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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 194 del 19/12/2022
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 194
 
  Opinión Jurídica : 194 - J   del 19/12/2022   

19 de diciembre del 2022


PGR-OJ-194-2022


 


Señora


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisiones Legislativas III


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N°AL-CPEMUN-0282-2022 de fecha 20 de octubre del 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto denominado “LEY PARA AUTORIZAR A LA CORPORACIÓN MUNICIPAL DE ALAJUELA PARA QUE DESAFECTE, SEGREGUE Y DONE A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL BIENES INMUEBLES DE SU PROPIEDAD Y PARA AUTORIZAR AL ESTADO PARA QUE DESAFECTE, SEGREGUE Y DONE A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL Y A LA MUNICIPALIDAD DE ALAJUELA TERRENOS DE SU PROPIEDAD”, que actualmente se tramita bajo el expediente N° 23.155.


 


Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.


 


A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.


 


Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).


I.                   MOTIVACIÓN DEL PROYECTO


Señala la exposición de motivos de este proyecto que el distrito San Rafael es el tercer distrito más poblado del cantón central de Alajuela, que debe ser dotado de servicios básicos propios del régimen local, tales como centros de salud, parques, zonas verdes, obras complementarias e instalaciones deportivas y de recreación, que son condición necesaria para desarrollar acciones idóneas en el campo del bienestar general.


 


A su vez, se indica que la Caja Costarricense de Seguro Social está ejecutando un Programa de Proyectos que incluye 30 sedes de Áreas de Salud a nivel nacional, dentro de las cuales está incluida el Área de Salud Alajuela Sur. Se explica que la construcción de dicha sede tiene por objetivo satisfacer las urgentes necesidades actuales en temas de infraestructura, equipamiento, tecnología, entre otros, para atender la prestación de servicios sanitarios a los usuarios adscritos a esta Área de Salud, que atiende más de 100 mil habitantes.


 


Se indica que San Rafael, Guácima, Río Segundo y San Antonio de Alajuela, con sus doce EBAIS, integran el Área de Salud de Alajuela Sur, con una población de más de 100 mil usuarios que podrán beneficiarse con el fideicomiso de este programa.  Esta donación permitirá construir las instalaciones de su nueva sede Área de Salud Alajuela Sur, por lo que es necesario y se requiere donar terrenos a la CCSS para ese fin, en predios que poseen el Ministerio de Justicia y Paz y la Municipalidad de Alajuela.


 


Se justifica que para el desarrollo de este proyecto la Caja Costarricense de Seguro Social debe contar con un terreno propio de al menos 20.000 metros cuadrados, criterio de priorización imprescindible para la construcción de las obras.


 


Paralelamente, se expresa que San Rafael carece de suficiente infraestructura deportiva, recreativa y cultural, por lo cual su población no encuentra lugares aptos para disfrutar su tiempo libre y alejarse del peligro de caer en problemas de salud, drogas, vicios y actos delictivos, lo cual también se puede resolver con este proyecto de ley, pues es evidente que se requieren terrenos destinados a instalaciones para actividades deportivas, recreativas y culturales.


 


Se explica que tanto la Municipalidad de Alajuela como el Ministerio de Justicia y Paz han manifestado su disposición de suscribir junto con la CCSS un convenio para la donación de terrenos que permitan la construcción de la Sede de Área de Salud de Alajuela Sur, objetivo que se persigue con este proyecto.


 


A la vez, esta iniciativa, según se explica, incluye la donación de terrenos del Ministerio de Justicia y Paz a la Municipalidad de Alajuela para destinarlos a deporte, cultura y recreación en el distrito.


 


II.-       TEXTO DEL PROYECTO


 


            De conformidad con la motivación expuesta supra, el texto del proyecto señala lo siguiente:


 


“ARTÍCULO  1-          Autorización


Se autoriza a la Municipalidad de Alajuela, con cédula de persona jurídica número tres– cero uno cuatro– cero cuatro dos cero seis tres (N.° 3-014-042063) para que desafecte un terreno de finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble, partido de Alajuela, con matrícula de folio real número 2-403316-000 que hoy es terreno de naturaleza destinado exclusivamente a polideportivo, área de uso comunal, parque y recreación, situado en el distrito octavo San Rafael, cantón primero Alajuela, de la provincia de Alajuela; con una medida de diez mil metros cuadrados (10.000 m²); plano catastrado A-cero cinco ocho ocho cinco tres uno – uno nueve nueve nueve (A-0588531-1999), con los siguientes linderos; norte: carretera a Ojo de Agua, sur: el Estado, este: el Estado y oeste: calle pública, y lo done en su totalidad a la Caja Costarricense de Seguro Social con cédula de persona jurídica cuatro-cero cero cero-cuarenta y dos mil ciento cuarenta y siete-cero tres (N.° 4-000-042147-03).


 


También, se autoriza a la Municipalidad de Alajuela con cédula de persona jurídica número tres-cero uno cuatro-cero cuatro dos cero seis tres (N.°3-014-042063) para que desafecte y segregue cinco mil quinientos setenta metros cuadrados (5.570 m²) del terreno de la finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble, partido de Alajuela, con matrícula de folio real número 2-560200-000 que hoy es terreno de naturaleza destinado exclusivamente a polideportivo, área de uso comunal, parque y recreación, situado en el distrito octavo San Rafael, cantón primero Alajuela de la provincia de Alajuela; con una medida de veintiún mil ochocientos sesenta y nueve metros cuadrados (21.869 m²); plano catastrado A- uno seis ocho cinco uno uno seis-dos cero uno tres (A-1685116-2013), con los siguientes linderos; norte: calle pública y el Estado, sur: Ministerio de Justicia y Paz, este: Ministerio de Justicia y Paz y oeste: calle pública; y done dicho terreno segregado a la Caja Costarricense de Seguro Social con cédula de persona jurídica cuatro-cero cero cero-cuarenta y dos mil ciento cuarenta y siete-cero tres (N.° 4-000-042147-03).


  


Además, se autoriza al Ministerio de Justicia y Paz cédula jurídica número dos-uno-cero cero cero-cuatro dos cero cero seis (N.° 2-1000-42006) para que desafecte y segregue cuatro mil cuatrocientos treinta metros cuadrados (4.430 m²) del terreno de la finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble, partido de Alajuela, con matrícula de folio real número 2-175370-000 que hoy es terreno de naturaleza Centro La Reforma, finca número uno, situado en el distrito octavo San Rafael, cantón primero Alajuela de la provincia de Alajuela; con una medida de ciento cuatro mil ciento ochenta y tres metros cuadrados con ochenta y tres decímetros cuadrados (104.183,83 m²); no se indica plano catastrado; con los siguientes linderos; norte: carretera a Ojo de Agua y el Estado (Escuela San Rafael de Ojo de Agua), sur: Próspero Carvajal y Acequia y Municipalidad de Alajuela, este: Próspero Carvajal y oeste: Calle Zamora a La Reforma y el Estado (Escuela San Rafael de Ojo de Agua y Municipalidad de Alajuela), y done a la Caja Costarricense de Seguro Social con cédula de persona jurídica cuatro-cero cero cero-cuarenta y dos mil ciento y siete-cero tres (N.° 4-000-042147-03).


 


Asimismo, se autoriza al Ministerio de Justicia y Paz cédula jurídica número dos-uno-cero cero cero-cuatro dos cero cero seis (N.° 2-1-000-42006) para que desafecte y segregue seis mil setecientos un metros cuadrados (6.701 m²) del terreno de la finca inscrita en el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble, partido de Alajuela, con matrícula de folio real número 2-175370-000 que hoy es terreno de naturaleza Centro La Reforma, finca número uno, situado en el distrito octavo San Rafael, cantón primero Alajuela de la provincia de Alajuela; con una medida de ciento cuatro mil ciento ochenta y tres metros cuadrados con ochenta y tres decímetros cuadrados (104.183,83 m²); no se indica plano catastrado; con los siguientes linderos; norte: carretera a Ojo de Agua y el Estado (Escuela San Rafael de Ojo de Agua), sur: Próspero Carvajal y Acequia y Municipalidad de Alajuela, este: Próspero Carvajal y oeste: Calle Zamora a La Reforma y el Estado (Escuela San Rafael de Ojo de Agua y Municipalidad de Alajuela) y done a la Municipalidad de Alajuela con cédula de persona jurídica número tres-cero uno cuatro-cero cuatro dos cero seis tres (N.º 3-014-042063).


  


ARTÍCULO 2-           Destino de los terrenos


 En los terrenos donados por la Municipalidad de Alajuela y el Estado a la Caja Costarricense de Seguro Social, este ente autónomo construirá la o las edificaciones e infraestructura que sean necesarias para la prestación de servicios del Área de Salud Alajuela Sur.


 


Los terrenos donados por el Estado a la Municipalidad de Alajuela serán destinados a la satisfacción de los servicios e intereses locales de polideportivo, área de uso comunal, parque, uso recreativo y cultural.


 


ARTÍCULO 3-           Otorgamiento


 Se autoriza a la Notaría del Estado para que otorgue las escrituras de traspaso correspondientes. Asimismo, se autoriza a la Procuraduría General de la República para que corrija los defectos que pueda señalar el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble.”


 


 


III.-     DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES PÚBLICOS


 


 


En varias oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que las autorizaciones de tipo legislativo para que el Estado y sus instituciones puedan donar bienes inmuebles a favor de sujetos de derecho público o privado tienen la finalidad de remover el obstáculo jurídico para que el titular registral del bien pueda acordar su disposición por medio de acto administrativo, dado que la donación en principio es un acto vedado para la Administración, por la naturaleza que ostentan los bienes públicos y porque ello no es parte de su actividad ordinaria (ver, entre muchas otras, la opinión jurídica N° OJ-116-2021 del 15 de julio del 2021).


 


Sobre este tema, mediante nuestro dictamen número C-094-2019 del 3 de abril del 2019, indicamos que la donación constituye “un acto traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar un bien al donatario conforme al artículo 1393 y siguientes del Código Civil”. Asimismo, en la opinión jurídica N° OJ-096-2007 del 26 de setiembre del 2007 citada en el referido dictamen, señalamos:


 


“…La doctrina define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la que una persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa mediante un contrato que requiere para su perfección del consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente” (…).


 


            Tratándose de bienes públicos, la donación debe estar acompañada de una autorización legal que habilite la disposición del patrimonio –de conformidad con las exigencias derivadas del principio de legalidad[1] previsto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública–, y de una desafectación si el bien inmueble es de dominio público. Sobre este último aspecto, hemos explicado:


 


“Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).


 


Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…”  (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). “(…) solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes." (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro). (opinión jurídica N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022)


 


            En suma, tenemos que la norma legal que contiene la autorización para disponer del bien mediante donación constituye un requisito imprescindible para efectuar el traslado de dominio del bien. Por ello, la Notaría del Estado no podría realizar la escritura pública sin que el órgano, ente o empresa pública estén habilitados por ley para tales efectos (véase artículo 7 del Código Notarial).



            Por otra parte, resulta importante recordar que la norma que autoriza la donación es una previsión que no ostenta carácter imperativo, sino facultativo. En efecto, en otras oportunidades hemos hecho referencia a la naturaleza jurídica de leyes como la que se pretende aprobar, entendiendo que se trata únicamente de normas habilitantes que no tienen la capacidad de obligar al ente a donar los inmuebles en cuestión. Consecuentemente, las leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, tal como lo señalamos en el dictamen C-073-97 del 9 de mayo de 1997, en el que se indicó:





“Ahora bien, respecto a los alcances de estas "leyes autorizantes" que emite la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha externado criterio en el sentido de que, no son otros que los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le estaría prohibido. Así, por ejemplo, en relación con una consulta sobre los alcances de leyes que autorizaban a otro ente público a donar inmuebles de su propiedad, este Despacho recientemente expresó:


 


"... Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.


 


Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio" (dictamen nº C-208- 96 de 23 de diciembre de 1996).” (En igual sentido, véase nuestro dictamen C-052-2007 del 22 de febrero de 2007, así como las opiniones jurídicas números OJ-102-2017 del 10 de agosto de 2017, OJ-069-2017 del 9 de junio del 2017, OJ-112-2017 del 11 de setiembre del 2017, OJ-046-2017 del 17 de abril 2017 y OJ-116-2017 del 12 de setiembre de 2017).


 


            Bajo esa misma línea, nuestra reciente opinión jurídica N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022 ya mencionada, apunta lo siguiente:


 


En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”


 


 


IV.-     SOBRE LA MUTACIÓN DEMANIAL


 


Como ya lo hemos explicado en anteriores oportunidades (véase nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-138-2022 del 13 de octubre del 2022), además de la desafectación, es posible también jurídicamente cambiar el destino original de un bien de dominio público, cuando exista un interés público que así lo justifique. Esta posibilidad se conoce bajo el concepto de mutación demanial, tema que abordamos en la opinión jurídica N° PGR-OJ-069-2022 del 19 de mayo de 2022, indicando lo siguiente:


 


“(…) Sobre la diferencia entre las figuras de mutación demanial y desafectación, hemos expuesto:


“Una vez afectados los bienes a este régimen de sujeción especial, por voluntad administrativa o del legislador, puede sufrir dos alteraciones en cuanto al uso público: la denominada mutación demanial y la desafectación. El autor Santamaría Pastor, se ha referido a estas alteraciones que puede sufrir estos bienes de la siguiente forma: su afectación al uso general o al servicio público que confiere a los bienes la condición de demaniales, lo que permite hablar del inicio de la demanialidad (a); la modificación del concreto fin de uso general o de servicio público por otro igual naturaleza, que da lugar a la llamadas mutaciones demaniales (b); y la retirada de los bienes del fin de uso general o de servicio público al que se hallaban destinados, que hace pasar a estos a la categoría de patrimoniales y que se califica como desafectación o más descriptivamente, de cesación de la demanialidad (c) (…). Como corolario de lo anterior, la desafectación de un bien demanial se decretaría únicamente si se va a expulsar del régimen de dominio público. Sin embargo, si lo que se pretende es cambiar el uso por otro de interés público se le aplicaría las reglas de la mutación demanial. (…) (OJ-138-2016 de 16 de noviembre de 2016).


 


En similar sentido, en la opinión jurídica N° PGR-OJ-090-2022 del 30 de junio de 2022, señalamos:


 


“(…) Además de la desafectación, es posible también jurídicamente cambiar el destino original de un bien de dominio público, cuando exista un interés público que así lo justifique. Esta posibilidad se conoce bajo el concepto de mutación demanial, sobre el cual nos referimos en el dictamen C-210-2002 del 21 de agosto del 2002, indicando:


 


"…En doctrina se admite que la mutación demanial externa a que dan lugar las relaciones intersubjetivas entre entidades administrativas, no entran en pugna con la regla de inalienabilidad, que sólo sustrae aquellos bienes del tráfico jurídico privado, pero no excluye las transmisiones en la esfera del Derecho Público, cuando hay un interés jurídico prevalente o más intenso a tutelar, tengan respaldo en una norma legal de rango suficiente y se garantice la inseparabilidad del régimen de domino público.


 


Se altera el destino que originó la primitiva afectación, pero el bien conserva el carácter demanial que antes tenía, el carácter servicial a una función pública. (Cassese, Sebastiano llama mutación subjetiva de la demanialidad a este transferimiento del bien de un ente público a otro. Le destinazione dei beni deglienti pubblici. Milano Dott. A. Giuffré. Milán. 1962,pág. 140).



(…) A modo de ejemplo, Clavero Arévalo, Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla, sostiene que si la titularidad administrativa del dominio público es atribuida por ley, cualquier cambio supone una modificación legal. De donde colige que "son válidas las transmisiones de titularidad de este dominio, siempre que se realice por disposiciones del debido rango legal". (La inalienabilidad del dominio público, RAPN° 25, pg. 51).



Es la posición que se recoge en Fuentes Bodelón, Fernando: "Si la afectación se ha hecho por Ley formal, la mutación requiere una norma de igual rango" (Derecho Administrativo de los bienes. Publicaciones de la Escuela Nacional de la Administración Pública. Madrid.1977, pg. 86). Y en Bocanegra, Raúl y otros profesores de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo: "Hay que partir de la regla general según la cual se exige que el acto por el que se efectúa la mutación tenga, al menos, el mismo rango que la afectación; así, cuando la afectación se haga por Ley, la mutación también tiene que hacerse por Ley formal" (Bocanegra Sierra, Raúl, Lecciones de dominio público. Obra colectiva. Edit. Colex. Madrid.1999, págs. 34-35).” (La negrita no es del original)


 


De lo anterior, podemos extraer que en el ámbito doctrinario se ha aceptado el cambio de destino de un bien de dominio público, siempre que se haga a través de una norma de rango legal.


 


Por tanto, aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, por ahí, participan de similitud interpretativa. (…)”





Bajo ese entendido, en la mutación demanial el bien puede cambiar de titular pero no sale de la esfera patrimonial del Estado, continúa perteneciendo a éste, y aun modificando su naturaleza original sigue destinado a satisfacer el interés público. Por el contrario, la desafectación implica que un bien de dominio público pase a manos de un particular o cambie su destino o fin, ya no siendo de interés público.


 


En consecuencia, aunque la mutación demanial y la desafectación son nociones diferentes, presuponen un cambio del destino inicial del bien y, desde esa perspectiva, participan de similitud interpretativa. Por ello, ese cambio de destino de un bien de dominio público siempre debe hacerse a través de una norma de rango legal.


 


A la luz de todo lo explicado, un proyecto de ley como el que aquí nos ocupa, al pretender cambiar la titularidad y el destino de varios bienes propiedad de la Municipalidad de Alajuela y del Ministerio de Justicia y Paz, para asignarlos tanto a fines y necesidades de la CCSS así como de la propia Municipalidad de Alajuela, constituye una mutación demanial, que ciertamente necesita de una ley como la propuesta para ejecutar esos cambios de titularidad y de fines asignados.





 


V. -      OBSERVACIONES SOBRE EL PROYECTO SOMETIDO A CONSULTA


 


Tal como se desprende de las normas propuestas, estaríamos ante un caso de mutación demanial, dado que todos los terrenos en cuestión están actualmente destinados a fin público, que se estaría variando por otra finalidad –también pública–, conservando su naturaleza de bienes demaniales. En esa medida, la promulgación de la ley ciertamente es el requisito para proceder con tal modificación.


 


En cuanto a las segregaciones que se contemplan en el artículo 1° de esta iniciativa, se desconoce si ya existe la elaboración de planos catastrados que determinen cuál es la ubicación exacta de los terrenos a segregar, pues ello no se indica en la exposición de motivos que acompaña el proyecto.


 


Al respecto, estimamos que resulta importante y necesario que la normativa indique al menos la referencia de ubicación del terreno a segregar de acuerdo a los derroteros del plano de la finca madre –o un croquis elaborado a partir de dicho plano–, así como la disponibilidad de servicios públicos y el apego al plan regulador para efectos de los fines perseguidos.


 


Lo anterior, por cuanto estimamos que con la redacción actual del proyecto se estaría confiriendo –en el caso de las segregaciones– una autorización que no determina correctamente la voluntad del legislador en cuanto al terreno se está donando. Por ejemplo, dentro de la propiedad del Ministerio de Justicia y Paz que corresponde al Centro La Reforma, y que tiene una extensión de 104.183 m2, no se sabe en qué parte de esa propiedad tan grande se ubicarían los terrenos de 4.430 m2 y 6.701 m2 que se estarían donando, respectivamente, a la CCSS y a la Municipalidad de Alajuela. Nótese que según las características que presenten las diferentes zonas de esta amplia propiedad se podrán –o no– utilizar adecuadamente y de manera idónea los lotes que se estarían segregando. Por ejemplo, una infraestructura como un centro de salud no es en cualquier sitio que puede ser construida para prestar correctamente el servicio a los usuarios.


 


Puede suponerse, dada la determinación de la medida de los terrenos a donar, que las instituciones involucradas ya han valorado y determinado ese tipo de factores que se requieren para el correcto cumplimiento del fin público perseguido. No obstante, nada de eso se refleja en el articulado del proyecto ni tampoco se referencia al menos en la exposición de motivos, razón por la cual llamamos la atención sobre este aspecto, sugiriendo su revisión y eventual modificación.


 


Por otra parte, respecto a los parques, como ya lo hemos indicado en anteriores ocasiones (ver, entre otras, nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-069-2022 del 19 de mayo de 2022), además de la naturaleza demanial que poseen, se ha reconocido que estos espacios, al garantizar recreación, descanso y esparcimiento, inciden de manera positiva en la salud física y mental de los pobladores, y, por esa razón, su constitución y conservación tienen estrecha relación con el derecho que poseen los individuos a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, amparado en el artículo 50 de la Constitución Política. Y así lo ha reconocido la Sala Constitucional, al indicar que:


"Esta Sala ha resuelto, de forma reiterada, que el área verde o de parque, que se ha establecido para hacer efectivo el derecho de los vecinos a disfrutar de una zona verde de esparcimiento, hace parte de la calidad de vida que la Constitución Política garantiza en su artículo 50. De allí que se haya otorgado amparo en aquellos casos en que se ha podido acreditar que, de forma indebida, se ha pretendido eliminar tal área…". (sentencia N° 12164-2011 de las 9 horas 25 minutos de 9 de setiembre de 2011).



            Teniendo en cuenta ese ligamen con el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, la Sala Constitucional ha señalado que:


 


"La municipalidad local no puede libremente eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, tampoco podría hacerlo el legislador -sin definir a cambio un espacio que compense la pérdida del área de parque-, pues ello convertiría en inconstitucional el acuerdo o la ley que así lo disponga, por irrespeto del contenido esencial del derecho de los vecinos a disfrutar de esas zonas de esparcimiento, que como se indicó, hacen parte de la calidad de vida que la Constitución les garantiza." (sentencia N° 15754 de las 9 horas 14 minutos de 21 de octubre de 2008. En similar sentido, véanse los votos 6925-2001 de las 18 horas 6 minutos de 17 de julio de 2001, 17126-2006 de las 15 horas 5 minutos horas de 28 de noviembre de 2006 y 16242-2007 de las 12 horas 21 minutos de 9 de noviembre de 2007).



            A partir de lo anterior, tenemos que, de las normas propuestas, se advierte que la Municipalidad de Alajuela estaría donando a la CCSS un terreno de 10.000 m2 y otro terreno segregado de 5.570 m2, que, registralmente aparecen como
terreno de naturaleza destinado exclusivamente a polideportivo, área de uso comunal, parque y recreación”.


 


Y como vemos, a raíz de la segregación que se pretende autorizar para que el Ministerio de Justicia y Paz a su vez done un terreno a la Municipalidad de Alajuela para que se destine a esos mismos fines (polideportivo, área de uso comunal, parque, uso recreativo y cultural), se estarían “recuperando” únicamente 6.701 m2. Como vemos, existe una diferencia de 8.869 m2 que la Municipalidad estaría perdiendo para uso de parque y recreación.


 


En razón de lo anterior, resulta de suma importancia que en la tramitación de este proyecto se tenga en cuenta el criterio de la Sala Constitucional mencionado en orden a eliminar el destino de los terrenos dedicados a parque, por la eventual afectación que ello tendría de frente al derecho a calidad de vida que este tipo de espacios representa (derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado).


 


En consecuencia, estimamos que deben valorarse las condiciones de esas propiedades municipales, y si actualmente se les está dando efectivamente un uso como polideportivo y parque. Asimismo, corroborar el uso y aprovechamiento que podría darse al terreno que el Ministerio de Justicia donará a la Municipalidad, comparativamente con los terrenos de ese gobierno local que se estarían traspasando a la CCSS. Esto, en orden a sopesar la protección que pueda brindarse a este derecho constitucional (artículo 50 de la Carta Fundamental) con el aprovechamiento de ese terreno que segregará el Ministerio de Justicia.


 


VI.-     CONCLUSIÓN


 


            En los términos expuestos dejamos rendido nuestro criterio no vinculante sobre el proyecto sometido a consulta, sugiriendo respetuosamente que se revisen y valoren las observaciones que hemos desarrollado.


 


Por lo demás, su aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al ser un asunto propio de su discrecionalidad legislativa. 


 


            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,


 


 


 


 


 


Andrea Calderón Gassmann


Procuradora


 


 


ACG/nmm


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


                                                            


 




[1]La Sala Constitucional en el Voto 440-98, citado en la Opinión Jurídica de esta Procuraduría O.J.-030-2.000 de 24 de marzo de este año, "ha sostenido la tesis de que, en el Estado de derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico.". Así, la Sala expresó que ". . . toda autoridad e institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas solo está permitido lo que esté constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto.". (Opinión jurídica N° OJ-103-2000 de fecha 18 de setiembre del 2000, reiterada en nuestro dictamen N° C-119-2021 del 6 de mayo del 2021)