30 de enero de 2023

PGR-C-12-2023

Señora

Melina Ajoy Palma

Diputada

Asamblea Legislativa

S.D.

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio No. AL-FPUSC-MAP-OFI-189-2023, de fecha 19 de enero de 2023, por medio de la cual, entendiéndose amparada en el numeral 27 de la Constitución Política y la Ley de Regulación del Derecho de Petición, No. 9097, y por tanto, requiriendo una respuesta dentro de 10 días naturales, solicita nuestro criterio técnico jurídico sobre lo siguiente:

- ¿Cuáles son las consecuencias normativas de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público a la Autoridad Reguladora de los Servicios Público?

- ¿Qué condiciones deberá adecuar la institución, en el ámbito de la fijación salarial, para concordar con las prerrogativas impuestas por la ley específicamente en lo tocante a la organización de la masa salarial para la adecuación a los fines de la norma por entrar en vigor (Ley N°10159)?

I.- Solicitudes ante la Procuraduría General de la República, para que emita criterio jurídico, no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política.

Por el contenido mismo de su consulta, en primer lugar, interesa aclararle que la emisión de nuestros pronunciamientos no se rige por lo dispuesto en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (no. 7135 del 11 de octubre de 1989), puesto que el ejercicio de esa competencia no involucra una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría, sino el estudio y emisión de un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no queda sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en el último precepto citado. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia no. 23112-2019 de las 8:50 horas de 22 de noviembre de 2019, dispuso:  

“En este nuevo amparo es claro que la recurrente pretende que la Procuraduría General de la República emita un criterio jurídico. De conformidad con las razones expuestas de manera reiterada por este Tribual una consulta así planteada no constituye parte del ejercicio de los derechos consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución Política. Por consiguiente, no hay razón para estimar el recurso.”  (El subrayado no es del original). –Véanse al respecto, nuestros dictámenes C-075-2021 de 12 de marzo de 2021, C-168-2021 de 16 de junio de 2021, C-172-2021 de 21 de junio de 2021, C-198-2021 de 5 de julio de 2021, PGR-C-300-2021 de 27 de octubre de 2021, PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021 y PGR-C-333-2021 de 7 de diciembre de 2021, dirigidos a diputados-.

Y en esta ocasión, queda claro que, por el contenido y objeto específicos, su gestión no trata de una petición pura y simple de información en poder de la Procuraduría General, como parece entenderlo, pues en realidad, en su condición de diputada formula una consulta, y por ende, requiere el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, en ejercicio de nuestra función consultiva -artículos 2° y 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica-, acerca de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público (No. 10.159) en la ARESEP y de las condiciones que deberá adecuar esa institución en materia de gestión de la compensación, por dicha normativa.

De lo anterior se desprende que la función consultiva de la Procuraduría no queda contemplada dentro de los supuestos que ha reconocido la Sala Constitucional como parte del contenido esencial de los derechos fundamentales por usted alegados.

II.- Sobre las consultas formuladas por la Asamblea Legislativa y sus Diputados.

            De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

Para esos efectos, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa, la Asamblea Legislativa, en su condición de órgano colegiado[1], podría ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

Pese a lo anterior y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye.  De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

Según hemos reafirmado, esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Dicho asesoramiento no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. Así, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de 2020, entre otros).

De ahí que, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora. (Véanse nuestros pronunciamientos nos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de 5 de abril de 2019, PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021).

III.- Inadmisibilidad de la consulta.

Tal y como se explicó en el apartado anterior, la colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus Diputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto que lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora.

Así que las consultas que formulan la Asamblea Legislativa y sus Diputados en concreto, están sujetas a los demás requisitos de admisibilidad de las consultas. Y en ese sentido, debe advertirse que nuestra jurisprudencia administrativa ha determinado que la precisión y claridad en el cuestionamiento sobre el cual se requiere nuestro criterio, es un requisito esencial de admisibilidad, pues, la imprecisión en el objeto de la consulta, impide conocer la duda jurídica del consultante y rendir de manera adecuada y precisa, nuestro criterio. (Véanse al respecto los pronunciamientos nos. C-136-2006 de 3 de abril de 2006, C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-247-2018 de 21 de setiembre de 2018, C-146-2019 de 29 de mayo de 2019, C-170-2019 de 18 de junio de 2019, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021, PGR-C-015-2022 de 19 de enero de 2022 y PGR-C-318-2021 de 23 de noviembre de 2021, entre otros entre otros).

            De modo que esa precisión en los temas consultados constituye también un requisito de admisibilidad que, lamentablemente, no se cumple en este caso.

En los términos en que fue planteada esta gestión, indiscutible su objeto o tema consultado, a nivel jurídico, es inespecífico y sumamente amplio, al aludir en genérico las consecuencias de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público (No. 10.159) en la ARESEP. Es más, la segunda interrogante trasciende lo jurídico, aspecto en el que podemos brindar la colaboración excepcional que acostumbramos dar a las y los señores diputados, pues se pregunta por las condiciones que deberá adecuar aquella institución, en la denominada gestión de la compensación; con lo cual se aluden indefectiblemente decisiones administrativo-financieras concretas que deberá eventualmente adoptar dicha Administración al entrar a regir próximamente aquella Ley. Aspectos sobre los cuales no podemos referirnos, pues admitir lo contrario, más que desnaturalizar nuestra función consultiva, implicaría inmiscuirnos en el ejercicio de competencias propias de la Administración activa.

Por ello hemos insistido en que el asesoramiento dado excepcionalmente a los diputados, no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría General (Entre otros, el dictamen C-161-2021 de 16 de junio de 2021), pues no estamos de ningún modo facultados a girar órdenes a la Administración Pública indicando la forma concreta en que deben ejercer sus competencias administrativas, tal y como parece requerirse en varios puntos de no oficio. Este tipo de decisiones corresponden, exclusivamente, a la Administración activa. Y en ese ámbito la Procuraduría General no puede intervenir, pues de hacerlo implicaría desconocer nuestra función estrictamente consultiva e invadir competencias que no nos corresponden (Dictamen C-173-2021 de 21 de junio de 2021).

Por otro lado, si bien tratándose de diputados, individualmente considerados, hemos sostenido en nuestra jurisprudencia administrativa que, en consideración a su investidura y como una forma de colaboración no dispuesta en la Ley que tiene por objeto colaborarles en sus funciones parlamentarias, se les rinden criterios jurídico no vinculantes sólo en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general. Y en este caso, tampoco puede estimarse que, por su objeto, la consulta realizada tenga como fin el ejercicio de la función de control político, sino que, todo parece indicar que ésta se plantea con el objetivo de fungir como canal transmisor de una serie de inquietudes que atañen a varios funcionarios públicos de aquella entidad que, en su condición particular, no se encuentran legitimados a requerir nuestro criterio. Lo cual es también inadmisible (Entre otros, el dictamen C-168-2021 de 16 de junio de 2021).

En consecuencia, el ligamen de lo consultado con el ejercicio de la función de control político no resulta completamente claro en este caso.

Si la Administración Pública involucrada tiene dudas acerca de los imprecisos temas consultados, concretándolos puede requerir nuestro criterio, a través de su jerarca institucional, tal y como lo exige el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica. Pero, como se dijo, no podemos rendir un criterio que en realidad no responde claramente siquiera al ejercicio del control político.

Por lo expuesto, la consulta es inadmisible, y, lamentablemente, nos encontramos impedidos para rendir el criterio solicitado.

En todo caso, por su investidura y reconociendo el innegable interés en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer, de algún modo, las dudas que formula, con el único afán de orientarla en la búsqueda de respuestas a esas interrogantes, la referimos a los criterios u opiniones consultivas emitidos por la Sala Constitucional al atender consultas facultativas de constitucionalidad del entonces proyecto de Ley denominado “Ley Marco de Empleo Público”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 21.336, concretamente las Nos. 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021 y 2872-2022 de las 16:50 hrs. del 8 de febrero de 2022, que contienen consideraciones jurídico-constitucionales de interés acerca de los alcances de la autonomía institucional de ciertos entes públicos revestidos de esa atribución institucional, frente a aquella normativa.

Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales y constitucionales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusión:

En consecuencia, la consulta es inadmisible, y lamentablemente nos encontramos impedidos para rendir el criterio técnico jurídico solicitado.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd