30 de enero de 2023

PGR-C-10-2023

Licenciada

Yansy Córdoba Fallas

Auditora Interna

Municipalidad Coto Brus

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. AIM-007-2023, de fecha 26 de enero de 2023, por el que consulta si en atención a las nuevas exigencias introducidas a la Ley de Salarios de la Administración Pública -No. 2166-, por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas -No. 9635-, esa municipalidad decida actualizar el Manual interno existente en materia de Evaluación del Desempeño:

1.      ¿Puede la Administración Municipal aplicar las nuevas herramientas de evaluación del desempeño a sus funcionarios, sin que estas hayan sido conocidas y aprobadas por el Concejo Municipal?

2.      ¿Puede la Administración Municipal aducir que no existe la necesidad de actualizar el Manual de Procedimientos para la Evaluación del Desempeño vigente, porque la Ley N° 9635 y su reglamento señalan que el ente de promover la evaluación del desempeño es MIDEPLAN y la ley no da espacio a otra interpretación y para ello MIDEPLAN emitió y publicó los Lineamientos Generales de Gestión de Desempeño de las Personas Servidoras Públicas N°42087-MP-PLAN?

3.      ¿Puede la Administración Municipal aplicar las nuevas herramientas de evaluación del desempeño, sin que exista una derogatoria del Manual de Procedimientos para la Evaluación del Desempeño vigente y por ende las herramientas diseñadas para ese fin?

4.      ¿Puede la Administración Municipal otorgar el incentivo por concepto de anualidad con base en herramientas de evaluación del desempeño que no se encuentran normadas por el Gobierno Local?

Sin mayor especificación o acreditación, se alude esta gestión como parte de los servicios preventivos y de advertencia a desarrollar en su Plan Anual de Trabajo 2023, conforme al ordinal 22, inciso d) de la Ley General de Control Interno -No. 8292. Advirtiéndose, además que esta misma consulta fue sometida tanto a la Contraloría General de la República (oficio No MCB-AI-83-2022 de 06 de junio de 2022), como al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (oficio No. MCB-AI-125-2022 de 10 de agosto de 2022), pero que la Contraloría se declaró incompetente (Oficio No. 12215 de 22 de julio de 2022 -DFOE-LOC-1226-) y MIDEPLAN solo se refirió a ella desde una perspectiva general sin entrar en mayor detalle a las interrogantes formuladas por esa auditoría (oficio No. MIDEPLAN-DM-OF-2250-2022 de 22 de noviembre de 2022).

I.- La obligada acreditación del ligamen de la consulta con el Plan de Trabajo Anual de la Auditoría Interna y el ejercicio racional de la facultad consultiva.

Si bien con la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se dispensa a los Auditores Internos de adjuntar el criterio jurídico; pudiendo éstos consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia, lo cierto es que esta norma debe interpretarse en sus justas dimensiones, pues esa potestad consultiva no es irrestricta. Y por ello, nuestra jurisprudencia administrativa ha señalado las condiciones bajo las cuales debe ejercerse dicha facultad.

En ese sentido, hemos reiterado recientemente en el dictamen C-197-2019, de 08 de julio de 2019, que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional; es decir, que la facultad de consultar está referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte (En sentido similar, el dictamen C-181-2019, de 25 de junio de 2019).

Ello implica que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte. Por esa razón, hemos estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. De ahí que resulta necesario que se acredite esa relación o ligamen por parte del consultante (Dictámenes Nos. C-042-2008 de 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017, C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-073-2020, C-074-2020, C-075-2020 y C-076-2020, éstos últimos de 03 de marzo de 2020; C-191-2020 de 26 de mayo de 2020, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, C-112.-2021 de 26 de abril de 2021 y PGR-C-293-2021 de 15 de octubre de 2021 y PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022); lo que debe explicarse y demostrarse al momento de requerir nuestro criterio técnico jurídico (dictamen PGR-C-117-2022 de 26 de mayo de 2022).

Ergo, para que la consulta sea admisible, debe estar referida a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoría, y que, al momento de plantearse se indique claramente en qué punto, apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio en virtud de cuya ejecución se hace necesario requerir nuestro criterio (PGR-C-293-2021 y PGR-C-117-2022, op. cit.).

Y como la facultad de consultar que tienen los auditores se encuentra limitada al ámbito de sus competencias y, por tanto, a la ejecución del plan de trabajo correspondiente, hemos advertido que, cuando una Auditoría tiene dudas legales atinentes a su ámbito funcional, debe recurrir primeramente al asesor legal del órgano o ente en el que está orgánicamente enclavada. Si este no existe o se niega por razones justificadas a emitir su pronunciamiento o una vez que se ha emitido, considera que es necesario recabar otro criterio, es que debería formular la respectiva consulta al Órgano Asesor. No podemos perder de vista de que la Procuraduría General de la República ejerce su función consultiva para toda la Administración Pública y desde esa perspectiva, debe racionalizarla en aras del interés público (Dictamen C-232-2012, de 2 de octubre de 2012. En sentido similar los dictámenes C-069-2017, de 3 de abril y C-293-2017, de 11 de diciembre, ambos de 2017, C-138-2018, de 14 de junio y C-284-2018, de 12 de noviembre, ambos de 2018). Incluso, de previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías debieran revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa [1] para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta (Dictámenes C-254-2019, de 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 de 4 de octubre de 2019).

Por último, debido a que la facultad de consultar que tienen los auditores se constriñe al ámbito de sus competencias, interesa reiterar que ésta no debe ser utilizada por la administración activa para evadir el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad de las consultas, canalizando sus solicitudes de criterio a través de la auditoría interna (Dictamen C-205-2019, de 12 de julio de 2019). Véase que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad, vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y, por esa misma razón, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita (Dictamen C-48-2018 de 9 de marzo de 2018).

Tómese en cuenta lo anterior para futuras consultas.

II.- Sobre la inadmisibilidad de la presente consulta.

De conformidad con lo expuesto, y según se infiere del contenido mismo del oficio No. AIM-007-2023 op. cit., en este caso no se explica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la municipalidad de Coto Brus, y, por tanto, no es posible precisar que la consulta tenga relación directa con el ejercicio de sus competencias. Nótese que, como ya se indicó, la acreditación de esa relación, constituye un requisito inexcusable de admisibilidad de las consultas planteadas por las auditorías internas.

            Y aun cuando se aluda como justificación la eventual realización de asesorías preventivas –art. 22 inciso d) de la Ley General de Control Interno, No. 8292-, por estar éstas orientadas a asesorar a la Administración sobre los procesos de control interno, valoración de riesgos y dirección, aportando comentarios, criterios u observaciones que lleven a garantizar su efectividad, así como sobre los objetivos del sistema de control interno establecidos en el ordenamiento jurídico -Guía Técnica sobre el Servicio de Asesoría de las Auditorías Internas del Sector Público (2012)-, hemos insistido en que la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo (Dictamen PGR-C-293-2021, op. cit.). No siendo suficiente que en el plan de trabajo se contemple la posibilidad genérica de brindar asesoría y realizar advertencias en los términos dichos (véanse por ejemplo los dictámenes nos. C-094-2020 de 17 de marzo de 2020, PGR-C-282-2021 de 29 de setiembre de 2021 y PGR-C-133-2022 de 17 de junio de 2022). Incluso las consultas realizadas por una auditoría interna, que tengan por objeto obtener criterio informado para el ejercicio de sus atribuciones en materia de asesoría y advertencia, deben estar ligadas, en algún punto, al contenido del plan de trabajo de dicho órgano (Dictámenes C-384-2020 de 29 de setiembre de 2020 y PGR-C-124-2022 de 03 de junio de 2022).

            Siendo que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.

            No obstante, al no haberse acreditado en este caso que la consulta formulada esté relacionada con temas de fondo que estén contemplados en el plan de trabajo que se está ejecutando en esa institución semiautónoma, irremediablemente ésta debe declararse inadmisible.

En todo caso, con el único fin de colaborar con el señor Auditor Interno, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, concretamente, sobre los siguientes temas de interés:

Carácter general y vocación de homogeneidad de las disposiciones normativas del Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, así como su prevalencia normativa sobre cualquier otra disposición de rango legal o inferior preexistentes en las instituciones públicas contempladas en su ámbito de cobertura (art. 26.2 de la citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento- Decreto reglamentario No. 41564-MIDEPLAN-H-), esto a modo de derogación tácita –total o parcial- por incompatibilidad normativa de sus contenidos (Dictamen C-281-2019 de 1 de octubre de 2019); disposiciones normativas a las que, por su imperatividad, deben someterse las corporaciones municipales (Entre otros muchos, el dictamen C-031-2020 de 30 de enero de 2020); incluido el incentivo económico por concepto de anualidad, directamente asociado a la evaluación de desempeño; sistema en el que ha operado un cambio de paradigma que debe aplicarse incluso a nivel municipal  (Entre otros muchos, los Dictámenes C-257-2020 de 08 de julio del 2020 y PGR-C-165-2022 de 10 de agosto de 2022). Y sobre el fundamento metodológico, los criterios de evaluación, los efectos de la aplicación de la evaluación del desempeño anual a las personas servidoras públicas y los denominado Lineamientos generales de gestión de desempeño de las personas servidoras públicas, Decreto No. 42087-MP-PLAN (Dictámenes C-100-2021 de 13 de abril del 2021y PGR-C-082-2022 de 20 de abril de 2022).

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

Conclusión:

Por las razones expuestas deviene inadmisible su gestión, y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd