14 de diciembre de 2022

PGR-OJ-190-2022

Señora

Sofía Guillén Pérez

Diputada

Fracción Partido Frente Amplio

Estimada señora

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio AL-FPFA-117-OFI-2022-SGP del 28 de noviembre último, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con los nombramientos efectuados por el Concejo Municipal de San José en las Juntas Administrativas de los centros educativos de los circuitos 1 y 2 de ese cantón central.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA 

            Nos indica en su gestión que el Código de Educación, n.° 181 de 18 de agosto de 1944, la Ley Fundamental de Educación, n.° 2160 de 25 de setiembre de 1957, y el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, decreto ejecutivo n.° 38249-MEP de 10 de febrero de 2014, regulan lo relacionado con las Juntas de Educación y con las Juntas Administrativas de los centros educativos del país.

            Manifiesta que el artículo 43 de la Ley Fundamental de Educación establece que las instituciones de enseñanza contarán con una Junta Administrativa, la cual será nombrada por la Municipalidad respectiva por medio de ternas que serán enviadas por los consejos de profesores de los diferentes centros educativos del país.   

            Señala que, pese a ello, en el dictamen C-027-2004 del 22 de enero de 2004, esta Procuraduría, ante una consulta planteada por la Municipalidad de San José, autorizó que los Concejos Municipales nombraran a los miembros de las Juntas Administrativas de forma directa, es decir, sin que fuera necesario tomar en cuenta las ternas propuestas por el Ministerio de Educación Pública (MEP).

            Sostiene que, con fundamento en el pronunciamiento aludido, el Concejo Municipal de San José nombró a los miembros de las Juntas Administrativas de diversos centros educativos de los circuitos 1 y 2 de la Dirección Regional de ese cantón, sin tomar en cuenta los nombres que fueron propuestos en las ternas.  Indica que las personas nombradas son militantes de partidos políticos que, además, no tenían vínculo con las instituciones educativas. 

            Afirma que, como producto de una consulta de la Municipalidad de Vásquez de Coronado, este órgano asesor emitió el dictamen C-182-2021 de 25 de junio de 2021. Manifiesta que en ese pronunciamiento rectificamos la posición vertida en varios de nuestros dictámenes, entre ellos el C-027-2004 citado, al establecer que corresponde a los Concejos Municipales, según la Ley Fundamental de Educación, nombrar a los integrantes de las Juntas de Educación y de las Juntas Administrativas de acuerdo con las personas propuestas en las ternas enviadas por los centros educativos. 

            Acusa que, para junio de 2021, el Concejo Municipal de San José nombró a los integrantes de las Juntas Administrativas sin que se tomara en cuenta las ternas enviadas por el MEP. Por esa razón, afirma que se ha solicitado a ese Concejo dejar sin efecto dichos nombramientos por considerarlos ilegales y nulos; sin embargo, afirma que dicho Consejo mantuvo los nombramientos a pesar de la gran cantidad de cuestionamientos que existen en torno a ellos.

            Para fundamentar su tesis      cita la resolución n.° 461-2012 emitida por el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, el 31 de octubre de 2012, en donde dicho Tribunal, en lo que interesa, señaló que “…la autonomía municipal implica, eso sí, el sometimiento de todas sus decisiones al marco de legalidad administrativa, de modo tal que toda ley de orden público, la vincula. Es incorrecto que el cuerpo edil entienda que su rango de discrecionalidad llega, en este caso, al punto de no someterse al bloque de legalidad existente, pues ello es una clara transgresión al artículo 13 de la ley General de Administración Pública, derogando y desaplicando lo dispuesto en la Ley Fundamental de Educación, que la obliga a recibir las ternas del colegio respectivo, a efecto de nombrar su Junta Administrativa”. 

Manifiesta que, partiendo de los antecedentes descritos, y en aras de contar con elementos que le permitan ejercer adecuadamente la función de control político que le compete, solicita nuestro criterio sobre las siguientes consultas: 

“a- ¿Es válida la actuación del Concejo Municipal de la Municipalidad de San José de persistir en no remover a las Juntas Administrativas de los diversos centros educativos del Circuito 01 y 02 de la Dirección Regional de San José nombradas a la luz del dictamen C-027-2004 del 22/1/2004?

b- De conformidad con el dictamen C-182-2021, del 25/6/2021, emitido por la Procuraduría General de la República, cuya base es la ley 2160 del 25/9/57, ¿Debe el Concejo Municipal de San José dejar sin efecto el nombramiento de las personas integrantes de las Juntas Administrativas nombradas en junio del 2021 con base en el dictamen C-027-2004 y proceder a nombrarlas según el dictamen C-182-2021?”

Luego de un análisis detallado de la consulta, hemos arribado a la conclusión de que resulta inadmisible por las razones que de seguido se expondrán.

II.- RESPECTO A LA INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA

Como hemos señalado en otras oportunidades (por ejemplo, en nuestros pronunciamientos OJ-026-99, OJ-013-2015, OJ-041-2019, OJ-041-2020), esta Procuraduría despliega su función asesora con respecto a la Administración Pública.  En ese sentido, nuestra Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), dispone lo siguiente:

“Artículo 4.- Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.”  

            En el caso de los diputados, a pesar de que dichos funcionarios al realizar labores de control político no pueden ser catalogados como jerarcas administrativos, esta Procuraduría ha decidido atender sus consultas −mediante pronunciamientos no vinculantes− en virtud de la importancia del cargo que ejercen y de las funciones que les han sido encomendadas constitucionalmente. 

Ahora bien, las consultas planteadas por los legisladores deben cumplir ―al igual que las demás gestiones consultivas efectuadas por los jerarcas administrativos―, ciertos requisitos de admisibilidad, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. Entre esos requisitos tenemos que las gestiones no deben estar referidas a casos concretos, ni pretender que nos pronunciemos sobre la validez de una decisión específica ya adoptada por la administración; no deben estar relacionadas con asuntos sobre los cuales exista una resolución pendiente ante los Tribunales de Justicia o ante la propia Administración; no deben pertenecer a la competencia asesora prevalente de otro órgano; ni deben  versar sobre conflictos o diferencias jurídicas entre particulares.  En ese sentido pueden consultarse los dictámenes OJ-038-2018 del 26 de abril del 2018, la OJ-030-2019 del 29 de abril del 2019; la OJ-029-2020 del 5 de febrero del 2020, la OJ-036-2021 del 5 de febrero del 2021 y la PGR-OJ-325-2021 de 25 de noviembre del 2021).

            En esta oportunidad, de la lectura de los antecedentes expuestos y de las interrogantes que se nos formulan, podemos concluir que la consulta es inadmisible, porque se nos insta a pronunciarnos sobre la validez de una decisión ya adoptada por la Municipalidad de San José.  En el fondo lo que pretende la señora diputada es que revisemos el ajuste a derecho de los nombramientos efectuados por la Municipalidad de San José en las Juntas Administrativas de las instituciones educativas inscritas en los circuitos 1 y 2 de ese cantón para el periodo 2021 a 2024.  En otras palabras, se intenta que ejerzamos un control de legalidad sobre las actuaciones concretas del ente territorial, lo cual es improcedente, pues este órgano asesor no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de nuestra Ley Orgánica y de nuestra jurisprudencia administrativa.  Lo anterior salvo en los casos expresamente previstos en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. 

III.- PRECEDENTES DE ESTA PROCURADURÍA RELACIONADOS CON EN TEMA EN CONSULTA

Sin perjuicio de lo expuesto en el apartado anterior, con el único afán de orientar a la señora legisladora en la búsqueda de respuestas a sus interrogantes, referimos que, revisados nuestros precedentes administrativos sobre el tema que aquí interesa, se pudo constatar que el dictamen C-182-2021 de 25 de junio de 2021 se encuentra vigente, por lo que no hay razón alguna para estimar que existió algún cambio en cuanto a la posición que externó esta Procuraduría en ese pronunciamiento. Por el contrario, ese dictamen reconsideró de oficio algunos pronunciamientos que establecían que las municipalidades eran libres para nombrar (de forma directa) a los integrantes de las Juntas Administrativas o de las Juntas de Educación.  En ese pronunciamiento, después de un análisis exhaustivo, concluimos, tal y como se indica en la consulta, que:

“Se reconsideran oficiosamente los dictámenes  C-158-2001 de 30 de mayo de 2001, C-386-2003 del 9 de diciembre del 2003, C-027-2004 del 22 de enero del 2004, C-138-2012 del 04 de junio del 2012, C-154-2013 del 13 del 9 de agosto de 2013 y C-357-2020 de 07 de setiembre de 2020, así como la opinión jurídica OJ-087-2016 del 3 de agosto de 2016, en cuanto sostuvieron que, entre lo dispuesto en los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13, inciso g) del Código Municipal, existía una antinomia normativa que debía resolverse dando preferencia al Código Municipal e interpretaron que, al disponer el Código Municipal que el Concejo Municipal nombrará dichos miembros "directamente", ello suponía que el Concejo no debía sujetarse a ninguna propuesta de ningún órgano o ente externo, y que, por consiguiente, su competencia no estaba restringida a la selección dentro de ternas, por lo que el órgano municipal podía escoger libremente la persona o si a bien lo decidía, establecer reglamentariamente el procedimiento bajo el cual ejercería su competencia

En su lugar, interpretamos que, en armonía con lo dispuesto por los artículos 41 y 43 de la Ley Fundamental de Educación y el ordinal 13, inciso g) del Código Municipal, así como en el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas vigente, si bien los Concejos municipales tienen atribuida la competencia de nombrar, por mayoría simple y con un criterio de equidad de géneros, a los miembros de las Juntas Administrativas de centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, para ejercer dicha competencia deben contar previamente –como acto previo, preparatorio o instrumental- con la conformación de una terna por parte de los Directores de los centros educativos, en coordinación, por consulta transparente y participativa, con el personal docente y administrativo, y que será propuesta por el Supervisor de Centros Educativos. Terna que limita el ámbito de discrecionalidad administrativa del Concejo municipal en la materia, no pudiendo nombrar en dichos puestos a personas que no formen parte de ella. Así, la discrecionalidad permitida se circunscribe a escoger entre los componentes de la terna.

De modo que, los Concejos Municipales carecen de atribuciones para designar como miembros, sea de las Juntas Administrativas de centros educativas como Juntas de Educación, a personas que no hayan sido previamente incluidas en las ternas propuestas por los Directores de los correspondientes centros educativos”.

            En virtud de lo expuesto, reiteramos que el dictamen C-182-2021 de 25 de junio de 2021, al que se refiere la transcripción anterior, se encuentra vigente.

IV.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.- A pesar de que los diputados en ejercicio de labores de control político no pueden ser catalogados como jerarcas administrativos, esta Procuraduría ha decidido atender sus consultas −mediante pronunciamientos no vinculantes− en virtud de la importancia del cargo que ejercen y de las funciones que les han sido encomendadas constitucionalmente. 

2.- Las consultas planteadas por los legisladores deben cumplir ―al igual que las demás gestiones consultivas efectuadas por los jerarcas administrativos―, ciertos requisitos de admisibilidad, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. Entre esos requisitos tenemos que las gestiones no deben estar referidas a casos concretos, ni pretender que nos pronunciemos sobre la validez de una decisión específica ya adoptada por la administración; no deben estar relacionadas con asuntos sobre los cuales exista una resolución pendiente ante los Tribunales de Justicia o ante la propia Administración; no deben pertenecer a la competencia asesora prevalente de otro órgano; ni deben  versar sobre conflictos o diferencias jurídicas entre particulares.

            3.- En esta oportunidad, de la lectura de los antecedentes expuestos y de las interrogantes que se nos formulan, podemos concluir que la consulta es inadmisible, porque se nos insta a pronunciarnos sobre la validez de una decisión ya adoptada por la Municipalidad de San José.  En el fondo lo que pretende la señora diputada es que revisemos el ajuste a derecho de los nombramientos efectuados por la Municipalidad de San José en las Juntas Administrativas de las instituciones educativas inscritas en los circuitos 1 y 2 de ese cantón para el periodo 2021 a 2024.  En otras palabras, se intenta que ejerzamos un control de legalidad sobre las actuaciones concretas del ente territorial, lo cual es improcedente, pues este órgano asesor no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de nuestra Ley Orgánica y de nuestra jurisprudencia administrativa.  Lo anterior salvo en los casos expresamente previstos en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. 

4.- Sin perjuicio de lo anterior, con el único afán de orientar a la señora legisladora en la búsqueda de respuestas a sus interrogantes, referimos que, revisados nuestros precedentes administrativos sobre el tema, se pudo constatar que el dictamen C-182-2021 de 25 de junio de 2021 se encuentra vigente.

Cordialmente,

    Julio César Mesén Montoya                                          Mariela Villavicencio Suárez

           Procurador                                                               Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc