15 de febrero de 2023

PGR-C-025-2023

Señora

Gina Salas Fonseca

Presidenta, Junta Directiva 

Instituto Nacional de Fomento Cooperativo 

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio JD-033-2023 del 26 de enero último, por medio del cual nos comunicó el acuerdo n.° JD-226-2022 adoptado por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP), en su sesión n.° 4248 celebrada el 11 de octubre de 2022.  Concretamente, en ese acuerdo se decidió consultar a esta Procuraduría sobre “…la situación actual de los salarios del nivel gerencial de las plazas del Director Ejecutivo y Subdirector Ejecutivo; esto con fundamento en la información generada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, por la Auditoría Interna de INFOCOOP, incluyendo el criterio jurídico realizado en el 2020 y demás documentación existente”. 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL 

            En el planteamiento de la consulta se solicita a este órgano asesor “… un criterio técnico-jurídico con respecto a los salarios del Nivel Gerencial: Director Ejecutivo, Subdirector ejecutivo del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo INFOCOOP, esto con el propósito de determinar, como caso general, lo procedente en cuanto a la posición jurídica que debe de adoptarse en relación con el tema”.

A la gestión se adjuntó un criterio emitido por la Asesoría Jurídica del INFOCOOP mediante el oficio AJ-017-2023 del 24 de enero de 2023. Ese estudio realizó un recuento de antecedentes y mencionó varios documentos relacionados con el tema salarial sobre el que versa la consulta.  Las conclusiones y recomendaciones de ese análisis fueron las siguientes:

              “1. El INFOCOOP como institución financiera no bancaria, utiliza el modelo de banca de segundo piso para colocar recursos públicos provenientes de la intermediación financiera que realiza la banca estatal, ya que ésta le hace un traslado anual del 10% de sus utilidades.                 2. En razón de lo anterior, el INFOCOOP debe ser considerado como una Institución Financiera que se encuentra en competencia, pues si bien su público meta está centrado en las cooperativas, éstas son sujetos de crédito por parte del Sistema Financiero Nacional, y existe incluso una interacción en la cual en varias ocasiones el INFOCOOP realiza refinanciamiento de las deudas que tienen las propias cooperativas con alguna institución bancaria.

            3. La escala salarial del INFOCOOP debe ser fijada y autorizada por la propia Junta Directiva, sin embargo, para ello, la Junta Directiva deberá seguir los lineamientos que la STAP establezca para su cálculo; los cuales como indica la norma, son delimitaciones para fijar la escala salarial, no montos específicos.                                                                                       4. La STAP desconociendo la vigencia del artículo 162 de la Ley 4179 y el artículo 7 del Decreto 98-H, han violentado ambas normas al establecer los montos específicos de las plazas de Director Ejecutivo, Subdirector Ejecutivo, Auditor Interno y la plaza de asistente de confianza perteneciente a la Dirección Ejecutiva, ya que ordenó la aplicación de un monto sin contar con la autorización de la Junta Directiva del INFOCOOP.                   5. Resulta improcedente por parte del INFOCOOP realizar un rebajo salarial al Director Ejecutivo, ya que contraviene constitucionalmente y violenta los derechos laborales del Director Ejecutivo.                                                                                                                 Por todo lo anterior se recomienda:                                                 1. No reducir el salario del Director Ejecutivo, incluso debe calcularse con la base anterior.                                                                                     2. Determinar la diferencia salarial entre el salario devengado hasta el momento en comparación del salario que debía percibir con el modelo anterior, y que se le determine el monto dejado de percibir, de forma tal que para que la Administración pueda realizar los pagos correspondientes”. 

II.- SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS QUE SE FORMULEN A ESTA PROCURADURÍA

La función asesora de la Procuraduría General de la República está sujeta a ciertos requisitos establecidos en los artículos 3 inciso b), 4, y 5 de nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982.   

Del análisis de las normas citadas se deduce la existencia de ciertos  requisitos mínimos para la admisibilidad de las consultas: 1) que las interrogantes sean formuladas por el jerarca administrativo de la institución o por el auditor interno; 2) que los cuestionamientos sean planteados de forma clara y precisa; 3) que las consultas versen sobre temas jurídicos en genérico, lo cual implica que no se consulte sobre un caso concreto pendiente de resolver o sobre el cual ya se haya emitido una decisión concreta; 4) que la gestión no involucre una materia que sea competencia de otro órgano; y, 5) que se remita el criterio de la asesoría legal sobre el tema cuestionado.  Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-039-2018 de 23 de febrero de 2018 y C-191-2021 del 30 de junio del 2021. 

Específicamente, sobre el segundo de los requisitos mencionados ―relacionado con la claridad y precisión de la consulta―, hemos señalado su importancia, pues la imprecisión y vaguedad en el planteamiento de una consulta nos impide determinar cuál es la duda jurídica del consultante, a efecto de rendir de manera adecuada nuestro criterio.  (Dictámenes C-077-2018 de 19 de abril de 2018, C-089-2020 de 17 de marzo de 2020, C-145-2021 de 26 de mayo de 2021 y PGR-C-015-2022). 

En esta ocasión, no se delimita de manera clara, puntual y precisa el objeto de la consulta.  Únicamente se requiere nuestro criterio técnico jurídico con respecto a los salarios del nivel gerencial del INFOCOOP.  Si bien se citan en el acuerdo de Junta Directiva una serie de documentos relacionados con el tema, no se nos formula algún cuestionamiento específico o una duda jurídica concreta, lo cual hace que, de entrada, la consulta sea inadmisible.

Además, en lo referente al tercero de los requisitos mencionados (que la consulta verse sobre un tema jurídico genérico) debemos señalar que luego del análisis detallado de la documentación que se adjuntó a la gestión, fue posible constatar que la consulta se refiere a una situación en particular, de la cual se precisan una serie de detalles que evidencian que nos encontramos frente a un caso concreto.  Por ejemplo, el criterio legal citado, en sus antecedentes, señala que la duda de la Administración está relacionada con el “...nuevo nombramiento en propiedad en la plaza de director ejecutivo del Sr. Alejandro Ortega Calderón (…) pues según la última normativa enviada por la Auditoría Interna, referencia STAP-2216-2019 página 13, a los nuevos nombramientos en los puestos de nivel gerencial se debe aplicar, en el caso del Director, el salario único de ¢1.716.536.00”.

En casos similares al que se analiza hemos señalado que “…en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde [a la Procuraduría General de la República] entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas (…) La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo de 2003. Lo escrito entre corchetes no es del original).

Asimismo, las conclusiones vertidas en el criterio legal que se nos remitió adjunto a la gestión, evidencian que se procura la revisión de la validez de un acto emitido por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, lo que es improcedente.  Tal y como se desprende del articulado de nuestra Ley Orgánica y de la jurisprudencia administrativa relacionada con el punto, este órgano asesor no está facultado para revisar, en vía consultiva, la legalidad de las actuaciones de la Administración.

En consecuencia, la consulta que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica, por lo que nos encontramos imposibilitados para emitir el criterio requerido.

III.- CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos formula resulta inadmisible. En primer lugar, porque no delimita de manera clara y precisa el objeto de la gestión; en segundo lugar, porque está referida a un caso concreto; y, por último, porque versa sobre la validez de una decisión administrativa ya adoptada por la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. 

     Atentamente,

          Julio César Mesén Montoya                                Mariela Villavicencio Suárez

                    Procurador                                                   Abogada de Procuraduría

JCMM/MVS/hsc