Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 023 del 03/03/2023
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Opinión Jurídica 023
 
  Opinión Jurídica : 023 - J   del 03/03/2023   

03 de marzo del 2023


PGR-OJ-023-2023   


 


Señora


Ericka Ugalde Camacho


Jefa de Área


Comisiones Legislativas III


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la Dra. Magda Inés Rojas Chaves, Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su atento oficio n° AL-CPGOB-0021-2023 del 01 de marzo del 2023[1], mediante el cual se comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración, en virtud de la moción aprobada en sesión 42, dispuso consultar el texto dictaminado del proyecto de ley n° 22.877, a esta Procuraduría, denominado: “REFORMA DE LOS ARTÍCULOS 15 y 25 A LA LEY N.° 2035, LEY ORGÁNICA DEL CONSEJO NACIONAL DE PRODUCCIÓN, DE 17 DE JULIO DE 1956”, del que se adjuntó una copia.


 


 


I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO:


 


En virtud de lo regulado por nuestra Ley Orgánica (N° 6815 del 27 de setiembre de 1982), los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor legislativa. Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí establecido en el citado oficio.


 


 


II.- ANÁLISIS DEL TEXTO DICTAMINADO DEL PROYECTO DE LEY 22.877 -CRITERIO NO VINCULANTE DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA-:


 


En primer lugar, debemos advertir que el texto base de la presente iniciativa fue analizado por este órgano asesor, a través de la opinión jurídica n° PGR-OJ-016-2023 del 23 de febrero del 2023, remitida ese mismo día a la Asamblea Legislativa.


 En dicho pronunciamiento se realizó un análisis integral de la propuesta base y varias recomendaciones, en orden a su contenido, al cual remitidos en esta oportunidad por ser relevante para el estudio de este proyecto.


 


Ahora bien, de una comparación entre el texto base y el finalmente dictaminado se evidencia que en esta oportunidad la reforma se limita a los artículos 15 y 25 de la Ley 2035, dejando de lado la modificación propuesta del numeral 26 y la inclusión de un ordinal 26 bis.


 


Bajo esa inteligencia, para un mejor entendimiento se presenta a continuación un cuadro comparativo que evidencia la reforma pretendida, tanto en el texto base como en el dictaminado, así como la versión actual de las normas:


 


 


ARTÍCULO 1:


 


Actual artículo 15 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, n° 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas


Reformas planteadas al artículo 15 de la Ley n° 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas, por el artículo 1 del proyecto de ley 22.877 (TEXTO BASE), para que se lea de la siguiente manera:


Reformas planteadas al artículo 15 de la Ley n° 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas, por el artículo 1 del proyecto de ley 22.877 (TEXTO DICTAMINADO), para que se lea de la siguiente manera:


Artículo 15.- El CNP tendrá una Junta Directiva, integrada en la siguiente forma:


 


1) El ministro de Agricultura y Ganadería o su representante, quien será el presidente.


 


2) El presidente ejecutivo del CNP, quien deberá poseer reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la Institución; además, deberá ser designado por el Consejo de Gobierno. Su gestión se regirá por las siguientes normas:


 


a) Será el encargado en materia de gobierno y le corresponderá, fundamentalmente, velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta, así como coordinar la acción de la entidad con la de otras instituciones estatales y asumir las funciones que la Junta Directiva le asigne.


 


b) Será un funcionario a tiempo completo y con dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.


 


c) Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno. En este caso, tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esta indemnización, se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.


 


3) El presidente ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural (INDER)(*).


(*) (Modificada su denominación por el artículo 14° de la Ley N° 9036 del 11 de mayo de 2012, "Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural")


4) Un representante de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios (Upanacional), escogido por esta organización.


 


5) Un representante de las organizaciones de pequeños productores agropecuarios legalmente constituidas, entre estas se incluyen los centros agrícolas cantonales. Este representante será elegido directamente por dichas organizaciones en asamblea general, que para tal efecto convocará, públicamente, el ministro de Agricultura y Ganadería, y con el mecanismo de elección que para tal asamblea se estipulará en el Reglamento de esta Ley.


 


6) Un representante de las cooperativas agropecuarias, nombrado por el Consejo Nacional de Cooperativas.


 


Los representantes citados en los incisos 4), 5) y 6) anteriores, serán nombrados por dos años y podrán ser reelegidos por una sola vez, en forma consecutiva.


(Así reformado por el artículo 1° aparte b) de la Ley N° 8700 del 17 de diciembre de 2008)


Artículo 15-    El CNP tendrá una Junta Directiva, integrada en la siguiente forma:


 


1-         El presidente ejecutivo del CNP, quien será quien presida la Junta Directiva. Deberá poseer reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la institución; además, deberá ser designado por el Consejo de Gobierno. Su gestión se regirá por las siguientes normas:


 


a)         Será el encargado en materia de gobierno y le corresponderá, fundamentalmente, velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta, así como coordinar la acción de la entidad con la de otras instituciones estatales y asumir las funciones que la Junta Directiva le asigne.


 


b)         Será un funcionario a tiempo completo y con dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.


 


c)         Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno. En este caso, tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esta indemnización, se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.


 


2-         El ministro de Agricultura y Ganadería o su representante.


 


3-         El presidente ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural (Inder).


 


 


 


 


 


 


 


4-         Un representante de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios (Upanacional), escogido por esta organización.


 


5-         Un representante de las organizaciones de pequeños productores agropecuarios legalmente constituidas, entre estas se incluyen los centros agrícolas cantonales. Este representante será elegido directamente por dichas organizaciones en asamblea general, que para tal efecto convocará, públicamente, el presidente ejecutivo del CNP, y con el mecanismo de elección que para tal asamblea se estipulará en el reglamento de esta ley.


 


6-Un representante de las cooperativas agropecuarias, nombrado por el Consejo Nacional de Cooperativas.


 


Los nombramientos citados en los incisos 4), 5) y 6) anteriores serán por dos años y podrán ser reelegidos por una sola vez, en forma consecutiva”.


 


Artículo 15- El CNP tendrá una Junta Directiva, integrada en la siguiente forma:


 


1- El presidente ejecutivo del CNP, quien será quien presida la Junta Directiva. Deberá poseer reconocida experiencia y conocimientos en el campo de las actividades de la institución; además, deberá ser designado por el Consejo de Gobierno. Su gestión se regirá por las siguientes normas:


 


a)                  Será el encargado en materia de gobierno y le corresponderá, fundamentalmente, velar por que se ejecuten las decisiones tomadas por la Junta, así como coordinar la acción de la entidad con la de otras instituciones estatales y asumir las funciones que la Junta Directiva le asigne.


 


b)                 Será un funcionario a tiempo completo y con dedicación exclusiva; consecuentemente, no podrá desempeñar ningún otro cargo público ni ejercer profesiones liberales.


 


c)                  Podrá ser removido libremente por el Consejo de Gobierno. En este caso, tendrá derecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo. Para determinar esta indemnización, se seguirán las reglas fijadas en los artículos 28 y 29 del Código de Trabajo.


 


2- El ministro de Agricultura y Ganadería o su representante.


 


3- El presidente ejecutivo del Instituto de Desarrollo Rural (Inder).


 


 


 


 


 


 


 


4 Un representante de la Unión Nacional de Pequeños y Medianos Productores Agropecuarios (Upanacional), escogido por esta organización.


 


5- Un representante de las organizaciones de pequeños productores agropecuarios legalmente constituidas, entre estas se incluyen los centros agrícolas cantonales. Este representante será elegido directamente por dichas organizaciones en asamblea general, que para tal efecto convocará, públicamente, el presidente ejecutivo del CNP, y con el mecanismo de elección que para tal asamblea se estipulará en el reglamento de esta ley.


 


6-Un representante de las cooperativas agropecuarias, nombrado por el Consejo Nacional de Cooperativas.


 


Los nombramientos citados en los incisos 4), 5) y 6) anteriores serán por dos años y podrán ser reelegidos por una sola vez, en forma consecutiva”.


 


 


 


Tal y como se desprende del anterior cuadro comparativo, la reforma al artículo 15 de la Ley n° 2035 se mantiene idéntica al texto base.


 


            En consecuencia, es oportuno traer a colación lo ya indicado en la opinión jurídica n° PGR-OJ-016-2023, en el sentido de que, si bien es potestad de los legisladores realizar dicha reforma, resulta importante tener en consideración que se mantiene como integrante de la junta directiva del CNP al ministro de agricultura y ganadería o su representante, lo cual, se aparta hasta cierta medida de las recomendaciones realizadas por la OCDE, a pesar de lo regulado en el artículo 2 del texto dictaminado.


 


Además, conforme se advirtió en el citado pronunciamiento, lo normal es que las juntas directivas de los entes autónomos sean presididas por el presidente ejecutivo. No por los ministros.


 


No obstante, el punto fundamental a analizar en este proyecto es la estructura de la FANAL, la cual al día de hoy es un órgano del CNP, pero debería ser estructurado en forma diferente, dada su función empresarial. Y su forma de administración debería responder a esa estructura.


 


 


ARTÍCULO 2:


 


Actual artículo 25 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de Producción, n° 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas


Reformas planteadas al artículo 25 de la Ley n° 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas, por el artículo 2 del proyecto de ley 22.877 (TEXTO BASE), para que se adicione dos nuevos párrafos al citado numeral y se lea de la siguiente manera:


 


Reformas planteadas al artículo 25 de la Ley n° 2035 de 17 de julio de 1956 y sus reformas, por el artículo 2 del proyecto de ley 22.877 (TEXTO DICTAMINADO), para que se adicione dos nuevos párrafos al citado numeral y se lea de la siguiente manera:


ARTICULO 25.- Los acuerdos de la Junta Directiva se tomarán, salvo disposición expresa en contrario, por el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.


Artículo 25- Los acuerdos de la Junta Directiva se tomarán, salvo disposición expresa en contrario, por el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.


 


El ministro de Agricultura y Ganadería o su representante se excusará de dar su voto respecto de cualquier asunto relacionado con la administración y gobierno de la Fábrica Nacional de Licores, haciéndolo constar ante la Junta Directiva.


 


Los restantes miembros de la Junta Directiva conocerán la excusa presentada por el ministro de Agricultura y Ganadería o su representante y su motivación. Una vez conocida la excusa, y de no existir objeción u observación alguna, el mismo órgano colegiado conocerá del asunto, y corresponderá al ministro de Agricultura y Ganadería o su representante retirarse del recinto en el cual se esté celebrando la sesión, hasta que el órgano colegiado dé por cerrado el o los puntos de agenda en cuestión; no participar en la discusión relacionadas con dichos puntos de agenda y no conocer el material que se brinde a los miembros de la Junta Directiva para el conocimiento de dichos puntos de agenda.


Artículo 25- Los acuerdos de la Junta Directiva se tomarán, salvo disposición expresa en contrario, por el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros.


 


El ministro de Agricultura y Ganadería o su representante se excusará de dar su voto respecto de cualquier asunto relacionado con la administración y gobierno de la Fábrica Nacional de Licores, haciéndolo constar ante la Junta Directiva.


 


Los restantes miembros de la Junta Directiva conocerán la excusa presentada por el ministro de Agricultura y Ganadería o su representante y su motivación. Una vez conocida la excusa, el mismo órgano colegiado conocerá del asunto, y corresponderá al ministro de Agricultura y Ganadería o su representante abstenerse a participar o votar en cualquier discusión relacionada con la FANAL sin necesidad de retirarse del recinto en el cual se esté celebrando la sesión.


 


 


           


Tal como puede observarse, este numeral en el texto dictaminado fue replanteado. En esta oportunidad, mantiene la obligación del ministro de agricultura y ganadería o su representante de excusarse de dar su voto respecto de cualquier asunto relacionado con la administración y gobierno de la FANAL, haciéndolo constar ante la Junta Directiva.


 


Ante esta situación, los restantes miembros de la junta directiva del CNP conocerán la excusa presentada por el ministro de agricultura y ganadería o su representante y su motivación. Ergo, una vez conocida la excusa, el mismo órgano colegiado conocerá del asunto y corresponderá al ministro de agricultura y ganadería o su representante abstenerse a participar o votar en cualquier discusión relacionada con la FANAL, sin necesidad de retirarse del recinto en el cual se esté celebrando la sesión.


 


Al respecto, debemos precisar que el nuevo texto atiende en su mayoría las recomendaciones indicadas por este órgano consultivo en la opinión jurídica n° PGR-OJ-016-2023; sin embargo, es necesario insistir en que el deber de abstención se impone en la medida en que exista un conflicto de intereses que afecte, en mayor o menor medida, la imparcialidad, la independencia de criterio del funcionario que debe decidir; por ende, comprende también los casos de conflicto u oposición de intereses: ese deber puede derivar de la existencia de una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses.


 


Incompatibilidad que determina la prohibición de participar en la deliberación y decisión de los asuntos en que se manifieste el conflicto o identidad de intereses; no obstante, del estudio del contenido de esta norma se evidencia que la excusa prevista por parte del ministro del MAG o su representante es obligatoria, en orden a votar cualquier asunto relacionado con la administración y gobierno de la FANAL y no necesariamente porque exista una incompatibilidad de situaciones derivadas de la oposición o identidad de intereses -casos de conflicto de intereses-.


 


Consecuentemente, es importante reiterar que según se deduce de la exposición de motivos de este proyecto de ley, la prohibición que se pretende imponer al ministro, es debido a las recomendaciones de la OCDE, en relación con que la presencia de este tipo de funcionarios en la conformación de juntas directivas de las empresas públicas del Estado no es una buena práctica de gobierno corporativo. Ergo, no responde directamente al hecho de que pueda existir un conflicto de intereses de índole personal, sino más bien, se extrae que dicho conflicto se da debido al cargo que desempeña.


 


Así las cosas, en relación con esta reforma es importante determinar si efectivamente los acuerdos que pueda tomar el ministro o su representante en las sesiones de junta directiva del CNP, en asuntos propios de la FANAL, podrían realmente estar viciados por un supuesto conflicto de interés debido a ser el ministro un representante directo del Poder Ejecutivo, ya que de esta determinación dependerá la razonabilidad y proporcionalidad de lo regulado en esta nueva iniciativa.


 


Máxime que, se debe insistir en que la FANAL no cuenta con una junta directiva propia, pues, al formar parte de la estructura organizacional del CNP, es la junta directiva de este Consejo la responsable de tomar las decisiones a nivel institucional, incluyendo lo correspondiente a la dirección y administración de la FANAL.


 


III.- Conclusión:


 


En los términos expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del texto dictaminado del proyecto de ley N° 22.877, sometido a nuestro análisis.


 


No obstante, se advierte que su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República.


 


Cordialmente,


 


 


 


 


Yansi Arias Valverde


Procuradora adjunta


Dirección de la Función Pública


YAV/hcm


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Código interno de ingreso a la Procuraduría General de la República n° 1815-2023.