30 de enero del 2023

PGR-OJ-5-2023   

 

Señora

Ericka Ugalde Camacho

Jefa de Área

Comisiones Legislativas III

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio n° AL-CPEMUN-0178-2022 del 22 de setiembre del 2022, mediante el cual se comunica el acuerdo tomado por la Comisión Permanente Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo, en la sesión 12, en el que se aprobó consultar el proyecto de ley n° 22.873, a esta Procuraduría, denominado: “AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA (SIC) DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS EN EL DISTRITO DE SAN RAFAEL ARRIBA DE DESAMPARADOS Y SEA UTILIZADO COMO TERRENO PARA LA PLAZA DE DEPORTES”, publicado el 25 de enero del 2022, en el Diario Oficial La Gaceta N° 15, del que se adjuntó una copia.

 

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO:

 

En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí establecido en el citado oficio.

 

II. - DESCRIPCIÓN GENERAL DEL PROYECTO DE LEY:

 

La exposición de motivos del proyecto de ley sometido a nuestra consideración señala que los espacios de recreación y deporte son fundamentales para el desarrollo integral del ser humano, especialmente, en tiempos donde la convivencia se hace aún más necesaria para prevenir afectaciones en diferentes campos de la salud de los ciudadanos.

 

Afirma que, el objetivo de este proyecto es regularizar la titularidad del terreno propiedad del Estado costarricense, en donde se encuentra ubicada la Plaza de Deportes de San Rafael Arriba de Desamparados, desde el año 1973.   

 

En este contexto, sostiene que al recapitular sobre la historia que rodea el terreno que se pretende donar con la presente iniciativa legislativa, se extrae que en el año de 1965, “el Plan Vial puesto en ejecución por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes amplió la carretera central del distrito de San Rafael Arriba de Desamparados, afectando sustancialmente los terrenos en donde estaban la Iglesia y la Plaza de Deportes, dejándolos inutilizados para sus fines, sumando a esta situación, la necesidad de contar con un edificio escolar”.  

 

Lo anterior, refiere, motivó a que se convocara a los vecinos del distrito de San Rafael Arriba de Desamparados, con el fin de constituir un Comité de Desarrollo Comunal para la búsqueda de nuevas opciones donde poder construir la iglesia, la plaza de deportes y un edificio escolar.

 

Arguye que, para el año de 1966 la Procuraduría General de la República ordenó la ejecución de la escritura de los señores Ortuño; y, en el año 1967, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes ordenó la demolición del edificio de la Iglesia.

 

Ante ello, manifiesta que durante el período de 1973 se inicia la construcción de la iglesia, previa aprobación por la Asamblea Legislativa del proyecto de ley donde se traspasó el terreno de la antigua Plaza de Deportes a las Temporalidades de la Iglesia Católica. Para este mismo año se realizó la inauguración de la Plaza de Deportes, en el terreno comprado por el Estado costarricense a los señores Ortuño.

 

Así las cosas, indica que desde hace aproximadamente 5 años la Municipalidad de Desamparados inició un proceso de regularización de las zonas públicas, con el fin de lograr poner a derecho -como corresponde- dichas áreas.

 

De esta manera, sostiene que se ha logrado identificar cada una de las fincas que actualmente no se encuentran a nombre de la Municipalidad, pero que su uso es público y notorio, y que tiene un destino comunal específico en cada uno de los distritos donde se localizan, es así como dicho estudio determinó que la finca donde se ubica la Plaza de Deportes de San Rafael Arriba, se encuentra a nombre del Estado costarricense, por lo que se hace necesario de manera imperativa que dicha finca sea traspasada a la Municipalidad de Desamparados, para su respectiva administración e intervención.

 

En suma, por las razones anteriormente expuestas, se presenta este proyecto de ley, el cual pretende beneficiar a todos los habitantes del cantón de Desamparados, específicamente, como población directa, a los residentes del distrito de San Rafael Arriba de Desamparados, así como, mejorar las condiciones de la ciudad capital.

 

            El texto del proyecto de ley 22.873 es el siguiente:

 

“LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPUBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA (SIC) DONE UN TERRENO DE SU PROPIEDAD A LA MUNICIPALIDAD DE DESAMPARADOS EN EL DISTRITO DE SAN RAFAEL ARRIBA DE DESAMPARADOS Y SEA UTILIZADO COMO TERRENO PARA LA PLAZA DE DEPORTES

 

ARTÍCULO 1-          Se autoriza al Estado, cédula jurídica dos -cero cero cero- cero cuatro cinco cinco dos dos (N.° 2-000-045522), propietario de la finca inscrita en el Registro Nacional, bajo el sistema de folio real matrícula número uno - cero cero uno ocho dos uno uno dos (1-00182112) derecho cero cero cero (000) de la provincia de San José, cantón 3 Desamparados, distrito 4 San Rafael Arriba de Desamparados, con naturaleza: terreno sembrado de café destinado a plaza pública, con un área de siete mil quinientos metros con seis decímetros cuadrados (7500.6 m²), propietario:  el Estado; linderos: que linda al norte con calle publica, al sur con calle en medio Belarmino Morales y Nicolás Morales, al este en parte Saturnino y Andrés Morales y en parte Miguel Ortuño Sobrado y al oeste con el Estado, libre de anotaciones y gravámenes, para que sea donado dicho bien inmueble a favor de la Municipalidad de Desamparados, cédula jurídica número tres-cero uno cuatro-cero cuatro cero dos cuatro ocho (3-014-040248).

 

ARTÍCULO 2-          El terreno donado por medio de esta ley mantendrá su destino como terreno para la Plaza de Deportes de San Rafael Arriba de Desamparados, por lo que su uso público se mantendrá para dicho fin.

 

ARTÍCULO 3-          Se autoriza a la Notaría del Estado para que formalice todos los trámites de esta donación mediante la elaboración de la escritura correspondiente, la cual estará exenta del pago de todo tipo de impuestos, tasas o contribuciones.  Además, queda facultada expresamente, la Notaría del Estado, para que actualice y corrija la situación, la medida, los linderos y cualquier otro error, diferencia u omisión relacionados con los datos del inmueble a donar, así como cualquier otro dato registral o notarial que sea necesario para la debida inscripción del documento en el Registro Nacional.

 

Rige a partir de su publicación”.

 

A partir de lo anterior, procederemos a estudiar el fondo del proyecto de ley.

 

III.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY 22.873 -CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA-: 

 

Tal y como se adelantó, el objeto del proyecto es regularizar la titularidad del terreno propiedad del Estado costarricense, en donde se encuentra ubicada la Plaza de Deportes de San Rafael Arriba de Desamparados, desde el año 1973.

 

Conforme se extrae de la exposición de motivos antes reseñada, la Municipalidad de Desamparados ha logrado identificar cada una de las fincas que actualmente no se encuentran a nombre de dicho municipio, pero que su uso es público y notorio, y que tiene un destino comunal específico en cada uno de los distritos donde se localizan.

 

Un ejemplo de ello, es la finca donde se ubica la Plaza de Deportes de San Rafael Arriba, la cual se encuentra a nombre del Estado costarricense, por lo que, a criterio de la proponente de esta iniciativa legislativa, se hace necesario de manera imperativa que dicha finca sea traspasada a la Municipalidad de Desamparados, para su respectiva administración e intervención.

 

            Ante este panorama, y con vista en la información inscrita en el Registro Nacional, la cual es coincidente con la detallada en el proyecto de ley 22.873, excepto por el área de la propiedad, siendo la correcta: siete mil quinientos metros con cincuenta y seis decímetros cuadrados (7500.56 m2)[1], la finca cuya donación se pretende es la siguiente:

Finca 1-00182112-000, situada en la Provincia de San José, Cantón 3: Desamparados, Distrito 4: San Rafael Arriba, cuya naturaleza es terreno sembrado de café destinado a plaza pública y mide siete mil quinientos metros con cincuenta y seis decímetros cuadrados (7500.56 m2).

 

Los linderos son al norte: calle pública, al sur: calle en medio de Belarmino Morales y Nicolás Morales, al este: en parte Saturnino y Andrés Morales y en parte Miguel Ortuño Sobrado y al oeste: el Estado.

 

El propietario es el Estado, cédula jurídica 2-000-045522, estimación o precio cien mil colones, dueño del dominio, presentación 0272-00003595-01, fecha de inscripción el 01 de julio del 2009.

 

Anotaciones sobre la finca no hay, gravámenes o afectaciones si hay. Servidumbre trasladada, citas: 272-03595-01-0004-001, afecta a finca 1-00182112-000. Cancelaciones parciales no hay y anotaciones del gravamen no hay.

 

Ahora bien, tal y como se logra apreciar de la información anterior, la finca se encuentra a nombre del Estado, cédula de persona jurídica número 2-000-045522.

 

En consecuencia, conforme lo regula el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública, n° 9986 del 27 de mayo del 2021, vigente desde el 1 de diciembre del 2022:

 

“La donación de bienes muebles e inmuebles entre instituciones de la Administración Pública es posible en el tanto los bienes no estén afectos a un fin público y la donación tenga por objeto la satisfacción del interés público.

 

Para proceder con la donación de bienes inmuebles, deberá mediar resolución motivada por parte del máximo jerarca de la institución que dona, sin que pueda delegar tal actuación, así como un acuerdo de aceptación tomado por el máximo Jerarca de la institución beneficiaria de la donación. Para la donación de bienes muebles la decisión de donar deberá ser adoptada por el jerarca o por quien este delegue.

 

En todos los casos deberá constar el avalúo elaborado por el órgano especializado de la administración respectiva o, en su defecto, del avalúo de la Dirección General de Tributación u otra entidad pública.

 

Todos los bienes muebles declarados por la Administración en desuso o en mal estado podrán ser objeto de donación, ya sea a entidades públicas o privadas declaradas de interés público, de interés social o sin fines de lucro, debiendo existir acto motivado para ello”.

 

Por su parte, el beneficiario de la donación es la Municipalidad de Desamparados.

 

De acuerdo con la norma citada, la autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020, OJ-098-2021 de 19 de mayo de 2021 y PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022).

 

Además, la donación es un contrato unilateral, gratuito, consensual, solemne (para su validez se requiere escritura pública) y registrable, que se puede definir como un acto de liberalidad que realiza una persona física o jurídica, con capacidad de actuar, que traspasa de forma gratuita el dominio de un bien a un sujeto público o privado, quien tiene la facultad de aceptarla o no (artículos 1399, 1400, 1408 del Código Civil).

 

Sobre este tema, en el dictamen C-074-2017 del 07 de abril del 2017, este órgano asesor realizó algunas consideraciones generales sobre la donación, destacándose en lo de interés:

 

“En la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en  los que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (En punto a la nulidad de la donación de inmuebles sin escritura pública, vid del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, voto 139/2009; SECCION II, sentencias 403/2010 y 271/2010; del TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCION I, las sentencias 367/2004 y 354/2005).

 

La exigencia del instrumento notarial para la donación es la forma de “dejar constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio”. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio contraprestación. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias).  Concerniente al otorgamiento de escrituras ante la Notaría del Estado en actos y contratos en que sea parte o tenga interés el Estado, vid.: Ley 6815, artículos 3, inciso c, y 15.

 

La donación de inmuebles se debe inscribir en el Registro correspondiente, a fin de que la propiedad sea oponible a terceros (Código Civil, artículos 267, 455, 459), y es nula la hecha  con cláusulas de reversión o de sustitución (Art. 1396 ibid. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION I, sentencias 57/2009 y 139/2009.  TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION II, sentencias 42/2009, 271/2010, 403/2010 y 56/2011. TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN I, sentencias 367/2004 y 354/2005)”.

 

Consecuentemente, por lo anterior, y previo a la aprobación de este proyecto de ley, se debe realizar una revisión normativa que regula las competencias de los sujetos de derecho público intervinientes en el contrato, es decir, para verificar la existencia o no de norma jurídica que autorice la enajenación de bienes por donación.

 

En el caso del Estado y las Municipalidades, ambos sujetos están facultados entre sí para donarse bienes inmuebles que no estén afectos a un fin público, conforme el artículo 71 del Código Municipal[2].

Sin embargo, tal y como se adelantó, esta disposición tiene como límite de acción la afectación al dominio público del bien objeto de donación (artículo 261 Código Civil[3]). En concordancia con el artículo 75 de la Ley General de Contratación Pública anteriormente transcrito, no podrá enajenar los bienes inmuebles afectos a un fin público.

 

Aunado a todo lo expuesto, valga advertir que las plazas públicas, como es el caso que nos ocupa, conforme al artículo 261 señalado son bienes de dominio público (OJ-023-2003). Sobre la demanialidad de estos bienes, en la opinión jurídica número OJ-139-89, esta Procuraduría General de la República reseñó lo siguiente:

 

“(…) El tema de los bienes del dominio público entran dentro del campo de los llamados Derechos Reales Administrativos; por supuesto que dicha valoración presupone aspectos jurídicos conceptuales que son los que en definitiva delimitan la clasificación de las cosas o bienes, es decir que todos los bienes o edificios pueden pertenecer tanto al dominio público como al dominio privado, y que su naturaleza depende del régimen jurídico aplicable. De esta forma los bienes pueden entrar dentro de la esfera del dominio público por su utilización o afectación a un fin público determinado, ya sea mediante mecanismos como la expropiación o por contrato directo y por ley formal de la República. (…) Características propias de dichos bienes son la inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad ubicándose dichos bienes o cosas fuera del comercio de los hombres)”

 

En relación con que la afectación de un bien pueda derivarse por estar entregado al uso público, puede consultarse el dictamen C-50-2007 y OJ-023-2003. Sobre el concepto de dominio público puede consultarse el dictamen C-72-97.

 

Ahora bien, puntualmente, el proyecto de ley en cuestión se encuentra conformado por tres artículos. El artículo primero autoriza al Estado, para donar un terreno de su propiedad, a la Municipalidad de Desamparados, finca donde actualmente se ubica la plaza de deportes de San Rafael Arriba de Desamparados, la cual según la exposición de motivos ha permanecido en este lugar desde el año 1973. (Matricula N° uno - cero cero uno ocho dos uno uno dos -1-00182112- derecho cero cero cero -000-)

 

Un aspecto importante a resaltar es que, en el artículo segundo se regula que el terreno donado, de aprobarse esta iniciativa, mantendrá su destino como terreno para la plaza de deportes de San Rafael Arriba de Desamparados, por lo que su uso público se mantendrá para dicho fin. Es decir, que el destino o uso del bien inmueble a donar no se varía, a pesar del traspaso de la propiedad a la Municipalidad de Desamparados, por parte del Estado.

 

Finalmente, el artículo tercero autoriza a la Notaría del Estado para que formalice todos los trámites de esta donación mediante la elaboración de la escritura correspondiente, la cual estará exenta del pago de todo tipo de impuestos, tasas o contribuciones.

 

Además, queda facultada expresamente, la Notaría del Estado, para que actualice y corrija la situación, la medida, los linderos y cualquier otro error, diferencia u omisión relacionados con los datos del inmueble a donar, así como cualquier otro dato registral o notarial que sea necesario para la debida inscripción del documento en el Registro Nacional, como sería, a modo de ejemplo, el área de la propiedad antes referida.

 

En consecuencia, el proyecto de ley en cuestión, de aprobarse, facultaría a la Municipalidad de Desamparados, a disponer del bien en los términos referidos.

 

En esta inteligencia, es importante acotar que, ya en reiteradas oportunidades, esta Procuraduría ha manifestado que la norma que autoriza la donación es una previsión que no ostenta carácter imperativo, sino facultativo. En efecto, hemos hecho referencia a la naturaleza jurídica de leyes como la que se pretende aprobar, entendiendo que se trata únicamente de normas habilitantes que no tienen la capacidad de obligar al ente a donar los inmuebles en cuestión. Consecuentemente, las leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, tal como lo señalamos en el dictamen C-073-97 del 9 de mayo de 1997, en el que se indicó:

 

“Ahora bien, respecto a los alcances de estas "leyes autorizantes" que emite la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha externado criterio en el sentido de que, no son otros que los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le estaría prohibido. Así, por ejemplo, en relación con una consulta sobre los alcances de leyes que autorizaban a otro ente público a donar inmuebles de su propiedad, este Despacho recientemente expresó:

 

"... Los alcances de estas leyes son los propios de las autorizaciones legales, es decir, son los de habilitar a la Administración para realizar un acto que, en principio, le está prohibido. En otras palabras, se remueve la imposibilidad de enajenar, de donar dichos bienes. En razón de su objeto, esas leyes autorizantes carecen de efectividad por sí mismas, puesto que requieren, además de su emisión, de la concurrencia de un acuerdo de la Institución respectiva en el sentido de aprobar la donación y en el cual se debe autorizar a su representante legal para que suscriba la escritura correspondiente.

 

Si se interpretara que las citadas leyes autorizantes obligan a las instituciones autónomas para que donen sus bienes, obviamente se estaría atentando contra su autonomía administrativa, garantizada constitucionalmente. Autonomía que le permite, dentro del marco legal en vigor, administrar y disponer de los bienes que integran su patrimonio" (dictamen nº C-208- 96 de 23 de diciembre de 1996).” (En igual sentido, véase nuestro dictamen C-052-2007 del 22 de febrero de 2007, así como las opiniones jurídicas números OJ-102-2017 del 10 de agosto de 2017, OJ-069-2017 del 9 de junio del 2017, OJ-112-2017 del 11 de setiembre del 2017, OJ-046-2017 del 17 de abril 2017 y OJ-116-2017 del 12 de setiembre de 2017)”.

 

Bajo esa misma línea, nuestra reciente opinión jurídica N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022, apuntó lo siguiente:

 

“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”

 

En los términos expuestos dejamos rendido nuestro criterio no vinculante sobre el proyecto de ley 22.873 sometido a consulta, respecto del cual no hemos encontrado mayor inconveniente a nivel jurídico, ni problemas de constitucionalidad; sin embargo, el que se apruebe o no, es un asunto que compete única y exclusivamente a ese Poder de la República.

 

No obstante, valga advertir que no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el Estado done un bien inmueble de su propiedad. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate. Ello porque, en tratándose de un bien inmueble afecto a un fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es una consecuencia del principio establecido en el artículo 262 del Código Civil[4].

 

Cordialmente,

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/hcm