tanto si se trata de un expediente físico o en formato digital, habida cuenta de las posibilidades que ofrecen actualmente las herramientas tecnológicas para garantizar la veracidad del contenido de la documentación remitida, aún cuando no se trate de una copia física o en papel. 

      En el presente caso, tenemos que la copia escaneada del expediente administrativo remitido con el oficio DM-0596-05-2022 no está certificada, sino que se trata de una copia simple. Con lo que resulta evidente que no se cumplió con este presupuesto formal que nuestra doctrina jurisprudencial administrativa exige para poder entrar a analizar por el fondo las nulidades alegadas. 

B.                     Problemas detectados en la intimación e imputación de cargos realizada a la expedientada que atentan contra su derecho de defensa

            Ciertamente, un principio fundamental que integra el debido proceso y garantiza un adecuado derecho de defensa del expedientado es el principio de intimación e imputación, acerca del cual, la Sala Constitucional en la sentencia n.° 632-99, de las 10:48 horas del 29 de enero de 1999, sostuvo: 

“II.- De los principios de legalidad penal y del debido proceso se desprenden algunos principios (prohibiciones o limitaciones) de acatamiento obligatorio para los órganos administrativos del Estado en materia de potestad sancionadora. Entre ellos, se encuentra la exigencia de que ninguna sanción administrativa puede establecerse si no es con respeto absoluto del derecho de defensa (artículos 211.3 y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública), componente del debido proceso. A su vez, para lograr el ejercicio efectivo del derecho de defensa, deben respetarse otros principios que también ha establecido esta Sala en otras ocasiones, pertenecen y conforman el del debido proceso, ellos son: a) Principio de intimación: consiste en el acto procesal por medio del cual se pone en conocimiento del funcionario la acusación formal. La instrucción de los cargos tiene que hacerse mediante una relación oportuna, expresa, precisa, clara y circunstanciada de los hechos que se le imputan y sus consecuencias jurídicas. b) Principio de imputación: es el derecho a una acusación formal, debe el juzgador individualizar al acusado, describir en detalle, en forma precisa y de manera clara el hecho que se le imputa. Debe también realizarse una clara calificación legal del hecho, estableciendo las bases jurídicas de la acusación y la concreta pretensión punitiva. Así el imputado podrá defenderse de un supuesto hecho punible o sancionatorio como en este caso, y no de simples conjeturas o suposiciones” (El subrayado no es del original).

            Posteriormente, ese alto Tribunal en el voto n.° 2005-08804, de las 16:20 horas del 5 de julio del 2005, indicó:

“II.- Objeto del recurso. El recurrente acusa la infracción de su derecho al debido proceso, específicamente a la intimación e imputación en el procedimiento iniciado por la Fiscalía del Colegio de Abogados, pues la resolución de las 16:00 horas del 20 de julio del 2004 no adecua la conducta al tipo, con indicación clara de la norma infringida y la norma a imponer.

III.- Sobre el fondo. Es reiterada la jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de que el derecho al debido proceso es exigible en cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto producir un resultado sancionado. Entre los elementos constitutivos del mismo se cuenta el derecho a la notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; el derecho de intimación, es decir, que todo acusado debe ser instruido de los cargos que se le imputan. Con el traslado de cargos se pretende que la persona intimada comprenda el carácter de los actos que se le atribuyen desde el momento de la iniciación del procedimiento administrativo. Esta Sala ha señalado al respecto:

III.- Como en la especie la Administración informó acerca de la conducta investigada: "...presuntamente por un acuerdo para no comprar arroz a los productores nacionales, y por presionarlos con el fin de no permitir el acceso al mercado de otros agentes económicos lo que podría implicar el desplazamiento indebido de estos otros agentes..." y se indicó los artículos de la Ley 7472 en que tales actuaciones podrían encuadrar (11 y 12), considera esta Sala que ello fue suficiente como para que la parte investigada tuviera una noción bastante precisa de la conducta que le era imputada y la normativa legal que le podía ser aplicable. A la luz del derecho de defensa, reconocido en el artículo 39 de la Constitución Política, la fijación definitiva de la calificación legal atribuible a los hechos investigados constituye un deber para la Administración en el dictado de los actos finales del procedimiento, momento en el cual tendrá los elementos de juicio necesarios a tal fin. Res: 2000-00951 de las nueve horas con treinta y seis minutos del veintiocho de enero del dos mil.-”

En el caso de estudio la Sala aprecia que en la resolución que dio inicio al procedimiento disciplinario del amparado no le indicó, al menos, qué normativa le resultaría aplicable en caso de que los hechos investigados se verifiquen al cabo del procedimiento –que según indicó el instructor del procedimiento en la resolución de las 8:35 horas del 23 de noviembre del 2004 es el Código de Moral Profesional del Abogado- a fin de que el amparado preparara adecuadamente su defensa y estuviera consciente de las posibles sanciones que se le podrían poner en el acto final. En consecuencia lo procedente es declarar con lugar el recurso y anular la resolución inicial del procedimiento de las 16:00 horas del 20 de julio del 2004, y en consecuencia todos los actos posteriores del procedimiento.” (El subrayado no es del original).

            En coherencia con esa postura de la Sala Constitucional, la Procuraduría ha sostenido que necesariamente el objeto, el carácter y los fines del procedimiento administrativo deben quedar expresamente determinados desde la resolución administrativa por la que se nombra al órgano director.  Por ello, cuando se pretenda la anulación en sede administrativa de actos que confieren derechos subjetivos, el órgano director debe tomar en consideración que deviene indispensable, desde el inicio del procedimiento administrativo, es decir, con el traslado de cargos o resolución inicial, que el interesado tenga pleno conocimiento no sólo de que se trata de un procedimiento especial fundamentado exclusivamente en la potestad de autotutela administrativa expresada en el artículo 173 de la LGAP, sino también de cuál es el acto declaratorio de derechos y la normativa que se estima conculcada y que, por ende, se advierta así de las posibles consecuencias jurídicas de tal procedimiento (Ver al respecto, entre otros, los dictámenes C-243-2001, del 10 de setiembre; C-255-2001, del 25 de setiembre; C-326-2001, del 28 de noviembre; C-340-2001 y C-341-2001, ambos del 10 de diciembre, y todos del año 2001; C-289-2005, del 8 de agosto; C-337-2005, del 27 de setiembre, ambos del año 2005; C-090-2006, del 3 de marzo del 2006; C-283-2008 del 18 de agosto y C-401-2008 del 4 de noviembre, ambos del 2008); solo así se logra la efectividad del principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza o expectativa razonable fundada del administrado sobre el ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto (doctrina extraída de las resoluciones 176/199, del 30 de setiembre, y 74/2000, de 16 de marzo, ambas del Tribunal Constitucional Español) y la salvaguarda de sus derechos fundamentales.

            Sirva como referencia de lo expuesto, las consideraciones hechas en el dictamen C-277-2018 del 6 de noviembre (reiterado en el dictamen C-339-2020, del 25 de agosto): 

“En reiteradas ocasiones hemos dispuesto que en el procedimiento administrativo especial tendente a la anulación de un acto favorable para el administrado, debe precisarse con claridad cuál es el acto declaratorio de derechos que se pretende anular, las posibles consecuencias jurídicas del procedimiento y cuáles son los vicios de nulidad que contiene el acto correspondiente.

De esa manera, se garantiza el cumplimiento del principio de seguridad jurídica al administrado afectado, que, al estar debidamente informado del objeto y fines del procedimiento tendrá certeza o una expectativa razonable sobre sus consecuencias, y con base en ello, podrá ejercer una defensa adecuada y oportuna. (Sobre lo indicado véanse nuestros dictámenes Nos. C-337-2005 de 27 de setiembre de 2005, C-090-2006 de 3 de marzo de 2006, C-039-2015 de 27 de febrero de 2015, entre otros).

Considerando lo dispuesto por la Sala Constitucional acerca del principio de intimación y el derecho de defensa, hemos indicado que en el acto inicial de un procedimiento como el presente deben indicarse los posibles vicios de nulidad del acto:

“En otras palabras, para ejercer debidamente su defensa, el administrado debe saber desde la citación con base en qué razones y argumentos jurídicos la administración considera que el acto que va a anular y que le otorga o declara a su favor derechos subjetivos, es absolutamente nulo en forma evidente y manifiesta, porque sería con base en tales razones y argumentos jurídicos que la administración fundamentaría el acto final de anulación.”  (Dictamen No. C-072-2006 de 27 de febrero de 2006).

En el acto inicial del procedimiento de este asunto, además de la transcripción de otros actos que constan en el expediente, no se indican cuáles son los posibles vicios de nulidad que posee el acto que se pretende anular.

Lo anterior, limita el derecho de defensa del administrado, tal y como lo ha dispuesto la Sala Primera:

“…la intimación de los cargos debe ser expresa, precisa y particularizada. No corresponde al administrado dilucidar, de un cúmulo de información y actuaciones comprendidas en un expediente administrativo, cuáles son los cargos que se le endilgan. Lo anterior podría abocarlo, incluso, a no pronunciarse sobre algunos de ellos porque no los valoró como tales; o bien porque no los ubicó en el expediente, lo cual menoscaba el derecho de defensa...” (Voto No. 21-1997 de las 14 horas 15 minutos de 9 de abril de 1997). (El subrayado no es del original).

Justamente, son los recaudos que se piden observar en las reseñas jurisprudenciales anteriores en los que incurre en el presente asunto el órgano director del procedimiento, con la emisión, en al menos tres ocasiones distintas, de la resolución de apertura a efectos de variar la fecha prevista para celebrar la audiencia oral y privada, ante las dificultades para poder notificar a la interesada.

En efecto, si bien dentro del acto de apertura se hace la indicación de la finalidad del procedimiento y se establece una relación de hechos, se omitió hacer referencia, clara y expresa, de las repercusiones o consecuencias legales para la expedientada de acreditarse esos cargos, según lo reseñamos en los puntos 6 y 8 del epígrafe de antecedentes.

Y es que no deja de llamar la atención que el órgano director sí tenía bien claro esas consecuencias, al rendir su informe final con la resolución n.° 01-2022, en el que una de sus recomendaciones fue “[r]emitir copia certificada del presente expediente administrativo al Dpto. de Asuntos Disciplinarios para que, conforme al mérito de los autos, determine según corresponde a su ámbito de competencia funcional, el inicio de un eventual Procedimiento Administrativo Ordinario en contra de la indicada servidora” (el subrayado no es del original).

De hecho, como parte de la prueba que conforma el expediente administrativo remitido, aparece la copia simple de la certificación DRH-FOR-01-DRH-271, donde se hace constar que la interesada registra nombramiento en propiedad desde el 1 de febrero del 2018, en la clase de puesto “Profesor de Enseñanza General Básica 1, sin especialidad, en la Escuela Bufadlo (Limón), de la Dirección Regional de Enseñanza de Limón” (ver antecedente 10).

Sin embargo, en ninguno de los traslados de cargos confeccionados por el órgano director se le advirtió a la expedientada de esa posible consecuencia derivada de la anulación de los actos cuestionados, a efectos de que ella pudiera preparar adecuadamente su defensa.     

Tampoco el acto de apertura hace referencia, ni menciona siquiera, la normativa infringida. En definitiva, estas falencias provocan que la señora xxx desconozca la magnitud de los hechos imputados y las consecuencias, que su comprobación acarrearía en su esfera jurídica, considerándose afectado el derecho de defensa.

Cabe resaltar también, que el acto de apertura carece de varias formalidades, como el número de resolución que identifique el acto dentro del expediente administrativo o la indicación de la fecha y hora de su emisión, lo que a la postre dificulta la labor para poder individualizar el acto específico y constatar, de forma posterior, los plazos de señalamiento de la audiencia oral y privada, así como el plazo transcurrido entre su dictado y la notificación. Máxime, cuando como se dijo antes, constan tres actos de apertura idénticos que solo cambian en la fecha para celebrar la citada audiencia, lo que indudablemente se presta para confusiones en detrimento de la garantía de defensa de la expedientada.

Por fin, debemos advertir de la necesidad de que los actos de notificación queden claramente documentos, en especial, los relativos a trámites o formalidades sustanciales del procedimiento (artículo 223 LGAP), como lo sería la misma comunicación del traslado de cargos.

Pues, aparte de la confusión generada con el dictado de tres traslados de cargos idénticos que diferían en la fecha de la convocatoria, según se indicó en el antecedente 9, la única constancia de haber sido notificada la interesada de la apertura de un procedimiento ordinario en su contra, fue, al parecer, el recibido con su puño y letra en el que consignó una fecha, cuya lectura, al menos para este órgano superior consultivo, no deja claro si fue el 13 o 18 de febrero del 2022.  

 

 

C.                CONCLUSIÓN

      De conformidad con lo expuesto, no es procedente emitir el dictamen favorable solicitado en relación con los actos de inscripción y los títulos de Bachiller en Ciencias de la Educación con Énfasis en I y II ciclos y Licenciatura en Ciencias de la Educación con Énfasis en Docencia para ejercer la enseñanza de I y II ciclos, a nombre de la señora xxx, al haberse incurrido en vicios sustanciales durante la tramitación del procedimiento administrativo ordinario, consistentes en la violación de los principios de intimación e imputación, al no precisar con el traslado de cargos, ni la normativa infringida, ni las consecuencias jurídicas de la eventual anulación de los referidos actos, en detrimento del debido proceso y el derecho de defensa de la funcionaria expedientada. Adicional a ello, se omitió la obligación de aportar copia debidamente certificada del expediente administrativo correspondiente a este asunto, con independencia de que haya sido remitido o no en formato digital.

 

Atentamente,

 

 

 

                     Alonso Arnesto Moya                            Ángela Garro Contreras

                        Procurador                                          Abogada de Procuraduría

AAM/AGC/hsc