31 de enero de 2023

PGR-OJ-007-2023

 

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio AL-CPOECO-0308-2022 del 6 de octubre de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Ley de alivio para los deudores en dólares”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.295, en la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos. 

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.  OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El presente proyecto de ley tiene como propósito autorizar durante un período de doce meses (prorrogable por un plazo máximo de seis meses a juicio del Ministerio de Economía, Industria y Comercio) la conversión de deudas en moneda extranjera a nacional, ya sea en la misma entidad financiera o en cualquier otra del Sistema Financiero Nacional; en cuyo caso, los deudores estarán exentos del pago de timbres, derechos de registro, comisiones y cualquier otra carga para la formalización de estas operaciones.

Conforme lo dispone el artículo 1 del proyecto de ley, la conversión de deudas a moneda nacional no se considerará una reestructuración o readecuación, ni se podrán establecer estimaciones especiales relacionadas con estas operaciones, ni tampoco implicará un cambio de categoría de riesgo.

Sobre el particular, los proponentes del proyecto señalan que en la actualidad el mundo está siendo afectado por tres factores: la pandemia de la Covid-19, la crisis de los contenedores y la crisis bélica por la invasión de Rusia a Ucrania.

Producto de lo anterior, el Fondo Monetario Internacional ha reducido la tasa esperada de crecimiento del 2022 de un 4,4% al 3,6%, razón por la cual, los bancos centrales han empezado a endurecer sus políticas monetarias y a recoger liquidez, lo cual genera una escalada creciente de tasas de interés.

A nivel nacional, acotan que se ha incrementado el precio de artículos como: combustibles, fertilizantes, materiales de construcción, alimentos y bebidas, lo cual está ocasionado que el Gobierno central, las entidades descentralizadas y el sector privado, necesiten demandar más dólares para comprar los mismos bienes; es decir, hay un deterioro de los términos de intercambio del país, provocando que el valor del dólar se haya visto incrementado significativamente.

     Por otra parte, se destacan datos de la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) en cuanto a la colocación de créditos, subrayando que el 64% de los créditos a nivel nacional son en colones, mientras que un 36% en dólares. De este último porcentaje, el 14% de los deudores son personas físicas no generadores de dólares.

En consecuencia, la exposición de motivos concluye que:

“… Nuestra propuesta está motivada en tratar de reducir la presión de estas crisis sobre el sistema financiero y económico del país, aliviar la liquidez de los presupuestos familiares y proponer opciones para mitigar los riesgos que se avecinan.  Para ello, la propuesta de solución que planteamos en este proyecto de ley es la abrir una ventana temporal para convertir el endeudamiento en dólares a colones para los deudores personales que no generan ingresos en esa dicha moneda.  Esto elimina el riesgo cambiario para quienes se acojan a este mecanismo y mejora las capacidades de repago de las deudas en beneficio de las personas, los intermediarios financieros, los reguladores y de la economía en general…”

 

 

II.          OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

a)       Análisis del artículo 1 en relación con los artículos 2, 4 y 5

 

El artículo 1 del proyecto de ley autoriza temporalmente la conversión de las deudas en moneda extranjera a nacional de aquellas personas físicas deudoras que tengan sus operaciones en entidades reguladas del Sistema Financiero Nacional y que estén calificadas como no generadores de divisas ante la SUGEF.

 

La primera observación que debemos hacer respecto a este artículo es que, al día de hoy, cualquier deudor (independientemente de si es persona física o jurídica y si sus ingresos son en la misma moneda de sus operaciones crediticias) puede solicitar en cualquier momento una reexpresión de la moneda de sus deudas sin requerir de una habilitación legal. 

 

En ese mismo sentido, los incisos a y b del artículo 5 del proyecto autorizan temporalmente a los bancos comerciales del Sistema Financiero Nacional para realizar operaciones de crédito, arrendamiento financiero u operativo, factoraje u otro tipo de operaciones financiero-bancarias y utilizar garantías otorgadas por el deudor o en su beneficio, las cuales son operaciones que las entidades financieras pueden realizar sin necesidad de una ley que lo autorice.

 

En consecuencia, tanto la conversión de las deudas en moneda extranjera a nacional (artículo 1) como las operaciones bancarias señaladas en el artículo 5 del proyecto son facultades que ya existen como parte de la regulación bancaria. Por lo tanto, resulta oportuno que, en la discusión del presente proyecto de ley, se determine si existe o no la necesidad de legislar en la materia.

 

Por otro lado, el artículo 1 del proyecto indica que la conversión de deudas a moneda nacional no implicará (entre otras cosas) un cambio de categoría de riesgo.

Al respecto, debemos señalar que los Lineamientos Generales para la aplicación del Reglamento para la Calificación de Deudores acuerdo SUGEF 1-05 del 25 de noviembre de 2005 define dos categorías de deudores no generadores de moneda extranjera: de bajo riesgo y de alto riesgo[1].

 

Así, en el caso de las personas físicas, su categorización va a depender del indicador de Cobertura del Servicio de las Deudas (CSD), según el porcentaje que arrojen sus créditos hipotecarios -u otros- y sus créditos de consumo.

 

Por lo tanto, tomando en consideración que el objetivo del proyecto de ley es aliviar a los no generadores y que su situación de capacidad de pago mejore, a este órgano técnico consultivo le parece contradictorio que el mismo proyecto impida que el deudor eventualmente se sitúe en una categoría de menor riesgo. De allí que, se sugiere de manera respetuosa revisar esta “prohibición” contenida en el artículo 1 del proyecto conforme la verdadera intención del legislador.

 

Asimismo, el último párrafo del artículo 1 del proyecto de ley dispone que “la colonización de la deuda, así como las condiciones para otorgar el crédito, serán facultativas de la entidad financiera” y el primer párrafo artículo 4 señala que “Durante la vigencia de la presente ley, las entidades financieras deberán atender las solicitudes con base en sus políticas crediticias y a la disponibilidad de moneda local”. Ambas disposiciones parecen contradictorios al espíritu del proyecto de ley y al contenido del artículo 2 y del mismo artículo 4.

 

Propiamente, el artículo 2 impone a las entidades financieras a exonerar al deudor de las comisiones por formalización del crédito y en el pago –total o parcial– de los honorarios profesionales de los notarios producto de los actos que requieran las operaciones crediticias. Por su parte, el artículo 4 las obliga a utilizar modelos simplificados para la medición de la capacidad de pago del deudor que solicita convertir sus operaciones a moneda nacional.

 

Conforme lo anterior, por un lado, el proyecto señala que la conversión de la moneda de las deudas y las condiciones para otorgar el crédito serán facultativas para las entidades financieras y se basarán en sus propias políticas crediticias, y, por otro, el mismo proyecto les impone o exige ciertas condiciones para el otorgamiento de los créditos producto de la colonización.

 

Ergo, para evitar que surjan diversas interpretaciones del texto que finalmente se llegue a aprobar, se sugiere a los señores Diputados analizar el contenido de estos artículos conforme su verdadera intención como legislador.

  

b)     Análisis del artículo 2

 

Tal y como se dijo, el artículo 2 del proyecto de ley impone a las entidades financieras exonerar al deudor de las comisiones por formalización del crédito y al pago –total o parcial– de los honorarios profesionales de los notarios producto de los actos que requieran las operaciones crediticias.

 

Al respecto, resulta oportuno indicar que se propone que dichas cargas financieras sean asumidas por la propia entidad crediticia, lo cual, eventualmente podrían trasladarse de forma indirecta al consumidor financiero a través de las tasas de interés. Por lo tanto, se sugiere de manera respetuosa analizar la pertinencia de mantener estas exoneraciones dentro del proyecto de ley conforme la verdadera intención del legislador.

 

Finalmente, el último párrafo del artículo 2 permite utilizar el mismo avalúo que se hizo sobre el bien otorgado en garantía en la operación anterior, sin embargo, este mismo párrafo indica que “la utilización del primer avalúo, así como las condiciones para aceptarlo, será facultativa de la entidad que refinanciará la operación”.

 

En consecuencia, dado que el mismo proyecto deja a discreción de la entidad crediticia aceptar o no el mismo avalúo, este órgano técnico consultivo considera innecesario incluir este párrafo dentro del proyecto de ley.

 

Sin perjuicio de la anterior recomendación, como un aspecto de técnica legislativa, se deberá revisar el término “acreedor” dispuesto al inicio de este mismo párrafo, en tanto, parece que lo correcto debe ser “deudor”.

 

c)      Análisis del artículo 7

 

El numeral 7 del proyecto de ley dispone que las personas deudoras que consideren que las entidades financieras estén incluyendo costos no justificados o eliminados transitoriamente por esta ley, o bien, que estén poniendo obstáculos, impedimentos, retrasos infundados u otros para obstaculizar la conversión, podrán interponer denuncia ante la Comisión de Defensa del Consumidor, en cuyo caso se deberá aplicar lo dispuesto por los artículos 55, 56 y 57 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor.

 

Cabe señalar que los artículos 55, 56 y 57 de la citada ley se refieren en -ese orden- a la “conciliación”, al “procedimiento” y a las “sanciones”.

 

Concretamente, respecto al tema sancionatorio, consideramos oportuno advertir que, pese a la remisión que hace el artículo 7 del proyecto de ley al numeral 57 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, éste último no prevé una sanción puntual que pueda ser aplicada a los casos concretos que enuncia dicho artículo del proyecto de ley (incluir costos no justificados o eliminados transitoriamente, poner obstáculos, impedimentos, retrasos infundados u otros para obstaculizar la conversión de la moneda).

 

Veamos que, el artículo 57 en mención señala:

 

“Artículo 57°.- Sanciones. La Comisión Nacional del Consumidor debe conocer y sancionar las infracciones administrativas cometidas en materia de consumo, estipuladas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad penal o civil correspondiente.

 

Según la gravedad del hecho, las infracciones cometidas en perjuicio de los consumidores deben sancionarse con multa del siguiente modo:

a) De una a diez veces el menor salario mínimo mensual establecido en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, por las infracciones indicadas en los incisos d), e), f), j) y n) del artículo (*)31 y en el artículo (*)35 de esta ley.

(*)(Actualmente corresponden a los artículos 34 y 38 respectivamente)

b) De diez a cuarenta veces el menor salario mínimo mensual fijado en la Ley de Presupuesto Ordinario de la República, por las infracciones mencionadas en los incisos b), h), i), k), l) y m) del artículo (*)31 de la presente ley.

(*)(Actualmente corresponden a los artículos 34)

 

Debe aplicarse el máximo de la sanción administrativa indicada en el párrafo anterior cuando, de la infracción contra esta ley, se deriven daños para la salud, la seguridad o el medio ambiente, que ejerzan un efecto adverso sobre los consumidores.”

 

Para lograr una mayor claridad de lo anterior, a continuación, se transcriben las infracciones dispuestas en los artículos 34 (únicamente los incisos citados en el artículo de previa cita) y 38:

 

“Artículo 34°.-Obligaciones del comerciante. Son obligaciones del comerciante y el productor, con el consumidor, las siguientes:

a) (…)

b) Informar suficientemente al consumidor, en español y de manera clara y veraz, acerca de los elementos que incidan de forma directa sobre su decisión de consumo. Debe enterarlo de la naturaleza, la composición, el contenido, la fecha de caducidad, el peso, cuando corresponda, de las características de los bienes y servicios, el país de origen, el precio de contado en el empaque, el recipiente, el envase o la etiqueta del producto y la góndola o el anaquel del establecimiento comercial, así como de cualquier otro dato determinante, como sustancias adicionales que se le hayan agregado al producto original. 

En especial, deberá informar sobre los ingredientes que representan alérgenos y en particular la presencia de gluten.

c) (…)

d) Suministrar, a los consumidores, las instrucciones para utilizar adecuadamente los artículos e informar sobre los riesgos que entrañe el uso al que se destinan o el normalmente previsible para su salud, su seguridad y el medio ambiente.

e) Informar al consumidor si las partes o los repuestos utilizados en reparaciones son usados. Si no existe advertencia sobre el particular, tales bienes se consideran nuevos.

f) Informar cuando no existan en el país servicios técnicos de reparación o repuestos para un bien determinado.

g) (…)

h) Abstenerse de acaparar, especular, condicionar la venta y discriminar el consumo.

i) Resolver el contrato bajo su responsabilidad, cuando tenga la obligación de reparar el bien y no la satisfaga en un tiempo razonable.

j) Fijar plazos prudenciales para formular reclamos.

k) Establecer, en las ventas a plazos, garantías de pago proporcionales a las condiciones de la transacción.

l) Cumplir con los artículos (*)35, (*)36, (*)37, (*)38, (*)39, (*)40, (*)41 y (*)41 bis de esta ley [2].

(*)(Actualmente corresponden a los artículos 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 44 bis)

m) Cumplir con lo dispuesto en las normas de calidad y las reglamentaciones técnicas de acatamiento obligatorio.

n) Mantener en buenas condiciones de funcionamiento y debidamente calibradas las pesas, las medidas, las registradoras, las básculas y los demás instrumentos de medición, que utilicen en sus negocios.

ñ) (…)”

 

“Artículo 38°.- Indeterminación de la especie y la calidad.

Si en la venta no se determinan con precisión, la especie ni la calidad de los productos por entregarse o los servicios por prestarse, el consumidor no puede exigir los mejores, pero tampoco el comerciante puede cumplir entregando los peores. En este caso, el consumidor debe conformarse con los de especie y calidad media.”

 

Tal y como se logra apreciar, la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor (artículos 57, 34, 38, 39, 40, 41, 42, 43, 44 y 44 bis) describe de una manera muy concreta las infracciones de tipo administrativo y sus respectivas sanciones (multas), siendo que, el único artículo que se refiere al tema crediticio (artículo 44 bis) no lleva relación con los supuestos enunciados en el artículo 7 del proyecto de ley.

 

Puntalmente, el artículo 44bis indica:

 

“Artículo 44 bis- Obligaciones de oferentes de crédito. Además de las disposiciones del artículo 42 de esta ley, los oferentes de crédito deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a) Suministrar al deudor, previo a suscribirse el contrato, información escrita, clara, actualizada y suficiente que precise el mecanismo que se emplee a fin de determinar la tasa de interés, los saldos promedios sujetos a interés, la fórmula para calcularlos y los supuestos en los que no se pagará dicho interés.

b) Presentar explícitamente, en los estados de cuenta, el desglose de los rubros que el usuario debe pagar. En rubros separados deben mantenerse el principal, los intereses financieros, los intereses moratorias, los recargos y las comisiones, su amortización y el abono a capital, todos correspondientes al respectivo período del estado de cuenta, a fin de que el deudor pueda tener un adecuado control de su deuda.

c) Mostrar la tasa de interés cobrada en el período.

d) No modificar ninguna condición de la operación crediticia de forma unilateral, una vez suscrito el contrato.

(…).”

 

Al respecto, debe recordarse que el régimen sancionatorio está sujeto al principio de reserva legal, por lo que el presente proyecto de ley debe definir claramente las infracciones y precisar cuáles son las sanciones que podría imponer la Comisión cuando las entidades financieras incluyan costos no justificados o eliminados transitoriamente por la ley, o bien, que estén poniendo obstáculos, impedimentos, retrasos infundados u otros para obstaculizar la conversión de moneda de su crédito.

 

Lo anterior por cuanto, se reitera, aún y cuando el artículo 7 del proyecto remite al régimen sancionatorio del 57 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, éste último contiene infracciones y sanciones muy puntuales que no llevan relación con los casos concretos previstos en el proyecto de ley, por lo que, de aprobarse de esta forma haría prácticamente imposible la aplicación de sanciones de tipo administrativas. 

 

En ese sentido, se sugiere respetuosamente a los señores diputados definir claramente las infracciones y precisar cuáles son las sanciones que podría imponer la Comisión para cada infracción a esta ley, dado que el régimen sancionatorio está sujeto al principio de reserva legal;

 

d)     Consideración final 

 

Finalmente, tomando en cuenta la exención del pago de timbres y derechos de registro que contempla el proyecto de ley, se recomienda consultarlo a la Junta Administrativa del Registro Nacional a efectos de determinar el impacto que podría tener esa medida en sus finanzas y en la operación normal de dicho órgano.

 

III.       CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

1.      El presente proyecto de ley tiene como propósito autorizar durante un período de doce meses (prorrogable por un plazo máximo de seis meses) la conversión de deudas en moneda extranjera a nacional, lo cual estará exento del pago de timbres, derechos de registro, comisiones y cualquier otra carga;

2.      La conversión de deudas en moneda extranjera a nacional y las operaciones bancarias señaladas en el artículo 5 del proyecto son facultades que ya existen como parte de la regulación bancaria, por lo que, resulta oportuno que se determine si existe o no la necesidad de legislar en la materia;

3.      Se sugiere revisar la “prohibición” contenida en el artículo 1 del proyecto de ley que impediría que el deudor eventualmente se sitúe en una categoría de menor riesgo;

4.      Existen contradicciones en el contenido de los artículos 1, 2 y 4 respecto de la obligación y/o discrecionalidad de las condiciones para el otorgamiento de los créditos;

5.      El proyecto de ley señala que las comisiones producto de la formalización del crédito y el pago –total o parcial– de los honorarios profesionales de los notarios deberán ser asumidos por las entidades financieras, lo cual eventualmente podría ser trasladado de forma indirecta al consumidor financiero.

6.      El artículo 2 del proyecto de ley deja a discreción de la entidad crediticia aceptar o no el mismo avalúo que se hizo sobre el bien otorgado en garantía en la operación anterior, por lo que, se considera innecesario incluir el último párrafo de este artículo dentro del proyecto de ley;

7.      El presente proyecto de ley debe definir claramente las infracciones y precisar cuáles son las sanciones que podría imponer la Comisión para cada infracción a esta ley, dado que el régimen sancionatorio está sujeto al principio de reserva legal;

8.      Dada la exención del pago de timbres y derechos de registro que contempla el proyecto de ley, se recomienda consultarlo a la Junta Administrativa del Registro Nacional a efectos de determinar el impacto que podría tener esa medida en sus finanzas y en la operación normal;

9.      Finalmente, se recomienda de manera respetuosa valorar las observaciones de técnica legislativa aquí señaladas.

 

Atentamente,

 

 

 

 

       Yolanda Mora Madrigal

                                       Procuradora adjunta

 

       YMM/pcc