14 de febrero del 2023

PGR-OJ-012-2023

Licenciada

Ana Julia Araya Alfaro

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas II

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio AL-CE23144-1080-2022 del 28 de setiembre de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre proyecto de ley denominado “LEY PARA FORTALECER LOS SISTEMAS DE CONTROL DE OBRA PÚBLICA DEL MOPT”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.196 en la Comisión Especial de Infraestructura.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

Indicando lo anterior con relación al presente proyecto de ley, debemos señalar, además, que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.     OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley que se consulta nació producto de una comisión investigadora de la Asamblea Legislativa, relacionada con el caso conocido como “Cochinilla”, y según la exposición de motivos, tiene la intención de darle mayor relevancia a las recomendaciones que emite el LANAMME de la Universidad de Costa Rica, al momento en que el MOPT y el CONAVI realizan inversión en infraestructura pública.

La intención también es que el MOPT cuente con su propio laboratorio de verificación de la calidad del proceso constructivo de las obras previo a su recepción, y mientras ello sucede, temporalmente, el LANAMME pueda asumir esta tarea como competencia adicional a sus funciones actuales, para lo cual se pretende el giro de los recursos necesarios.

La iniciativa consta de 4 artículos que comprenden reformas y adiciones a tres leyes, los cuales pasaremos a analizar.

II.  ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

Artículo 1

El artículo 1 del proyecto de ley pretende reformar el inciso g) del artículo 2 de la Ley N°3155, “Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en sustitución del Ministerio de Obras Públicas”, adicionándole un texto final al primer párrafo y agregando un párrafo segundo a ese inciso. Hacemos la comparación entre la norma vigente y la norma propuesta:

 Como se observa, con esta propuesta se pretende crear un laboratorio especializado en el MOPT para la verificación de la calidad del proceso constructivo de las obras previo a su recepción. Sin embargo, la primera observación que debe realizarse, es que la propuesta únicamente autoriza la intervención del laboratorio que se está creando para la competencia regulada en el inciso g) del artículo 2 de la Ley 3155. Es decir, queda excluida la participación de este laboratorio para las demás competencias del MOPT reguladas en los demás incisos del artículo 2, por lo que deberá determinarse si esa es la intención del legislador.

De igual forma, del proyecto de ley se echa de menos cuál es la fuente de financiamiento que deberá utilizar el MOPT para la creación del laboratorio que pretende crearse, con lo cual debe consultarse a dicho Organo si está en capacidad de asumir las nuevas competencias que se están creando.

Por otro lado, la propuesta también obliga al MOPT a “recurrir” al LANAMME como laboratorio subsidiario de verificación cuando no se cuente con el laboratorio de ese Ministerio debidamente acreditado conforme a los lineamientos y estándares establecidos en la normativa vigente, o que éste no tenga la capacidad de ejecutar todas sus funciones, previo convenio suscrito entre el Ministerio de Obras Públicas y el Lanamme. Esta posibilidad se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador y respeta la autonomía universitaria que protege el actuar del LANAMME como parte de la Universidad de Costa Rica Sin embargo, debe advertirse que, si el LANAMME no tiene interés en firmar el convenio propuesto, la norma carecería de efectividad.

Artículo 2

En el artículo 2 se pretende reformar el artículo 24 de la Ley N°7798, “Ley de Creación del Consejo de Vialidad (CONAVI)”, agregándole un penúltimo párrafo que indicará:

“Las obras públicas financiadas por el CONAVI se les deberá aplicar obligatoriamente los criterios y recomendaciones del Laboratorio especializado del MOPT, para la verificación de la calidad del proceso constructivo de las obras previo a su recepción, de conformidad con lo establecido en el inciso g) del artículo 2 de la Ley N°3155, “Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes en sustitución del Ministerio de Obras Públicas”.

Como se observa, a las obras públicas financiadas por el CONAVI se les aplicarán obligatoriamente los criterios y recomendaciones del Laboratorio especializado del MOPT  que se está creando; sin embargo, no se indica nada sobre los criterios del LANAMME, en caso de que dicho laboratorio actúe como laboratorio subsidiario, tal como sí lo establece la propuesta de reforma del inciso g) del artículo 2 de la Ley N°3155.

            Por lo anterior, se recomienda revisar este aspecto para evitar vacíos legales.

Artículo 3

Con el artículo 3 se pretende adicionar un nuevo inciso j), al artículo 6 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, N°8114, corriendo la enumeración del inciso subsiguiente. Se hace la comparación normativa:

En dicha norma se establece que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes asumirá el costo del LANAMME para la verificación de la calidad del proceso constructivo de las obras públicas, financiando los servicios en el marco del convenio que se suscribirá con la Universidad de Costa Rica, cuyos recursos no deberán considerarse dentro del 1% que se le destina por el artículo 5, inciso e) de la Ley N°8114.

No obstante lo anterior, nuevamente omite el proyecto de ley señalar cuál será la fuente de financiamiento del MOPT para asumir dicho convenio, lo cual debe ser aclarado para evitar problemas de aplicación de la ley. 

Artículo 4

El artículo 4 adiciona un artículo 6 bis a la Ley N°8114 “Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias”, indicando que cuando el Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales (Lanamme), emita un informe de auditoría técnica, el jerarca respectivo dentro del plazo de veinte días deberá dar respuesta indicando el cronograma de atención a dichas recomendaciones. En caso de que el jerarca decida apartarse de lo señalado por el Lanamme, en el mismo plazo tendrá que fundamentar técnicamente las razones que lo llevan a tomar dicha disposición y asumir la responsabilidad administrativa en caso de lesionar el patrimonio público. En caso de no objetar las recomendaciones deberá acatarlos.

            La aprobación de dicha norma se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, para evitar problemas de aplicación de la ley, se recomienda aclarar varios aspectos. En primer lugar, no aclara la norma qué debe entenderse por informes de auditoría técnica ni tampoco si el plazo establecido de veinte días corresponde a días naturales o hábiles.

            Asimismo, no se establece un régimen de responsabilidad para el jerarca que se aparte sin fundamento técnico de los criterios del LANAMME, lo cual debe aclararse pues en materia sancionatoria aplica un principio de reserva legal.

            Por otro lado, debe recordarse que la operación de LANAMME a partir de la reforma que se plantea es como laboratorio subsidiario, por lo que esta norma debe aclararse para que aplique ante la ausencia de criterio del laboratorio propio del MOPT que se está creando.

III.        CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto debe concluirse que la aprobación o no del proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador. Sin embargo, se recomienda de manera respetuosa corregir las omisiones señaladas en este pronunciamiento para evitar problemas futuros de aplicación de la ley.

Dentro de las recomendaciones que se emiten está determinar si la participación del laboratorio del MOPT que se está creando es únicamente para la competencia del inciso g) del artículo 2 de la Ley 3155; debe aclararse la fuente de financiamiento para la creación del dicho laboratorio; la propuesta debe establecer el régimen de responsabilidad para lo dispuesto en el artículo 4; aclarar qué se entiende por auditoría técnica; determinar si se trabajará con días hábiles o naturales y; aclarar en el artículo 4 que los criterios de LANAMME son subsidiarios a los criterios del laboratorio del MOPT que pretende crearse.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb