10 de octubre del 2022

PGR-C-223-2022

 

Licenciada

Irma Gómez Vargas

Auditora General

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

(MOPT)

 

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio N° DAG-2021-2092 fechado 18 de octubre del 2021, mediante el cual —en relación con lo dispuesto por la Ley de Administración Vial (Ley N° 6324), el decreto de Reforma Organizativa y funcional del MOPT (DE-27917), el Reglamento Orgánico de la Dirección General de Educación Vial (DE-15452) y el actual organigrama del MOPT aprobado por el Ministerio de Planificación Nacional—, nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“1. ¿En cuáles aspectos resulta competente el COSEVI para verificar las labores que ejecuta la Dirección General de Educación Vial utilizando herramientas proporcionadas por ese Órgano adscrito?

 

2. ¿Los bienes y servicios que se adquieran con recursos del Fondo de Seguridad Vial para uso de la Dirección General de Educación Vial del MOPT, deben registrarse como propiedad del Órgano adscrito o del MOPT?

 

3. ¿Tiene la Junta Directiva del COSEVI potestad sobre la información que se mantiene en el SAC, a pesar de que el sistema es utilizado y alimentado por funcionarios del MOPT durante la ejecución de sus funciones?

 

4. ¿Quién es el competente para administrar el SAC y garantizar su correcto funcionamiento, el COSEVI (que aporta recursos del Fondo de Seguridad Vial) o el MOPT (órgano en el que se ubica la Dirección General de Educación Vial, responsable de todo el Sistema Nacional de Acreditación de Conductores)?”

I.                   La Dirección General de Educación Vial (DGEV) y su ubicación en la estructura orgánica del MOPT

            Para entender de mejor forma la ubicación de la Dirección General de Educación Vial dentro de la estructura orgánica del MOPT —y su relación con el COSEVI—, es preciso tener presente la evolución que ha experimentado la normativa sobre la materia, comprendiendo finalmente cuál es la situación actual a nivel de organización interna.

 

En primer lugar, tenemos que la Ley de Administración Vial, que data del año 1979, originalmente en su artículo 3° no contemplaba la existencia de la Dirección General de Educación Vial, sino del Consejo de Seguridad Vial, este último como una dependencia de la División de Transportes. Su texto original señalaba:

 

“Artículo 3º.- La Administración Vial estará constituida por las siguientes dependencias de la División de Transportes del Ministerio de Obras Públicas y Transportes:

 

a) El Consejo de Seguridad Vial;

b) La Comisión Técnica de Transportes;

c) La Dirección de Ingeniería de Tránsito;

ch) La Dirección de la Policía de Tránsito; y

  d) La Dirección de Transportes Automotor.”

 

Luego se promulgó el Reglamento Orgánico de la Dirección General de Educación Vial (Decreto Ejecutivo N° 15452-MOPT) que data del 22 de mayo de 1984, que estableció su creación, en los siguientes términos:

 

“Creación y funciones

 

ARTÍCULO 1°.- Créase la Dirección General de Educación Vial, en adelante denominada la Dirección, como una Dependencia directa de la  División de Transportes y del Consejo de Seguridad Vial, dentro de los programas que se desarrollan para el cumplimiento de los objetivos que establecen las disposiciones legales que rigen la materia.

 

ARTÍCULO 3°.-Son atribuciones de la Dirección:

a) Planear, organizar, coordinar, dirigir, supervisar y evaluar todas las actividades que se desarrollan en los Centros de Educación Vial, para todas las modalidades del transporte, en estrecha coordinación con el Consejo de Seguridad Vial y otras dependencias afines con la materia.

(…)

e) Diseñar y aplicar las pruebas teórico-prácticas necesarias para la obtención de licencias para conducir.”

 

Posteriormente, el Reglamento denominado “Reforma organizativa y funcional del MOPT”, que es el Decreto Ejecutivo N° DE-27917 y que data del 31 de mayo de 1999, estableció lo siguiente:

 

“Artículo 30.—Dependencias. Para el cumplimiento de sus atribuciones y funciones en materia de transportes, en sus diversas modalidades, la División de Transportes tendrá la siguiente estructura:

 

a. La Dirección de Ingeniería de Tránsito.

b. La Dirección de Policía de Tránsito.

c. La Dirección de Transporte Público y Ferrocarriles.

d. La Dirección de Educación Vial.

e. La Dirección de Planeamiento de Transportes.

f. La Asesoría Técnico-Legal.

 

Artículo 34.—Educación Vial. Con fundamento en lo dispuesto en las disposiciones que rigen su actividad, especialmente en la Ley de Tránsito por Vías Terrestres, la Dirección de Educación Vial tendrá como objetivo difundir la Ley de Tránsito así como adiestrar a los conductores de vehículos y emitir las licencias de conducir.

 

Tendrá entre sus funciones:

 

a. Elaborar políticas, normas y procedimientos sobre educación vial a nivel nacional, en coordinación con el Ministerio de Educación Pública.

 

b. Administrar la capacitación, pruebas y emisión oportuna de licencias para conductores.

 

c. Realizar los programas de capacitación y las campañas de publicidad que se consideren pertinentes de conformidad con los estudios que realice la Dirección de Ingeniería de Tránsito, para que la población posea un alto conocimiento de la normativa en materia de seguridad Vial.”

 

 

Después, el ya citado artículo 3° de la Ley de Administración Vial, en el año 2008, se reformó en los siguientes términos:

 

“Artículo 3.- La administración vial estará constituida por los órganos que determine el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con el apoyo del Cosevi.”

(Así reformado por el inciso a) del artículo 6° de la Ley 8696 de 17 de diciembre de 2008)

 

 

Y finalmente, en el año 2012, se introdujo la redacción actual, que establece lo siguiente:

 

“Artículo 3.- La Administración Vial estará constituida por:

1) El Cosevi,

2) La Dirección General de Educación Vial,

3) La Dirección General de Ingeniería de Tránsito,

4) La Dirección General de la Policía de Tránsito.

(Así reformado por el artículo 248 de la ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012)

 

Asimismo, en la actualidad, otra norma de dicha Ley de Administración Vial que resulta relevante en relación con las inquietudes planteadas, es el artículo 20, cuyo texto señala lo siguiente:

 

“Artículo 20.- La Dirección General de Educación Vial será la responsable de todo el Sistema Nacional de Acreditación de Conductores, que incluye el proceso de formación de conductores y la expedición de las licencias de conducir.

(Así reformado por el inciso b) del artículo 6° de la Ley N° 8696 de 17 de diciembre de 2008).

 

 

            A la luz de la normativa citada, se concluye que la Dirección General de Educación Vial constituye una dependencia que estructuralmente pertenece a la División de Transportes del MOPT. Es decir, está integrada y ubicada directamente en esa cartera ministerial y por ende no pertenece al COSEVI.

 

Nótese que si bien el Reglamento Orgánico de la Dirección General de Educación Vial (Decreto Ejecutivo N° 15452-MOPT) en el año 1984 había creado la DGEV indicando que pertenecería a la División de Transportes y también al COSEVI, es lo cierto que esa pertenencia fue modificada en 1999 de conformidad con lo establecido en el decreto de “Reforma Organizativa y Funcional del MOPT”, dejando a la DGEV directamente en la parte central del MOPT.

 

            En efecto, el artículo 30 del decreto DE-27917 (1999) es posterior al artículo 1° del decreto DE-15452 (1984), de tal suerte que la norma más reciente prevalece sobre la anterior —por virtud de un efecto de derogación tácita— y por ello, debe entenderse que actualmente la DGEV pertenece a la División de Transportes del MOPT.

 

            Para ilustrar lo anterior, nos permitimos transcribir en lo conducente nuestro dictamen N° C-327-2015 del 30 de noviembre del 2015, en los siguientes términos:

 

“Con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas que atribuyen al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas incompatibles e insalvables, una de las dos debe ser eliminada para restaurar la coherencia del sistema.

            Existe entonces antinomia normativa cuando un mismo supuesto de hecho es regulado por dos normas jurídicas de forma contradictoria. Los efectos de ambas disposiciones se excluyen entre sí, resultando imposible jurídicamente la aplicación de ambas, con permanencia de los efectos de cada una de ellas. Por consiguiente, una debe eliminar la aplicación de la otra. Es este uno de los supuestos en que una norma vigente no puede producir sus efectos, aplicándose a un determinado caso.

            Se ha indicado al efecto:

“Si las consecuencias jurídicas se excluyen mutuamente, sólo una de las dos normas jurídicas puede conseguir aplicación. Pues no tendría sentido que el orden jurídico quisiera mandar al mismo tiempo A y no A. Por tanto, en tales casos se tiene que decidir cuál de las dos normas jurídicas prevalece sobre la otra..." K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 260.

 

         Para que pueda hablarse de antinomia normativa es necesario que las dos normas pertenezcan al mismo ordenamiento y tengan el mismo ámbito de regulación, especial, material o personal. Por consiguiente, que tengan pretensión de regular un mismo supuesto de hecho.

            Los criterios tradicionalmente utilizados para resolver las antinomias son bien conocidos: el jerárquico, en cuya virtud la ley superior deroga a la inferior; el cronológico, por el que la ley posterior deroga a la anterior; y el de especialidad, que ordena la derogación de la ley general en presencia de la especial. Sin embargo, hemos sido contestes en advertir que la aplicación de los criterios cronológicos y de especialidad no es automática, ya que depende de las normas en conflicto y del marco normativo correspondiente. Es por ello que en ciertas circunstancias una norma general puede resultar aplicable por sobre la norma especial inclusive.(…)

            En este asunto, el criterio cronológico es entonces el llamado a resolver el conflicto normativo diacrónico entre normas válidas y de igual jerarquía, atinentes un mismo ámbito material: la Policía Penitenciaria y su engranaje en determinada estructura organizacional administrativa.

           

Y comúnmente el efecto de la aplicación del criterio cronológico es la derogación de la norma anterior como respuesta al cambio en el sistema jurídico, pues recuérdese que ese conjunto de normas que llamamos Derecho positivo es el fruto de actos de producción normativa sucesivos en el tiempo.

 

            Conforme a nuestra jurisprudencia administrativa para que el fenómeno jurídico de la derogatoria tácita acontezca se requieren dos condiciones: En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior (dictámenes C-122-97 de 8 de julio de 1997 y C-297-2007 de 27 de agosto de 2007).

 

Por tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita. Así que la derogación tácita requiere ser declarada; lo que importa un acto de interpretación jurídica, tanto de la norma anterior, como de la posterior, que identifique sus respectivos sentidos y constate su incompatibilidad entre sí.

 

Y para constatar la derogatoria tácita de una norma, como se indicó atrás, son dos pasos que deben seguirse:

 

a) Establecer la existencia efectiva de la incompatibilidad objetiva entre el contenido de los preceptos de la antigua norma y los de la nueva.

 

b) La determinación de los alcances de esa incompatibilidad (véase el dictamen C-215-95 de 22 de setiembre de 1995), de modo que la incompatibilidad debe ser de tal grado o magnitud que permita calificar de contradicción insalvable, puesto que no fue voluntad expresa del legislador derogar la norma.”

            Además, la actual prevalencia de lo dispuesto en el artículo 30 del DE-27917 resulta congruente con el actual organigrama del MOPT aprobado por el Ministerio de Planificación Nacional (oficio MIDEPLAN-DM-OF-0790-2020 de fecha 10 de julio del 2020), el cual –según se afirma en su consulta— ubica a la DGEV como una dependencia del MOPT, perteneciente a la División de Transportes (dentro del Viceministerio de Transportes y Seguridad Vial).

 

            Por otra parte, también resulta claro, a la luz de las normas transcritas supra y que establecen las competencias de la DGEV, que a esa dependencia le corresponde la emisión de las licencias de conducir. Ergo, en el ejercicio de esa competencia, es la Dirección responsable de administrar, regular y ejecutar las políticas y procedimientos para el trámite de obtención de dichas licencias que deben realizar los conductores.

 

Lo anterior cobra particular importancia al tener presente lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley de Administración Vial (Ley N° 6324), el cual, refiriéndose al COSEVI, que establece lo siguiente:

 

 

“Artículo 9º.- El Consejo tendrá las siguientes atribuciones:

 

a) Conocer los análisis de los asuntos referentes al tránsito, para identificar problemas de seguridad vial y hacer las recomendaciones que estime pertinentes.

 

b) Conocer y aprobar orientaciones, prioridades y proyectos para programas de promoción de la seguridad vial.

 

c) Proponer al Poder Ejecutivo la reglamentación concerniente al tránsito de personas, vehículos y bienes en donde la ley de tránsito tenga jurisdicción, así como en todos los aspectos de seguridad vial y de la contaminación ambiental causada por los vehículos automotores.

 

d) Aprobar los montos de los resarcimientos, cobros, permisos, certificaciones, daños en señales viales, escoltas especiales, cursos, materiales de estudio, traslados originados en los distintos servicios que prestan las direcciones de Educación Vial, Ingeniería de Tránsito y Policía de Tránsito.

 

e) Administrar el Fondo de Seguridad Vial y asignar las sumas necesarias para los programas, proyectos, tareas, operaciones, apoyo logístico y todo lo relacionado con el fortalecimiento de la seguridad vial y la disminución de la contaminación ambiental que requieran las direcciones de Ingeniería de Tránsito, Educación Vial, la Policía de Tránsito y el propio Cosevi.

 

f) Conocer, tramitar y resolver cualquier otro asunto que le someta el ministro de Obras Públicas y Transportes.

 

g) Promover y regular el uso de la bicicleta como medio de transporte, trabajo y recreación, conocido también como movilidad ciclística, además de los principios de la pirámide invertida de la movilidad y el de pacificación de las carreteras, todo de conformidad con la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística.”

(Así adicionado el inciso anterior por el inciso a) del artículo 20 de la Ley de Movilidad y Seguridad Ciclística, N° 9660 del 24 de febrero del 2019)

(Así reformado por el artículo 248 de la ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N° 9078 del 4 de octubre de 2012) (énfasis agregado)

            Como podemos ver, dentro del cúmulo de funciones del COSEVI se encuentra la administración del Fondo de Seguridad Vial[1], que le permite asignar los recursos necesarios para tareas, operaciones  o apoyo logístico que requieran diferentes dependencias del MOPT, entre ellas, expresamente mencionada la Dirección General de Educación Vial.

 

            Ante este panorama, debe tenerse presente que la Administración Vial como tal, está constituida tanto por el COSEVI, como por la DGEV (artículo 3° de la Ley de Administración Vial). Lo anterior implica que aunque orgánica y estructuralmente tengan ubicaciones diferentes (en tanto el COSEVI es un órgano desconcentrado del MOPT y la DGEV una dependencia de la División de Transportes que está dentro del MOPT), lo cierto es que están llamados a desempeñar diferentes funciones en un mismo ámbito de interés público, y por ello surge con particular fuerza el deber de coordinación que debe existir entre ambas dependencias, al cumplir cada uno sus cometidos. En razón de lo anterior, nos permitiremos hacer algunas consideraciones sobre este tema puntual.

 

 

II.                Sobre el deber de coordinación en la Administración Pública

 

            Sobre este tema del deber de coordinación, resulta ilustrativo recurrir a las siguientes consideraciones:

 

“A.                EN ORDEN AL DEBER DE COORDINACION DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS

Indudablemente existe un principio de coordinación que debe articular la actividad administrativa y que vincula con especial intensidad a los órganos administrativos integrados dentro del Poder Ejecutivo, pero que también alcanza a la Administración Descentralizada.

 

Este principio de coordinación tiene su base constitucional en diversas disposiciones de la Ley Fundamental.

 

En este sentido, debe advertirse en primer lugar, que ya desde el numeral 140, inciso 8, de la Constitución (CPCR) se establece una potestad general del Poder Ejecutivo de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas. Potestad que, como es natural, comprende de forma necesaria un deber correlativo de las Administraciones Públicas de coordinar el ejercicio de sus competencias. Al respecto, debe citarse el dictamen C-145-2009 de 25 de mayo de 2009:

“1.  EL DEBER DE COORDINAR ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Indudablemente, la Constitución Política de Costa Rica (CCR) impone a las Administraciones Públicas el deber de cooperar entre sí. Particularmente, en el supuesto de las Administraciones Públicas comprendidas dentro del Poder Ejecutivo, esta obligación encuentra su reconocimiento expreso en el artículo 140, inciso 8 CCR.

La norma en comentario establece, que es atribución del Poder Ejecutivo supervisar el buen funcionamiento de las dependencias y servicios administrativos. Esta norma, de un extremo, garantiza la subordinación de los servicios y dependencias administrativos de la Administración Central, a la dirección política del Poder Ejecutivo. Luego, la prescripción constitucional establece que es deber del Poder Ejecutivo asegurar que la acción administrativa sea eficaz e idónea. Esto conlleva el principio de coordinación inter – administrativa. Este principio de coordinación alcanza aún a los órganos desconcentrados.”

De otro lado, se impone señalar que  el principio de coordinación también  se encuentra incardinado dentro de un principio más general – también de corte constitucional - de eficiencia y eficacia, el cual ordena la organización administrativa de los poderes públicos. Valga decir que este principio general de eficiencia y eficacia se encuentra ya consagrado desde el numeral 11 de la Constitución. Norma que a la par de sujetar a la Administración Pública al principio de legalidad, establece un deber amplio de rendición de cuentas y evaluación del actuar administrativo. (…)

Esta misma doctrina se encuentra en la Ley General de la Administración Pública, la cual sujeta la actividad de los entes públicos a los principios fundamentales del servicio público y a un principio de coordinación (artículos 4y 27 de la Ley General de la Administración Pública).

     

Ahora bien,  debe advertirse que el principio de coordinación no implica que la autoridad rectora deba o pueda sustituir a los otros órganos o entes en el ejercicio de las competencias que le son propias. (…)

 

      Efectivamente, a pesar de la importancia y relevancia que el principio de coordinación ostenta en el Derecho de la Organización Administrativa –particularmente en orden a evitar duplicidades innecesarias y al buen uso de los recursos económicos de la Administración–, es un punto pacífico que este instituto lo que persigue es la integración de diversas competencias –todas dentro de un mismo sistema– para evitar contradicciones o disfunciones, pero con pleno respeto de las competencias ajenas. A modo de referencia, puede tomarse en cuenta lo indicado por el Tribunal Constitucional español en su sentencia 32/1983 de 17 de mayo de 1983 – doctrina reiterada en la sentencia 31/2010 de 16 de julio de 2010:

 

“La coordinación persigue la integración de la diversidad de partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradiccioones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impediría o dificultarían, respectivamente, la realidad misma del sistema.”

            Debe insistirse. Las relaciones de coordinación si bien integran, no implican la sustitución de las competencias de los órganos o entes sujetos a coordinación, como tampoco conlleva a un vaciamiento de su contenido competencial. Al respecto, citamos a DIAZ RICCI:

 

“En efecto, el concepto de coordinación en tanto vínculo de ejercicio competencial debe emanar de la segunda acepción mencionada, por establecer una diferencia específica, la que puede ser definida como la facultad de intervenir con potestad propia, en el ejercicio de competencias ajenas, pero sin vaciarlas de su contenido sino respetándolas.”(DIEZ RICCI, RAUL. RELACIONES GUBERNAMENTALES DE COOPERACION. EDIAR, Buenos Aires.2009. P. 257)

 

            La tesis expuesta ha sido también la observada por la Sala Constitucional. Por su claridad transcribimos en lo conducente el voto N.° 5445-1999 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999 – ponencia del entonces magistrado SANCHO GONZALEZ-:

 

“En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes.”

 

            En definitiva, es claro que el principio de coordinación, implica un mecanismo que otorgue participación a los órganos y entes con competencias concurrentes, de tal manera que la política o acción coordinada no sea el producto de la coerción de la autoridad rectora. (Ver ROJAS CHAVES, MAGDA. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Juricentro. 1997. P. 260).” (Dictamen N° C-272-2011 de fecha 7 de noviembre del 2011. Entre muchos otros, también puede consultarse nuestro dictamen C-052-2014 del 20 de febrero del 2014))

            Lo anterior habrá de tenerse en cuenta para efectos de las competencias que ejercen tanto la DGEV como el COSEVI, en relación con las interrogantes planteadas, según pasaremos a explicar.

 

 

III.             Sobre las interrogantes específicas

           

Una vez hecho el recuento de la normativa aplicable a la materia consultada, así como de una serie de consideraciones doctrinarias relevantes, pasaremos a dar respuesta concreta a cada una de las preguntas contenidas en la gestión que aquí nos ocupa, por su orden de formulación.

 

 

“1. ¿En cuáles aspectos resulta competente el COSEVI para verificar las labores que ejecuta la Dirección General de Educación Vial utilizando herramientas proporcionadas por ese Órgano adscrito?

 

            Como quedó visto, la Dirección General de Educación Vial es una dependencia del MOPT, perteneciente a la División de Transportes. Ergo, está sometida a las potestades jerárquicas de su director y, en su caso, del Ministro.

 

            Esa potestad de “verificar labores” que se contempla en su consulta, podemos entenderla como parte de la potestad de vigilar las acciones del inferior para constatar su legalidad y conveniencia, utilizando para ello todos los medios útiles y necesarios, lo cual, de conformidad con lo dispuesto en el inciso b) del artículo 102 de la Ley General de la Administración Pública, forma parte de las potestades del superior jerárquico, que, en este caso, es el Director de la DGEV y el Ministro del MOPT, como jerarca máximo.

 

Ergo, el COSEVI, como órgano desconcentrado de esa cartera ministerial, legalmente no puede ejercer ese tipo de supervisión o control sobre las acciones de la DGEV, puesto que carece de potestad jerárquica sobre la DGEV (en orden a la naturaleza jurídica del COSEVI, puede consultarse nuestro dictamen N° C-003-2009 del 19 de enero del 2009). En este punto, resulta provechoso traer a colación las siguientes consideraciones:

 

“Por regla general, la ordenación de la organización de la Administración Pública se articula conforme con el principio de jerarquía administrativa. Este principio, se encuentra consagrado en el inciso primero del numeral 83 de la Ley General de la Administración Pública, el cual prescribe:

 

      “Artículo 83.1 Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.”

 

            Correlativamente, el artículo 101 del mismo cuerpo legal establece:

       “Artículo 101.- Habrá relación jerárquica entre superior e inferior cuando ambos desempeñen funciones de la misma naturaleza y la competencia del primero abarque la del segundo por razón del territorio y de la materia.”

(…)

            Resulta claro que el hecho de que la Administración se encuentre formada por una serie de órganos exige un mínimo de organización que defina sus competencias y establezca relaciones de cooperación entre ellos. El reparto de competencias entre cada uno de los órganos –centros de acción– que conforman la Administración Pública se realiza, en principio, a través del criterio jerárquico. Mediante la aplicación de la técnica jerárquica se somete a los órganos de la Administración al poder de mando y dirección de los órganos superiores, de tal suerte que la relación entre órganos inferiores y superiores, se caracteriza esencialmente por la subordinación. En el particular, conviene transcribir lo señalado por el tratadista MARTIN MATEO:

      

 “Especial importancia tiene para la organización y distribución competencial la jerarquía administrativa. La jerarquía administrativa no es otra cosa que la ordenación gradual y vertical de las competencias (...)

       Los caracteres de la jerarquía y las circunstancias que operan para que ésta tenga lugar, son los siguientes:

 

A)       Se precisa la existencia de una pluralidad de órganos. Si existe un solo órgano, es claro que no podemos hablar de jerarquía; es necesario, pues, un conjunto de órganos que queremos ordenar escalonada y racionalmente.

B)        Una identidad de cometidos y competencias en razón de la materia, común para todos los órganos, puesto que si cada uno de ellos tuviese cometidos distintos que no guardasen relación entre sí, el establecimiento de una jerarquía carecería de sentido. El hecho de que todos los órganos colaboren en unas actividades comunes y tengan unos objetivos idénticos hace viable y necesario el ordenarlos mediante el establecimiento de una jerarquía entre ellos.

 

C)       Estos órganos asumen responsabilidades específicas; hay, pues una división de trabajo y funciones, una subdivisión de cometidos entre los distintos órganos jerárquicos.

 

D)       Los órganos jerarquizados, están subordinados unos a otros con arreglo a una escala que de mayor a menor (...)

 

El establecimiento de la jerarquía es una técnica organizatoria cuya trascendencia más acusada es el mantenimiento de la unidad en el sistema orgánico, en las parcelas del obrar administrativo encomendadas a un conjunto de órganos. Con ello se consigue la unidad de dirección que permite a los órganos superiores dictar normas e instrucciones de obligado cumplimiento para los inferiores, orientar en casos concretos las conductas de los órganos inferiores, obligando a éstos por el deber de obediencia a acatar las órdenes y mandatos concretos de los órganos superiores, siempre que éstos obren de acuerdo con sus competencias y dentro de la legalidad.

La jerarquía garantiza a los titulares de los puestos orgánicamente más elevados posibilidades de vigilancia de las actuaciones de los inferiores inspeccionando su conducta, haciendo efectivas las responsabilidades y resolviendo los recursos planteados frente a los actos de éstos órganos. Este último es el fundamento del recurso de alzada. El superior jerárquico conoce y resuelve de las reclamaciones presentadas frente a los actos y resoluciones del que está por debajo de él en la escala orgánica.” (RAMÓN MARTÍN MATEO: Manual de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1981, pp. 152-153)

Efectivamente, el principio de jerarquía aplicado a las organizaciones públicas busca garantizar a los órganos superiores el poder de mantener la unidad de acción institucional y la facultad de dirigir la actividad de los órganos conforme con las políticas gubernamentales. En este sentido, señala ENTRENA CUESTA:

 

“La más antigua de las técnicas seguidas en toda organización y, por ello, también, en la organización administrativa para reducir a unidad la multiplicidad de órganos en que se descompone es la establecer una ordenación de todos ellos en virtud de la cual, a través de una serie de relaciones de subordinación, e, inversamente, de supremacía, se hallan sometidos a quien se encuentra en la cúspide de la organización de que se trate. A esta ordenación se le denomina jerárquica, y como consecuencia de ella los órganos superiores disponen de la facultad de dirigir, inspeccionar y ordenar la conducta de los inferiores.” (RAFAEL ENTRENA CUESTA: Curso de Derecho Administrativo, Tecnos. Madrid. 1988. p. 82)

            En nuestro derecho positivo, los artículos 102 y 103 de la Ley General de la Administración Pública establecen las potestades que, en ocasión de la relación jerárquica, el órgano superior posee para dirigir la conducta de sus inferiores. Debe destacarse que entre los poderes del superior tenemos:

 

           La potestad de impartir órdenes particulares o dictar circulares sobre el modo en que se debe ejercer la función pública. Esto tomando en cuenta tanto criterios de oportunidad como de legalidad.

           La potestad de vigilancia sobre la actividad del inferior. Esta potestad de vigilancia abarca tanto criterios de oportunidad como de legalidad.

           La potestad disciplinaria.

           La potestad de revisar la actividad del inferior, ya sea de oficio o por recurso administrativo.

           La potestad de delegar funciones en  los órganos inferiores, pero también de avocarse el conocimiento de asuntos asignados al inferior.

           La potestad de sustituir y suplir al inferior en sus funciones

           La potestad de resolver los conflictos de competencia entre inferiores.

           La potestad de organizar el servicio del órgano.” (énfasis suplido)

 

 

Como vemos, dentro de ese cúmulo de potestades que ostenta el jerarca, se encuentra la de vigilancia, revisión y “verificación” de las actividades, actuaciones y funciones que realiza el inferior. En consecuencia, es claro que el COSEVI no podría ejercer ese tipo de atribuciones sobre el proceso de emisión de licencias que se hace utilizando el SAC (Sistema de Acreditación de Conductores).

 

Lo anterior, aunque ese sistema (SAC) haya sido financiado, pagado o adquirido por el COSEVI. Ese respaldo económico formaría parte de las finalidades del Fondo de Seguridad Vial, pero ello no le atribuye potestades jerárquicas sobre la DGEV, pues tal apoyo económico-logístico es parte del deber de colaboración que previó la norma que regula dicho fondo (artículo 9° de la Ley de Administración Vial) pero ello no lo convierte en jerarca de la DGEV ni le permite invadir o supervisar el ejercicio de sus competencias.

 

 

 

2. ¿Los bienes y servicios que se adquieran con recursos del Fondo de Seguridad Vial para uso de la Dirección General de Educación Vial del MOPT, deben registrarse como propiedad del Órgano adscrito o del MOPT?

 

Como vimos, de conformidad con el artículo 9° de la Ley de Administración Vial, es al COSEVI a quien le corresponde administrar el Fondo de Seguridad Vial, fondo del cual puede destinar recursos para el apoyo logístico que requiera la DGEV.

 

Ese apoyo logístico para el desarrollo de tareas y operaciones puede estar referido al sistema informático y demás elementos tecnológicos necesarios para administrar y ejecutar la emisión de licencias de conducir. Es decir, se puede destinar dinero para la adquisición, uso y administración de cualquier tipo de apoyo logístico que demande la DGEV para el cumplimiento de sus importantes competencias en materia de expedición de licencias de conducir.

 

Las facultades de administración que le otorga al COSEVI el citado artículo 9° de la Ley 6324 incluye asignar dinero para los programas, proyectos, tareas, operaciones y apoyo logístico que requieran varias dependencias del MOPT, entre las cuales se encuentra la DGEV, tal como vimos.

 

Bajo esta óptica, entenderíamos que existe una facultad de financiar[2] —en el sentido de aportar el dinero necesario— ese tipo de operaciones, una de las cuales puede ser un sistema como el SAC, mencionado en su consulta.

 

En consecuencia, en nuestro criterio, nada impediría que una vez aportado el dinero necesario para adquirir y operar el SAC, dicho sistema se encuentre bajo la titularidad de la DGAV, que es la dependencia responsable de administrar, “alimentar” y utilizar tal sistema. Es decir, los bienes podrían estar registrados a nombre del MOPT (al cual pertenece la DGEV).

 

Lo anterior, salvo mejor criterio de la Contraloría General de la República, que es el órgano competente en materia de Hacienda Pública, por cuya virtud ejerce una competencia exclusiva y excluyente en lo referido al registro y administración de bienes y fondos públicos, según lo hemos indicado reiteradamente en nuestros pronunciamientos.  Al respecto, hemos señalado lo siguiente:

 

“Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual –como ya hemos sostenido en otras ocasiones– se encuentra incluido todo lo relativo al uso, registro, administración y control de bienes públicos. Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010 y C-037-2011 del 22 de febrero del 2011).” (Dictamen C-028-2012 del 26 de enero del 2012. En la misma línea, ver, entre muchos otros, nuestro dictamen N° C-339-2019 del 12 de noviembre del 2019)

 

 

3. ¿Tiene la Junta Directiva del COSEVI potestad sobre la información que se mantiene en el SAC, a pesar de que el sistema es utilizado y alimentado por funcionarios del MOPT durante la ejecución de sus funciones?

 

            Como señalamos al responder la pregunta número 1, la Dirección General de Educación Vial es una dependencia del MOPT, perteneciente a la División de Transportes, de ahí que se encuentra bajo la potestad jerárquica de ese ministerio.

 

Por esa razón, el COSEVI, como órgano desconcentrado de esa cartera ministerial, legalmente no ostenta potestad jerárquica sobre la DGEV, de tal suerte que no le asisten atribuciones para intervenir sobre la información que se mantiene en el SAC, el cual, como vimos, legalmente está dentro de las responsabilidades y funciones de la DGEV, para efectos de la expedición de las licencias de conducir.

 

            Respecto de las atribuciones que abarca la potestad jerárquica —en virtud de la cual el superior puede intervenir sobre las labores y la información que maneja el inferior–, nos remitimos a las consideraciones que ya desarrollamos al contestar la pregunta número 1° (artículo 102 de la Ley General de Administración Pública).

 

 

 

4. ¿Quién es el competente para administrar el SAC y garantizar su correcto funcionamiento, el COSEVI (que aporta recursos del Fondo de Seguridad Vial) o el MOPT (órgano en el que se ubica la Dirección General de Educación Vial, responsable de todo el Sistema Nacional de Acreditación de Conductores)?”

 

En orden a esta pregunta, conviene tener presente que una cosa es el uso y administración, y otra distinta el financiamiento.

 

            Esa diferencia cobra vital importancia, en tanto —según se afirma en su oficio de consulta— el COSEVI aporta el financiamiento para el SAC (lo cual encuentra pleno sustento en el artículo 9 de la Ley de Administración Vial, según vimos líneas atrás), pero es la DGEV la que deviene competente y responsable de todo el sistema de acreditación de conductores y la expedición de licencias de conducir.

 

            Así las cosas, si el ordenamiento jurídico le ha encargado a la DGEV por vía de ley todo lo relativo a la emisión de las licencias para los conductores, es dicha Dirección del MOPT la competente para administrar el SAC y garantizar su correcto funcionamiento (sobre la competencia de la DGEV sobre la materia de licencias de conducir, puede consultarse nuestro dictamen C-057-2017 del 24 de marzo del 2017).

 

            En consecuencia, si bien el COSEVI puede aportar los recursos económicos para el SAC, provenientes del Fondo de Administración Vial que está bajo su administración, una vez financiado, la administración del SAC le compete al MOPT, en cabeza de la DGEV.

 

            Ahora bien, en tanto su inquietud hace referencia a garantizar el buen funcionamiento del SAC, cobra suma importancia remitirnos a las consideraciones que desarrollamos supra sobre el deber de coordinación que existe en la Administración Pública.

 

            Lo anterior, por cuanto –a la luz de los postulados que se derivan de tan importante deber– tanto la DGEV como el COSEVI están obligados a coordinar sus acciones para lograr el funcionamiento óptimo de ese sistema de licencias de conducir, y, por ende, satisfacer de modo correcto y oportuno la prestación de ese servicio a los conductores.

 

            Esto se impone aún con mayor fuerza tomando en cuenta que tanto el COSEVI (como órgano desconcentrado) como la DGEV (como Dirección perteneciente a la División de Transportes) pertenecen a un mismo Ministerio (MOPT), pero además, están llamados a desempeñar funciones en un ámbito de competencia similar, cual es el campo de la seguridad vial.

 

            En esa medida, entendemos que el COSEVI podrá –y deberá– coordinar todas aquellas acciones que sean necesarias con la DGEV, sin que ello implique ejercer potestades jerárquicas sobre esta última. Bajo ese entendido, nada obsta para que exista una correcta y oportuna comunicación y coordinación, en aras de la transparencia y del principio de eficiencia, todo ello finalmente en beneficio de los usuarios del sistema.

 

Desde luego, el cómo, sobre qué aspectos y de qué forma habrá de ejercerse esa adecuada coordinación y comunicación, y eventualmente trabajo en conjunto –por ejemplo, en materia de apoyo o servicios informáticos[3]– obedece a una definición y determinación que debe hacer la propia Administración activa, con base en las necesidades del servicio y teniendo en cuenta un correcto sentido de oportunidad y conveniencia, a la luz de criterios técnicos, si fuera del caso. Todo ello en apego a los postulados del servicio público y fines públicos, derivados de los artículos 4° y 10° de la Ley General de la Administración Pública.

 

IV.             Conclusiones

 

1.      La Administración Vial está constituida tanto por el Consejo de Seguridad Vial (COSEVI) como por la Dirección General de Educación Vial (DGEV).

 

2.      En la actualidad, la DGEV constituye una dependencia que estructuralmente pertenece a la División de Transportes del MOPT. Es decir, está integrada y ubicada directamente en esa cartera ministerial y por ende no pertenece al COSEVI, que es un órgano desconcentrado del MOPT.

 

3.      La DGEV deviene competente y responsable de todo el sistema de acreditación de conductores y la expedición de licencias de conducir. En consecuencia, es dicha Dirección del MOPT la competente para administrar el SAC y garantizar su correcto funcionamiento.

 

4.      Dentro del cúmulo de funciones del COSEVI se encuentra la administración del Fondo de Seguridad Vial, que le permite asignar los recursos necesarios para tareas, operaciones o apoyo logístico que requieran diferentes dependencias del MOPT, entre ellas, la DGEV.

 

5.      El COSEVI no puede ejercer supervisión o control sobre las acciones de la DGEV, puesto que carece de la potestad jerárquica sobre esa dependencia. Por esa razón, aunque el SAC haya sido financiado, pagado o adquirido por el COSEVI, ello no le atribuye potestades jerárquicas sobre la DGEV, pues tal apoyo económico-logístico es parte del deber de colaboración que previó la norma que regula dicho fondo (artículo 9° de la Ley de Administración Vial) pero ello no lo convierte en jerarca de la DGEV ni le permite invadir, controlar o supervisar el ejercicio de sus competencias.

 

6.      Lo anterior, sin perjuicio del deber de coordinación que debe existir entre el COSEVI y la DGEV, en aras de la transparencia y del principio de eficiencia, todo ello finalmente en beneficio de los usuarios del sistema.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

 

c.c.       Dirección General de Educación Vial (DGEV)

            Consejo de Seguridad Vial (COSEVI)