28 de febrero del 2023

PGR-C-034-2023

 

Señor

Mangell Mc Lean Villalobos

Alcalde

Municipalidad de Siquirres

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio DA-100-2022 de fecha 17 de febrero del 2022, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con las siguientes interrogantes:

 

“¿Cuál es el procedimiento legal administrativo respectivo para convertir una copia de expediente en original y oficial para continuar actos administrativos ante un suceso de fuerza mayor como inundación, incendio, extravío o secuestro?”

 

“¿La ausencia del expediente en su condición original imposibilita a la administración para continuar con actos administrativos como otorgamiento de licencias, permisos, adjudicaciones, contratos u otro tipo de actos que generan derechos a terceros?”

 

I.               SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el oficio DA-100-2022 de fecha 17 de febrero del 2022, se acompaña del criterio jurídico ASL-002-2022 del 25 de enero del 2022, suscrito por el señor José Alonso Valverde Fonseca, en su condición de abogado institucional de la Municipalidad de Siquirres.

 

En el mencionado criterio, se asegura que se puede integrar el ordenamiento administrativo con el artículo 25.3 del Código Procesal Civil y proceder con la reposición de las piezas perdidas (por el motivo que fuese -deterioro severo o extravío-) del expediente o su totalidad.

 

Así, se recomienda que ya sea la alcaldía o el concejo municipal, como responsables del expediente que debe ser repuesto, emitan un acto motivado (resolución o acuerdo municipal) en el que se disponga la reposición del expediente y se proceda a realizar la publicación o la comunicación del acto a los interesados o afectados, con el propósito de que en un plazo razonable remitan a la Administración los documentos en su poder, que sean necesarios para la reposición del expediente administrativo.

 

En ese contexto, se señala que vencido el plazo y habiendo recibido los documentos solicitados, debe la Administración verificar su autenticidad y fidelidad, en aras de determinar su idoneidad para completar o reponer los expedientes.

 

Además, se considera que una vez repuesto el expediente, a entera satisfacción de la Administración, para salvaguardar cualquier afectación al debido proceso y al derecho de defensa de las partes e interesados, se debe comunicar a los interesados la existencia del expediente repuesto, para que en un plazo prudencial puedan tener acceso al mismo, revisarlo, cotejarlo (si fuera del caso) y plantear ante la Administración las observaciones que estimen necesarias o bien su entera conformidad con el expediente, tal y como fue repuesto.

 

Por su parte, se señala que cuando exista motivo suficiente para suponer que el deterioro o pérdida del expediente no obedece a causas de fuerza mayor, hecho de un tercero o culpa de la víctima, debe iniciarse un procedimiento disciplinario para sentar responsabilidades, cuando corresponda. Atendiendo a las estipulaciones del Título VII de la Ley General de la Administración Pública.

 

Con respecto a la segunda consulta, referente a si la ausencia del expediente en su condición original imposibilita a la administración para continuar con actos administrativos como otorgamiento de licencias, permisos, adjudicaciones, contratos, u otro tipo de actos que generen derechos a terceros, se indica que la respuesta es negativa.

 

Conforme se expone en el criterio legal, es obligación de la Administración reponer el expediente y verificar la autenticidad

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 de todos los documentos remitidos a su oficina en razón de la notificación o publicación (según sea el caso).

 

Se advierte que, la Procuraduría se ha referido a aquellos casos en los que no haya sido posible reponer la totalidad de las piezas, pero que aparezca alguna que ofrezca suficientes elementos para deducir que la voluntad de la Administración fue la de otorgar algún derecho subjetivo o bien reconocer algún interés legítimo a algún administrado o grupo de administrados, en el sentido de que se debe aplicar el principio de “in dubio pro administrado" y no perjudicar a estos por un acto imputable a la Administración.

 

En suma, se asegura que el extravío del expediente o piezas de este, del que se desprendan derechos subjetivos o intereses legítimos en favor de algún administrado o grupo de administrados, no se extingue con la pérdida del expediente, de ahí que deba procederse, en primera instancia, a realizar los trámites para la reposición del expediente completo y si no fuese posible, en caso de ser presentado a la Administración algún documento del que se desprenda el otorgamiento de algún derecho o interés legítimos, previa verificación de su "verosimilitud", debe reconocerse.

 

Por todo lo expuesto, se concluyó, en lo de interés:

 

“PRIMERO: Que integrando las regulaciones del artículo 25.3 del Código Procesal Civil, es posible iniciar un procedimiento para la reposición de expedientes en caso de pérdida del mismo o de algunas de sus piezas por extravío, o deterioro severo, con las consideraciones que se hacen al respecto en el presente oficio.

 

 

SEGUNDO: Que en caso de que la razón por la que la Administración no tenga acceso a su expediente administrativo sea una orden de secuestro por parte de autoridad judicial, lo procedente es realizar la gestión ante la autoridad secuestrante a efectos de que facilite a la administración una copia certificada del expediente.

 

 

TERCERO: Que previo a tomar la determinación de iniciar un nuevo procedimiento administrativo (de la naturaleza que sea -contratación administrativa, trámite de patentes, etc.-) debe agotarse la posibilidad de la reposición del expediente, máximo cuando en ocasión del expediente se han emitido actos declarativos de derechos subjetivos o intereses legítimos, que amerite el reconocimiento de los mismos, aplicando el principio favor acti, que aboga por la continuidad de los actos administrativos siempre que dicha continuidad no provoque daños a derechos subjetivos o a intereses legítimos, o bien al interés público”.

 

 

A partir de lo expuesto, se analizará la presente consulta.

 

II.- SOBRE EL FONDO:

 

Se plantea una primera inquietud, en relación a: “¿Cuál es el procedimiento legal administrativo respectivo para convertir una copia de expediente en original y oficial para continuar actos administrativos ante un suceso de fuerza mayor como inundación, incendio, extravío o secuestro?”

 

La respuesta a la anterior inquietud debe partir de una precisión conceptual, debido a su mal planteamiento, ya que se consulta por el procedimiento legal administrativo para “convertir una copia de expediente en original y oficial”, lo cual resulta inatendible en los términos en que se formula esta primera interrogante, pues no existe un procedimiento para convertir una copia de expediente administrativo en original. Sin embargo, partiendo del análisis que se realiza en el criterio legal, entiende este órgano asesor que la inquietud se relaciona con el procedimiento de reposición de un expediente administrativo, ante un suceso de fuerza mayor como inundación, incendio, extravío o secuestro. Entonces, en ese sentido se enfocará la respuesta.

 

Evidentemente, esta pregunta no puede ser analizada si no es con referencia a su segunda interrogante, donde se plantea un escenario hipotético relacionado con la ausencia del expediente en su condición original y la posibilidad o no de la Municipalidad de Siquirres de continuar con actos administrativos, como otorgamiento de licencias, permisos, adjudicaciones, contratos u otro tipo de actos que generan derechos a terceros.

 

Bajo ese entendido, es conveniente advertir que el extravío de un expediente administrativo supondría un trastorno mayor para el normal desarrollo de las competencias municipales.

 

En este orden de ideas, en nuestra jurisprudencia administrativa hemos precisado que el ordenamiento jurídico debe proveer un mecanismo que asegure la continuidad alterada, atendiendo principalmente a los derechos adquiridos de aquellas personas que hayan sido beneficiados con actos administrativos favorables, declaratorios de derechos, los que no tienen que soportar la falta de diligencia en la debida custodia del expediente administrativo. (Entre otros ver el Dictamen C-144-2006 del 7 de abril del 2006)

 

Este enfoque es congruente con el principio de derecho administrativo de preservación del acto (artículos 168 y 186 de la Ley General de la Administración Pública). 

 

En consecuencia, es criterio de este órgano consultivo que, el mecanismo de reposición de expedientes, que contempla el artículo 25.3 del Código Procesal Civil, deviene en aplicable a esta situación excepcional.

 

Tal como puede observarse, dicho numeral regula lo siguiente:

 

 

“ARTÍCULO 25.- Formación, reposición y publicidad de expedientes

 

25.1 Carpeta tecnológica. Las gestiones, resoluciones y actuaciones del proceso darán lugar a la formación de una carpeta informática ordenada secuencial y cronológicamente. Se formará, consultará y conservará por medios tecnológicos. Se autoriza a la Corte Suprema de Justicia para que disponga cómo se formarán los expedientes, se respaldarán los actos procesales y se adecuarán a los avances tecnológicos.

 

25.2 Expediente físico. Cuando sea necesario, se creará un único expediente físico para cada proceso, en el que se conservarán y consultarán las piezas que por su naturaleza no sea posible incorporar al principal. Este expediente se mantendrá debidamente foliado. A excepción del documento base en los procesos donde se requiera el original, de los documentos privados originales que se aporten solo quedará copia y estos les serán devueltos a sus titulares, quienes deberán presentarlos cuando el tribunal lo ordene.

 

25.3 Reposición de actuaciones. Si se llegara a perder o a extraviar el expediente será repuesto inmediatamente y por cualquier medio a costa del culpable, quien pagará, además, los daños y perjuicios. Al efecto, el tribunal ordenará a las partes aportar copias de las piezas anteriormente presentadas. De ser necesario, se repondrán las pruebas indispensables para decidir con arreglo a derecho.

 

Cuando no exista copia o respaldo de las actuaciones perdidas o extraviadas, el tribunal ordenará que se repongan; para ello, practicará las actuaciones necesarias que determinen su preexistencia y contenido. Cuando la reposición no sea posible, si fuera indispensable, se mandará a repetir los actos prescribiendo, de acuerdo con las circunstancias, el modo de hacerlo.

 

25.4 Publicidad de las actuaciones escritas. Todo expediente será de acceso a las partes, los abogados, los asistentes del abogado director debidamente autorizados por este y a quienes la ley les otorgue esa facultad. Se deberá mantener, permanentemente, un medio ágil para la consulta del expediente”. (El subrayado no es del original)

 

Ergo, realizando una interpretación que integre esta disposición con las competencias asignadas tanto al alcalde como al concejo municipal (mecanismo que es avalado en atención a lo que prescribe el artículo 9 de la Ley General de la Administración Pública en relación con artículo 12 del Código Civil), es posible concluir que el procedimiento de reposición del expediente, ante un suceso de fuerza mayor como inundación, incendio, extravío, es el que dispone el artículo 25.3 transcrito.

 

Desde luego, que el órgano competente debe comunicar a las partes interesadas la necesidad de realizar tal actuación y apegarse a lo regulado en dicha norma, en aras de garantizar el debido proceso y derecho de defensa.

 

Ahora bien, en caso de secuestro del expediente por una autoridad judicial, el abordaje debe ser distinto, toda vez que no estamos ante un escenario de reposición de un expediente que fue extraviado como tal, todo lo contrario, el expediente existe nada más que no se encuentra en custodia del municipio.

 

Por lo tanto, el estudio de la situación antes referida debe ser atendida por la municipalidad consultante, en orden a las particularidades de cada caso.

 

Por último, en su segunda interrogante, se nos indica que si: “¿La ausencia del expediente en su condición original imposibilita a la administración para continuar con actos administrativos como otorgamiento de licencias, permisos, adjudicaciones, contratos u otro tipo de actos que generan derechos a terceros?”

 

En nuestra opinión, si luego de la reposición del expediente administrativo se cuenta con el respaldo legal y probatorio necesario para continuar con el dictado de los actos administrativos que refiere el señor alcalde en esta consulta, no habría motivo para dudar de que, pese a la ausencia del expediente original, se pueda continuar con el respectivo trámite hasta su fenecimiento.

 

Aquí cabe hacer una analogía con el Derecho Procesal Penal, donde habría que partir del principio “in dubio pro administrado”. Ello no obvia la obligación tanto del alcalde como del concejo municipal, según corresponda, de verificar, por todos los medios a su alcance, que efectivamente el expediente repuesto, sometido a su conocimiento, cuenta con los documentos que sirven de fundamento para la emisión del acto que corresponda y que permita al mismo tiempo verificar su verosimilitud.

 

En los términos expuestos, se atiende la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente.

 

 

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora adjunta

Dirección de la Función Pública

YAV/hcm