10 de Febrero de 2023

PGR-OJ-010-2023

 

Señora

Noemy Montero Guerrero

Jefe de Área

Comisiones Legislativas I

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

  Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio No. AL-CPEMUJ-0072-2022 de 10 de octubre de 2022.

 

En el oficio AL-CPEMUJ-0072-2022 se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de la Mujer de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo No. 23.101 denominado “LEY PARA LA PROMOCIÓN Y REGULACIÓN DEL MICROCRÉDITO COMO FOMENTO PARA LA INCLUSIÓN SOCIAL FINANCIERA EN COSTA RICA”.

 

En razón del objeto de consulta, aclaramos que, este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad, por lo que nos abstendremos de emitir juicio sobre aspectos de índole económico, o de oportunidad y conveniencia, no sin antes señalar la necesidad de realizar un debido estudio y valoración por parte del órgano legislativo en caso de ser necesario; toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, de manera tal que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

Indicado lo anterior, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN LA ESTRUCTURA JURÍDICA COSTARRICENSE Y C) MINISTERIO DE PLANIFICACION NACIONAL Y POLITICA ECONOMICA Y MINISTERIO DE ECONOMIA INDUSTRIA Y COMERCIO COMO OGANOS RECTORES EN EL DESARROLLO Y FORMULACIÓN DE POLITICAS PÚBLICAS QUE PROMUEVEN EL DESARROLLO ECONOMICO.

 

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

 

Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N.º 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la administración pública consultante (art. 1 y 2). La “función consultiva” emitida por este órgano procura ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa sobre los principios y modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

                  

  En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada administración pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los diputados de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

 

Luego, nuestra jurisprudencia ha sido conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto y que por disposición de la Constitución Política obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

 

“Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores diputados. Sobre la materia, se ha apuntado, particularmente en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 de 15 de enero de 2008, que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

 

  Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta. En la Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019 se señaló lo siguiente:

 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. En ese sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.” (Véase, también nuestra opinión jurídica N° OJ-065-2013 del 23 de setiembre del 2013).” (También consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

 

  Por otra parte, la función consultiva busca, además, proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley. El asesoramiento de este órgano en principio observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N.º 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación del derecho, un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Cuando se nos solicita criterio sobre un proyecto de ley, la opinión jurídica en lo posible considerará su integración en nuestro ordenamiento jurídico para su aplicación de forma general.

 

Por último, y en virtud de lo expuesto hasta el momento, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

 

B.                EL VICEPRESIDENTE DE LA REPÚBLICA EN LA ESTRUTURA JURÍDICA COSTARRICENSE.

 

Una vez analizado el proyecto de ley n.° 23101, debemos señalar que nuestra Carta Magna tiene como función fijar los límites y definir las relaciones entre los poderes del Estado, entre ellos y para con el ciudadano, por lo que establece las bases necesarias en delimitación de funciones y competencias de cada uno de los Supremos Poderes.

 

En esta línea, y en virtud del contenido del proyecto de ley adquiere vital importancia desarrollar y delimitar el papel que le otorga nuestro ordenamiento jurídico, a la figura del “Vicepresidente” de la República.

 

Como aspecto de primer orden, debemos recordar que el de Vicepresidente de la República es un cargo público, de elección popular, esto de conformidad con lo establecido en los artículos 133, 136, 137 y 138 de nuestra Carta Magna

 

Los requisitos que la Constitución Política, según ordinal 131, le exige al Vicepresidente, son los mismos dispuestos para quién ocupe la Presidencia de la República, veamos:

 

“Para ser Presidente o Vicepresidente de la República se requiere:

1) Ser costarricense por nacimiento y ciudadano en ejercicio;

2) Ser del estado seglar;

3) Ser mayor de treinta años.”

 

A pesar de que nuestra Constitución Política sí establece con claridad los deberes y atribuciones del “Presidente” de la República (artículo 139), esta es omisa en cuanto a referirse a las facultades y potestades con que cuenta el “Vicepresidente” de la República, ya que su numeral 135 se limita a señalar que “Habrá dos Vicepresidentes de la República, quienes reemplazarán en su ausencia absoluta al Presidente, por el orden de su nominación. En sus ausencias temporales, el Presidente podrá llamar a cualquiera de los Vicepresidentes para que lo sustituya. (...)”.

 

Ante ese escenario, la Ley General de la Administración Pública tampoco nos solventa esta disyuntiva, ya que al referirse sobre los “Órganos de la Administración “, en su artículo 21, expresamente indica que el Poder Ejecutivo lo conforman “El Presidente de la República y el Ministro del ramo”; dejando completamente fuera del mismo al Vicepresidente de la República.

 

En otras palabras, podemos concluir que la figura del Vicepresidente de la República no forma parte del Poder Ejecutivo en sentido estricto, y su única función prevista constitucionalmente es de desempeñar un rol de suplencia o sustitución ante la ausencia del Presidente de la República, o bien, ante la imposibilidad del Jefe de Estado de ejercer sus funciones. De forma tal que solamente en ese supuesto, el Vicepresidente de la República, al estar supliendo al Presidente de la República, ejercerá las funciones propias del Jefe de Estado.

 

En esta misma línea, consideramos oportuno señalar que la Sala Constitucional en su sentencia 07425-2002 de las 08:48 horas del 30 de julio de 2002, en atención al tema del puesto que ejerce y las funciones del “Vicepresidente” de la República, mencionó que el derecho a acceder a cargos públicos se encuentra comprendido por tres vertientes: la primera, la oportunidad de acceder al cargo en igualdad de condiciones; la segunda,  el derecho a permanecer en este salvo que existan motivos legalmente establecidos para su destitución; y el tercero, el derecho a ejercer las funciones que le correspondan.

 

Interesa este último contenido del derecho a acceder a cargos públicos, es decir, el referido a la posibilidad de que uno de los Vicepresidentes desempeñen las funciones que le son propias a su cargo..

 

Esta Procuraduría, en múltiples ocasiones ha desarrollado lo atinente a la naturaleza del cargo del Vicepresidente, así como los alcances de sus funciones, ejemplo de ello son los dictámenes C-298-82 del 11 de noviembre de 1982, C-157-2002 del 17 de junio de 2002, C-083-2006 del 01 de marzo de 2006, C245-2006 del 15 de junio de 2006, entre otros.

 

Teniendo en consideración lo anterior, el dictamen C-157-2002 reconoce que ni la Constitución Política, ni el resto del ordenamiento jurídico, ha establecido de la forma más pródiga lo concerniente a la figura del Vicepresidente; sin embargo, de un análisis del artículo 135 constitucional manifestó:

 

"...En efecto, es lo cierto que de acuerdo con nuestro ordenamiento jurídico fundamental, la atribución principal de los dos vicepresidentes, es la de reemplazar al Presidente en sus ausencias. En caso de que la ausencia del Primer Mandatario sea absoluta, la forma para realizar su reemplazo atenderá al orden de su nominación, en cuyo caso, tendrá obviamente prioridad el primer vicepresidente.

De otra parte, el numeral que analizamos –(artículo 135) - es claro en atribuir al Presidente una competencia discrecional, en punto a sus ausencias temporales. Así, "podrá llamar a cualquiera de los Vicepresidentes para que lo sustituya". Consecuentemente, en este caso no rige el orden de nominación de los vicepresidentes. El Presidente de la República puede escoger a cuál de los dos vicepresidentes deja a cargo de la Presidencia en sus ausencias temporales.

Dicha atribución discrecional, en la persona del Presidente, también la encontramos en orden a la posibilidad que tiene de nombrar a los vicepresidentes como Ministros, con arreglo a lo dispuesto por el artículo 143 in fine de la Constitución Política, según el cual, "Los Vicepresidentes de la República pueden desempeñar Ministerios", norma constitucional que debe interpretarse en dos sentidos: de una parte, que habilita o posibilita a los vicepresidentes para asumir el cargo de Ministros de Gobierno, al tiempo que también faculta al Presidente de la República para nombrarlos, de acuerdo con su discreción. Al efecto, no debemos olvidar que es potestad exclusiva del Presidente el decidir si nombra a alguno de los vicepresidentes como Ministro, facultad discrecional que posee no sólo con arreglo al numeral constitucional que nos ocupa, sino que viene a ser también consecuencia de lo preceptuado por los artículos 139 inciso 1) y 146 párrafo final de la Carta Magna…”

 

En esta misma línea, la jurisprudencia judicial ha determinado que nuestra Carta Magna ha establecido que la función de los Vicepresidentes de la República cumple un rol sustitutivo, en aquellos casos en quién ocupe el cargo de Presidente se encuentre ausente, inhabilitado o imposibilitado para desempeñar alguna función, caso en que el Vicepresidente puede suplirlo. De igual forma, la norma faculta al Presidente de la República a asignar funciones a éstos dentro del marco de la discrecionalidad, a tal punto que el artículo 143 constitucional autoriza a los Vicepresidente de ejercer el cargo de Ministro; por lo que, a contrario sensu, de igual forma el Presidente de la República puede no asignarles función alguna.

 

Al respecto, la sentencia supra citada de la Sala Constitucional, señaló respecto del cargo de Vicepresidente lo siguiente:

 

“Se trata entonces de un cargo sin funciones predeterminadas, en la medida que está previsto solamente para reemplazar en ausencias temporales o absolutas al Presidente, quedando en el primero de los casos a su entera discreción llamar al Primer o al Segundo Vicepresidente y en el segundo supuesto, según el orden de nominación. Así las cosas, es evidente que si bien el Presidente de la República no puede discrecionalmente remover a quienes ocupen el cargo de Vicepresidente, sí puede facultativamente asignarles o no funciones, en la medida que dicho puesto está previsto constitucionalmente como de suplencia, siempre y cuando sean llamados, siendo la excepción tal como se indicó, el caso de ausencia absoluta en cuyo supuesto entra en juego el orden de nominación.” (La negrita no es del original).

 

Asimismo, es relevante mencionar que esa línea jurisprudencial se ha mantenido en forma conteste, ya que en la sentencia 00686-2003, así como en la resolución 04714-2003 y en el voto 08302-2003 del mismo Tribunal Constitucional, se mantuvo el criterio de la citada resolución.

 

 Siendo claro el rol de suplencia que ejercen los Vicepresidentes de la República respecto del Presidente de la República, por mandato constitucional, es menester tener claridad respecto a este instituto jurídico de la “Suplencia”.

 

La Ley General de la Administración Pública, señala en su ordinal 95.1 que “Las ausencias temporales o definitivas del servidor podrán ser suplidas por el superior jerárquico inmediato o por el suplente que se nombre.”; en este caso, es claro y evidente que la misma Constitución Política dispone el rol de suplencia del Presidente de la República.

 

Ahora bien, el artículo 96 del mismo cuerpo legal, establece los alcances que conlleva esta “suplencia”, al igual que el requisito de forma, para la validez y eficacia del mismo, al establecer lo siguiente:

 

“(…)

1. El suplente sustituirá al titular para todo efecto legal, sin subordinación ninguna, y ejercerá las competencias del órgano con la plenitud de los poderes y deberes que las mismas contienen.

2. Toda suplencia requerirá el nombramiento del suplente, con la excepción prevista en el artículo anterior, en cuanto al superior jerárquico inmediato.

3. El nombramiento del suplente se hará siempre dejando a salvo la potestad de nombrar un nuevo titular, sin responsabilidad ninguna para la Administración.”

 

 A nivel jurisprudencial el Tribunal Contencioso Administrativo, ha dispuesto al respecto que “(…) el fenómeno de la suplencia está prevista como un modo de cambio o transferencia de competencias, esto porque es un medio para transmitir la competencia a una persona que pueda efectivamente desempeñar las labores requeridas por el servicio, funciones que lo de lo contrario le corresponderían al servidor regularmente designado para ocupar la titularidad de un órgano público, toda vez que éste no puede o está impedido temporal o definitivamente para el ejercicio de sus funciones.” (Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Sección IV. Resolución No. 0071-2017).  

 

En razón de lo expuesto, se confirma que el rol de sustitución que profesa el Vicepresidente de la República nace de un criterio discrecional del Presidente de la República cuando consista en ausencias temporales, o bien, en caso de ausencia absoluta, según el rol de nominación de cada vicepresidencia, conforme lo establecido por la Constitución Política.

 

En esta línea, cuando el Vicepresidente de la República deba suplir al Presidente, ejercerá las competencias encomendadas a éste, según el artículo 139 y 140 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública.

 

El proyecto de ley No. 23101 en su numeral segundo, pretende otorgarle funciones específicas a la “Primera Vicepresidencia” de la Republica, dentro de las cuales podemos citar el presidir una comisión permanente de fomento de la inclusión social financiera, así como la de coordinar, promover, diseñar, aprobar y dar seguimiento a la política pública de promoción de desarrollo económico e inclusión social. Por último, se le consigna el deber de un informe de rendición de cuentas sobre el grado de cumplimiento de la implementación y efectividad de la política pública de inclusión financiera.

 

Debido a lo expuesto, considera esta Procuraduría que el artículo 2 del proyecto de ley tramitado bajo el expediente N.° 23.101 podría tener roces de constitucionalidad, al asignar a la Primera Vicepresidencia una serie de funciones, la cuales modifican su naturaleza de suplencia, establecida directamente por la propia Constitución Política, tal y como se expuso en las líneas precedentes.

 

Aunado a lo anterior, al designar como función de la Primera Vicepresidencia emitir una política pública de inclusión financiera, podríamos estar frente a una posible violación al numeral 140.3 constitucional, el cual designa como deberes y atribuciones del Poder Ejecutivo, sea Presidente en conjunto con el respectivo Ministro de Gobierno, el “Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento.”.

 

Es decir, el presente proyecto de ley al compelerle al Vicepresidente la obligación de “aprobar una política pública de promoción de desarrollo económico e inclusión social por medio de estrategias de inclusión financiera”, estaría otorgando una competencia, la cual por disposición constitucional le está atribuida al Presidente de la República en conjunto con el Ministro del ramo. En efecto, corresponde al Poder Ejecutivo establecer la política económica y financiera.

 

En concordancia con lo anterior, a nivel legal, el artículo 26 de la Ley General de la Administración Pública, establece una serie de atribuciones, las cuales son ejercidas de forma exclusiva por el Presidente de la República, siendo de suma importancia para nuestro estudio las señaladas en los incisos b) y e), que expresan:

 

“El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

(…) b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto, y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada.

e) Encargar a un Vicepresidente o a un Ministro la atención de otro Ministerio cuando no haya Viceministro en caso de ausencia o incapacidad temporal del titular, o de asuntos determinados en caso de abstención o recusación (…)”

 

Aunado a lo anterior, el inciso 1) del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública establece que “Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo”.

 

Nótese que, de acuerdo a lo expresado supra, estas normas de rango legal, vienen a reafirmar lo dispuesto por los ordinales 135 y 140.3 de nuestra Carta Magna, además de, establecer vía ley que, al Presidente de la República le corresponde de forma exclusiva, el encargar un Ministerio a un Vicepresidente, siempre y cuando, dicho Ministerio no cuente con un Viceministro que pueda hacerlo.

 

En otras palabras, en el supuesto de que el Vicepresidente de la República se encuentre nombrado como Ministro, con fundamento al artículo 26 inciso e) de la LGAP, o bien, mediante criterio del Presidente de la República (artículo 143 de la Constitución Política), podría existir una antagonía, o bien duplicidad de funciones, en los términos del artículo 2 del proyecto en cuestión, ya que por disposición expresa (tal y como se verá en el siguiente apartado) existen órganos ministeriales debidamente creados y asignados para el estudio, establecimiento y aprobación de una política pública de promoción de desarrollo económico e inclusión social.

 

Por último, un tercer inconveniente práctico que aprecia esta Procuraduría, radica en el supuesto de que la Primer Vicepresidencia se encuentre supliendo al Presidente en sus funciones, ya que el proyecto de ley no indica quién supliría a la Primera Vicepresidencia en su ausencia, para ejercer las funciones encomendadas en esta propuesta legislativa.

 

Al no existir norma alguna que regule la suplencia de la Vicepresidencia de la República, de ser aprobado este proyecto en los términos consignados, habría un problema de operatividad de la norma, en aquellos casos en que la Primera Vicepresidencia se encuentre sustituyendo al Presidente de la República ya sea de manera temporal o en una ausencia absoluta.

 

En conclusión, se logra apreciar, un posible problema de aplicación de la norma que se pretende establecer en el artículo 2 del proyecto en cuestión, así como de técnica legislativa, producto de las razones expuestas a lo largo de este apartado.

 

 

C.                MIDEPLAN Y EL MEIC COMO ORGANOS RECTORES EN EL DESARROLLO Y FORMULACIÓN DE POLITICAS PÚBLICAS QUE PROMUEVEN EL DESARROLLO ECONOMICO

 

Por disposición legal, la competencia para promover, desarrollar y aplicar políticas públicas, que generen el desarrollo económico y la inclusión social de nuestra población, ha sido atribuida al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, y al Ministerio de Economía, Industria y Comercio. Es decir, ambos Ministerios son competentes para crear política pública, dentro de la cual se encuentra incluida la política de inclusión financiera. Para lo cual participan en el proceso de planificación del desarrollo nacional.

 

El artículo 4 de la Ley No. 5525 denominada “Ley de Planificación Nacional” afirma que “La Presidencia de la República establecerá los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo, el cual será sometido a su consideración y aprobación en forma de planes a corto, mediano y largo plazo por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica tendrá la responsabilidad principal de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo”.

 

En este sentido, el artículo 3 de la citada ley establece que el MIDEPLAN es parte del Sistema de Planificación Nacional y Política Económica, el cual se encuentra encargado de la política económica financiera del país.

 

Según el artículo 1 de esta ley, dicho sistema tiene como objetivos

 

“a) Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.

b) Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado. (...)

d) Reconocer el carácter multiétnico y pluricultural de Costa Rica, con sus necesidades propias en procura de la no discriminación.”

 

Por su parte el artículo 2, menciona que el Sistema de Planificación Nacional y Política Económica es el encargado de:

 

“a) Hacer un trabajo continuo de estudios, inventarios, análisis técnicos y publicaciones sobre el comportamiento y perspectivas de la economía, la distribución del ingreso, la evolución social del país y otros campos de la planificación, tales como desarrollo regional y urbano, recursos humanos, mejoramiento de la administración pública y recursos naturales.

b) Elaborar propuestas de política y planes de desarrollo económico y social, y someterlas a la consideración y aprobación de las autoridades correspondientes,

c) Participar en las tareas tendientes a la formulación y adopción de planes y política de desarrollo nacional.

d) Tomar parte en las labores de coordinación de los programas e instituciones encargadas de dichos planes y política.

e) Evaluar de modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de los programas respectivos. (...)” (El resaltado no es del original)

 

Del artículo transcrito, se desprende que dentro de las funciones de MIDEPLAN está incluida la elaboración de políticas de desarrollo económico y social, lo que incluye lo relativo a los microcréditos para mujeres y microcréditos personales, pues se trata de política económica que tiene en cuenta el aspecto social, lo que busca favorecer a sectores vulnerables de la población costarricense.

 

En esta línea expositiva, de acuerdo con el artículo 1 del Reglamento General del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN) N°23323-PLAN, este Ministerio funge como un órgano asesor y de apoyo técnico de la Presidencia de la República, en el diseño de los diversos mecanismos legales y operativos para desarrollar la política económica. El artículo 4 del citado cuerpo normativo establece como función en lo que interesa, lo siguiente:

 

“f) Proponer opciones de políticas públicas, proyectos de ley, de reglamentos, así como de directrices para la solución de los problemas identificados en las distintas áreas de la evolución del desarrollo nacional, o del accionar de los órganos y entes de la Administración Pública. (...)”

 

Debido a que parte del desarrollo nacional es la inclusión financiera de todos los sectores sociales, el análisis de este tipo de políticas debe realizarse por parte del MIDEPLAN, como solución a un problema identificado.

 

Aunado a lo anterior, es menester señalar que el artículo 1 de la Ley n.° 6054 denominada “Ley orgánica del Ministerio de Economía Industria y Comercio” regula que este Ministerio es competente para “Participar en la formulación de la política económica del Gobierno y en la planificación nacional, en los campos de su competencia, así como, ser el ente (sic) rector de las políticas públicas de Estado en materia de fomento a la iniciativa privada, desarrollo empresarial y fomento de la cultura empresarial para los sectores de industria, comercio y servicios, así como para el sector de las pequeñas y medianas empresas.”.

 

Además, este Ministerio tiene como fin el propiciar y apoyar el desarrollo económico y social por medio de políticas que faciliten el fortalecimiento de competitividad de los sectores industria, comercios y servicios, especialmente las micro, pequeñas y medianas empresas (PYME), siendo así, la máxima autoridad respecto de la formulación y supervisión de la ejecución de las políticas empresariales, especialmente para las PYMES.

 

Aunado a lo anterior, el numeral 3 de dicha ley establece las funciones exclusivas del MEIC con respecto a la PYMES, por lo que es competente para:

 

a) Definir las políticas de apoyo al sector con fundamento en esta Ley, para lo cual tomará en consideración el criterio y las recomendaciones del Consejo Asesor Mixto de la Pequeña y Mediana Empresa.

b) Definir, formular, promover, coordinar y evaluar los programas de promoción y apoyo de las PYMES, dentro del marco de sus competencias, con énfasis en la aplicación de soluciones referidas a los obstáculos más relevantes en su desarrollo; asimismo, darles seguimiento a tales programas. (...)

h) El MEIC deberá presentar, a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos, de la Asamblea Legislativa, un informe anual sobre el grado de avance de las políticas en beneficio de las PYMES.

j) Coordinar, con el Sistema Bancario Nacional, el diseño de programas de crédito dirigidos al sector de las PYMES. (La negrita no es del original).

 

Así mismo, el artículo 5 del Reglamento a la Ley Orgánica del Ministerio de Economía, Industria y Comercia”, Decreto Ejecutivo n.° 37457-MEIC, establece que el Ministro de Economía tiene asignadas, además de las funciones establecidas en la Constitución Política y en la Ley General de la Administración Pública, las siguientes:

 

a. Ejercer la competencia correspondiente como autoridad máxima del Ministerio de Economía, Industria y Comercio en las diferentes materias de su competencia.

b. Participar, dirigir y coordinar la formulación de la política pública del Gobierno en los ámbitos de su competencia.

c. Definir y coordinar las políticas públicas en materia emprendimiento, fomento a la iniciativa privada y desarrollo empresarial para los sectores de industria, comercio y servicios, en especial para la consolidación de las micro, pequeñas y medianas empresas.

d. Elevar ante el (la) Presidente (a) de la República, la promulgación de proyectos de ley, decretos y reglamentos, que deban suscribir en conjunto y que faciliten el accionar de emprendedores, la micro, pequeña y mediana empresa, la protección de los consumidores y promuevan la competitividad; así como velar por su ejecución y cumplimiento.

e. Remitir a la Asamblea Legislativa, los proyectos de ley sobre asuntos de su competencia, que sean avalados por el (la) Presidente (a) de la República. (..)

g. Presentar anualmente ante la Comisión de Control de Ingresos y Gasto Público de la Asamblea Legislativa, un informe sobre el grado de avance de las políticas públicas en beneficio de emprendedores y las PYMES. (...)

 

Claro lo anterior, conviene enfatizar que el artículo 2 del proyecto al crear una Comisión Permanente de Fomento de la Inclusión Social Financiera, la cual presidiría el primer Vicepresidente de la República (con todas las implicaciones que esto conlleva y que ya fueron señaladas), incide directamente con las competencias ya asignadas por ley al MIDEPLAN y al MEIC en cuanto su deber de establecer las políticas públicas concernientes a la inclusión social financiera de todos los sectores, especialmente el de los sectores vulnerables de la población.

 

Nótese que si bien es cierto dicha Comisión la integrarían los citados Ministerios, incluye además otros órganos ministeriales, órganos públicos e incluso privados; atribuyéndoles la función de coordinar, promover, diseñar, aprobar y dar seguimiento a la política pública de promoción de desarrollo económico e inclusión social por medio de estrategias de inclusión financiera; son acciones que están contempladas en las leyes n.° 5525 y n.° 6054, dando margen a una posible duplicidad de funciones o bien, a la existencia de políticas y acciones contradictorias entre estos Ministerios y la Comisión que se pretende crear.

 

            Por otra parte, en atención al artículo 3 del proyecto, el cual modifica el artículo 36 bis de la Ley No. 7472 “Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor”, es menester señalar que refiere a los aspectos técnicos relacionados con los microcréditos, sus tipos y el contenido de este tipo de créditos.

 

            En este sentido, no debemos perder el norte que el fin mismo de este proyecto consiste en brindar una inclusión financiera de aquellos sectores más vulnerables de la sociedad, para así optar a una reactivación económica y brindar un mayor bienestar a las familias costarricenses.

 

            Ante este escenario, la norma crea cuatro modalidades de microcréditos, estableciendo sus montos máximos de préstamo, así como sus tasas anuales máximas de intereses, siendo estas las siguientes:

 

a)      “Microcrédito mujer:  dirigido a mujeres con requerimientos de crédito para el desarrollo de procesos de emprendimiento o autoempleo y jefas de hogar, en cuyo caso el monto máximo de la facilidad crediticia será de 5 veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993.

b)       Microcrédito personal: en este caso las personas físicas podrán optar por un crédito máximo equivalente a 2,5 veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993.

c)       Microcrédito personal sin historial crediticio: dirigido a aquellas personas físicas y jurídicas que no poseen historial crediticio en la Central de Información Financiera de la SUGEF o que han mostrado inactividad en dicha central en los últimos 12 meses. El monto máximo de un microcrédito de este tipo es equivalente a 2,5 veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993.

d)      Microcrédito productivo: dirigido a aquellos emprendimientos empresariales y familiares cuyo objetivo sea la actividad productiva y no el consumo. En esta categoría, el monto máximo de la facilidad crediticia será de 10 veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993

 

(…)

 

Se debe entender que la tasa de interés activa que se utilizará para las tasas máximas de todo tipo de crédito y microcrédito será la tasa de interés activa negociada del grupo Otras Sociedades de Depósito calculada por el Banco Central de Costa Rica, en dólares de los Estados Unidos de América o en colones, según se haya pactado en el contrato, negocio o transacción. (…)”.

 

            En razón de lo anterior, es importante que se tome en consideración los criterios técnicos del Banco Central de Costa Rica, la Superintendencia de Entidades Financieras (SUGEF) y escuchar la opinión de diversos intervinientes en el sistema financiero, en la academia y actores económicos, incluido la Cámara de Comercio, en virtud de las implicaciones que podría traer consigo este tipo de regulación respecto al fin mismo del proyecto.

 

De la exposición de motivos del presente proyecto es claro que se pretende establecer un parámetro que permita una inclusión financiera, específicamente para los sectores más vulnerables de la población; no obstante, considera esta Procuraduría que esta propuesta no establece una facilidad clara para que estos sectores excluidos puedan obtener financiamiento del sector financiero.

 

El proyecto establece un catálogo de productos con sus respectivas condiciones para que el sector financiero pueda ofrecer a las personas que optarían por estos microcréditos, según el mismo mecanismo establecido por la ley N°9859, las cuales pretenden otorgar un mayor beneficio para el sector que van dirigidos.

 

            En esta línea, y de acuerdo al fin mismo del proyecto podríamos señalar que se busca la implementación de principio de “Trato justo y equitativo al consumidor financiero”[1], en el tanto éste pretende que, en la relación del proveedor de servicios de crédito con el consumidor financiero, el primero atienda las necesidades, intereses, derechos y las expectativas razonables y justificadas del último en su relación de crédito, incluyendo el hecho de que no existan prácticas discriminatorias.

 

            En esta línea, debemos señalar que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha desarrollado este principio con el fin de establecer un marco de protección al eslabón más débil en la cadena de servicios de productos financieros, protección que deviene un fin por perseguir en cuanto a las políticas públicas [2] y al mismo proyecto de ley que nos ocupa.

 

 

D.           CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del Proyecto de Ley Nº 23101.

 

                                                      

Cordialmente,

 

 

 

Héctor Eduardo García Villegas

Procurador Adjunto                                        

 

HGV/nbt