13 de marzo de 2023

PGR-C-045-2023

 

Señora

Iris Arroyo Herrera

Alcaldesa Municipal

Municipalidad de Puriscal

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.i. por ministerio de ley -art. 12, párrafo segundo de nuestra Ley Orgánica, No. 6815-, doy respuesta a su oficio No. MP-AM-0185-2023, de 22 de febrero de 2023, por el que nos consulta:

 

1.      ¿Pueden las comisiones permanentes de Concejos Municipales funcionar sin una presidencia ni una secretaría definida?

2.      ¿Quién es la persona que convoca, preside y dirige las reuniones de las comisiones permanentes de Concejos Municipales?

3.      ¿Pueden los regidores suplentes, suplir a los propietarios en las comisiones permanentes de Concejos Municipales?

4.      ¿Cuántos son los regidores que deben ser parte de las comisiones permanentes de los Concejos Municipales?

5.      ¿Cómo se define el horario y/o convocatoria para las reuniones de las comisiones permanentes de Concejos Municipales?

6.      ¿Pueden regidores suplentes, síndicos o miembros de la sociedad civil ser parte de las comisiones permanentes de Concejos Municipales?

7.      ¿Quiénes pueden votar en los dictámenes de las sesiones de las comisiones permanentes de Concejos Municipales?

8.      ¿Quién debe levantar el acta de las sesiones de las comisiones permanentes y/o especiales de los Concejos Municipales?

9.      ¿Cuál es el grado de obligatoriedad del Concejo Municipal en pleno de acatar los dictámenes de las comisiones permanentes de Concejos Municipales?

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio del Departamento de Servicios Jurídicos municipales, materializado en el oficio No. MP-AM-SJ-CRITERIO 004-2023, de 22 de febrero 2023, según el cual:

 

“a. Las comisiones permanentes y especiales no pueden funcionar sin una presidencia ni un secretario (a) en concordancia con los articulo 49 y 50 de la Ley General de la Administración Pública.

b. De acuerdo con las facultades dadas al presidente por medio del artículo 49 de la LGAP es a quien le corresponde presidir, convocar y dirigir las reuniones de comisión.

c. Pueden los regidores suplentes cubrir la ausencia permanente o temporal del regidor propietario dentro de una comisión permanente de acuerdo con el artículo 28 del Código Municipal.

d. El artículo 34 inciso g) y el artículo 49 del Código Municipal no establecen un número de miembros para la composición de una comisión permanente, contraria a las especiales, lo único que indica es que el nombramiento en ellas debe darse procurando que participen en ellas las fracciones políticas representadas en la Municipalidad

e. De igual manera que en la conclusión anterior la norma no define un horario o como debe realizarse la convocatoria por lo que se concluye que queda a discreción de los miembros de esta, sin embargo, lo que si indica el articulo 34 inicio g) es que tendrán un plazo para rendir sus dictámenes el cual será definido por el Presidente del Concejo Municipal.

f. Dentro de las comisiones especiales si permite el nombramiento de regidores suplentes como parte de los miembros de esta comisión, caso contrario de las permanentes que solo permite que sean los propietarios sus miembros. Adicional a ello el artículo 49 del Código Municipal cita que miembros de la sociedad civil, funcionarios Municipales pueden participar en calidad de asesores, con voz dentro de la misma.

g. Solo los regidores propietarios pueden votar dentro de las comisiones permanentes (artículo 49 código Municipal).

h. Las actas de las sesiones de comisiones indistintamente si son permanentes o especiales debe ser levantada por el o la secretaria definida previamente por los miembros de las comisiones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 50 de la LGAP.

i. No hay grado de obligatoriedad para que el Concejo acate los dictámenes de comisión, ya que su criterio no es vinculante, esto con fundamento en el artículo 303 de la LGAP.”

 

I.- Doctrina administrativa atinente a los temas en consulta.

 

Es conveniente que previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

 

Señalamos lo anterior, porque revisados nuestros registros y archivos documentales, nos encontramos que hemos emitido abundante jurisprudencia sobre los diversos temas concernidos en su consulta. Nos limitaremos entonces a reiterar e ilustrar en abstracto nuestra interpretación normativa sobre todos ellos.

 

No obstante, desde ya advertimos que, por razones expositivas, nos referiremos sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, sin que debamos ceñirnos al orden y contenido específico de las preguntas formuladas, pues consideramos que los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación.

 

Comencemos por indicar que, según hemos reiterado en nuestra jurisprudencia administrativa, las denominadas Comisiones Permanentes, previstas en el artículo 49 del Código Municipal y aquellas otras creadas por acuerdo municipal -art. 13, inciso n)[1] Ibidem.- (Dictámenes C-210-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-242-2017 de 23 de octubre de 2017), son órganos colegiados esenciales de la Municipalidad y auxiliares del respectivo Concejo Municipal (Dictámenes C-237-2019 de 27 de agosto de 2019 y C-304-2020 de 04 de agosto de 2020).

 

          De acuerdo con el artículo 44 del Código Municipal, la función esencial de las denominadas Comisiones Municipales, tanto permanentes como especiales[2], es dictaminar los asuntos que, posteriormente, deben ser deliberados y votados por el respectivo Concejo Municipal. Por ello, particularmente en el caso de las Comisiones permanentes, cumplen una importante función auxiliar dentro del procedimiento colegial municipal -cuya sustanciación es necesaria para producción de los acuerdos municipales- (Dictamen C-139-2021 de 24 de mayo de 2021), sea la de emitir dictamen previo de los asuntos que deban ser deliberados en el pleno del Concejo (Dictámenes C-111-2015 de 12 de mayo de 2015, C-321-2014 de 6 de octubre de 2014 y C-148-2021 de 26 de mayo de 2021); dictámenes que no son vinculantes o de acatamiento obligatorio para el Concejo, sino que son meras recomendaciones o insumos a considerar en la toma de decisiones sobre temas específicos (Dictamen C-229-2013 de 22 de octubre de 2013). Actos internos, preparatorios o instrumentales y sin efectos propios, por demás esenciales del procedimiento colegial de los Concejos Municipales (Dictamen C-237-2019 op. cit.), que solo mediante una votación de mayoría calificada de los votos presentes del Concejo Municipal, es posible dispensarlo (Dictamen C-304-2020, op. cit.).

 

Así, de la integración normativa entre el artículo 49 con el numeral 26 inciso d) y el artículo 34 inciso g), todos del Código Municipal, se desprende que, por designación del Presidente del Concejo Municipal, deben ser los regidores propietarios quienes integren las Comisiones Permanentes, pues como integrantes del Concejo, serán quienes en principio deliberarán y votarán el respectivo acuerdo municipal, y resulta lógico que también deban participar en la producción del dictamen que les servirá de base para el debate en el pleno del Concejo Municipal. Por ello, en nuestra jurisprudencia administrativa se ha entendido, por obvias razones, que las Comisiones Permanentes deben estar integradas solamente por regidores propietarios (Dictámenes C-137-2019 de 17 de mayo de 2019, que reitera lo dicho en los dictámenes C-022-2009 de 3 de febrero de 2009, C-210-2010 op. cit., C-050-2011 de 3 de marzo de 2011, C-099-2011 de 3 de mayo de 2011, C-082-2013 de 17 de mayo de 2013, C-229-2013 de 22 de octubre de 2013, C-053-2014 de 24 de febrero de 2014, C-242-2017 op. cit., C-125-2018 de 8 de junio de 2018, C-137-2019 de 17 de mayo de 2019 y C-304-2020, op. cit.. Y resolución No. 2021-015949 de las 12:16 hrs. del 14 de julio de 2021, Sala Constitucional), quienes tienen el deber inexorable de asistir y desempeñar dicha función (Dictamen C-153-2009 de 01 de junio de 2009) -art. 26, inciso d) del Código Municipal-.

 

Todo esto sin perjuicio de que, en ausencia temporal u ocasional del regidor propietario, y con la finalidad de que la actividad o funcionamiento de la correspondiente Comisión no se paralice o entorpezca, el respectivo suplente – que debe ser del mismo partido político – sustituya al titular ausente, con pleno de derecho a voz y voto, según doctrina de los artículos 27 y 28 del Código Municipal (Dictámenes C-303-2009 de 28 de octubre de 2009, C-210-2010, C-137-2019, op. cit., C-203-2017 de 11 de setiembre de 2017 y C-485-2020 de 17 de diciembre de 2020). Y será a través del respectivo reglamento interno, cuya aprobación está prevista en el ordinal 50 del Código Municipal, que se regule, además de la organización y funcionamiento de esas Comisiones, la forma en que se convocará a un suplente a sustituir o suplir a un regidor propietario en ellas (Dictamen C-304-2020, op. cit.).

 

Aunque se admite que los regidores suplentes y síndicos -propietarios o suplentes- (Dictámenes C-153-2009 y C-242-2017 op. cit.[3]), al igual que el resto de funcionarios municipales[4] y los particulares (participación ciudadana directa), cuando sean debidamente designados como tales por el Presidente del Concejo Municipal (Pronunciamiento OJ-154-2016 de 5 de diciembre de 2016), pueden participar en las sesiones de las Comisiones Permanentes como asesores; es decir, con voz pero sin voto. Lo cual implica que pueden manifestar opiniones y puntos de vista, “pero sin derecho a formar parte de las decisiones por medio de voto, en virtud de que esa facultad la tienen sólo los miembros de la Comisión.”  (Dictámenes C-203-99 de 14 de octubre de 1999, C-294-2000 de 1° de diciembre de 2000, C-008-2004 de 12 de enero de 2004, C-470-2006 de 23 de noviembre de 2006, C-153-2009 de 01 de junio de 2009, C-086-2011 de 14 de abril de 2011 y C-139-2011 de 27 de junio de 2011). Incluso, para el caso específico de la Comisión Permanente de Seguridad, se prevé que los funcionarios de las fuerzas policiales del cantón, miembros de la sociedad civil y asociaciones comunales, pueden participar en calidad de asesores -art. 2 de la Ley No. 9542, que reformó así el numeral 49 del Código Municipal-.

 

            Como otro aspecto trascendente para esta consulta, ha de considerarse que actualmente[5] al integrar las Comisiones Permanentes deberá procurarse y garantizar por todos los medios objetivos razonables, la participación equitativa y plural de las fracciones políticas representadas en el Concejo Municipal (principio de proporcionalidad representativa) [6]-arts.  34 inciso g) y 49, párrafo segundo, del Código Municipal-, así como la equidad de género, a fin de materializar el derecho de las mujeres a ser electas para cargos públicos y a participar, de forma efectiva, en las decisiones públicas locales [7] -art. 7.b de la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer, ratificada por Ley No. 6968 de 2 de octubre de 1984-, siempre y cuando la integración misma del Concejo Municipal así lo permita, y sin que ello implique, de forma automática, un paralelismo por exactitud matemática de la representación de aquel órgano.

 

En cuanto a la organización y funcionamiento de la Comisiones permanentes, hemos advertido que el actual Código Municipal es omiso en estos puntos. Pero por integración normativa, más allá de lo previsto por la Ley General de la Administración Pública, en relación con los órganos colegiados, hemos admitido la práctica común que una vez integradas las comisiones municipales, al seno de éstas se elige a lo interno de cada una de ellas, un Presidente o coordinador (OJ-132-2007 de 22 de noviembre de 2007) y un secretario, quienes permanecerán en su cargo un año como mínimo.

 

Así hemos afirmado que quienes ocupen dichos cargos internos tienen funciones fundamentales en cuanto a la organización y funcionamiento de las citadas comisiones; funciones que pueden ser extraídas y aplicadas de forma extensiva de la regulación propia de sus análogos: el Presidente y el Secretario del Concejo Municipal -artículos 34 incisos a), b), c), d), e) y f) y 53 del Código Municipal-, de suerte que, le corresponde al Presidente o coordinador de la comisión presidir las sesiones, preparar el orden del día, conceder y retirar la palabra, vigilar el orden de la sesión y hacer retirar de estas a quienes se comporten indebidamente, recibir las votaciones y proclamar los acuerdos, además de firmar las actas; y al secretario levantar las actas, transcribir y certificar los acuerdos de la comisión, entre otras (Dictamen C-153-2009, op. cit.).

 

Reiteramos que estos aspectos organizativos, así como el accionar mismo de las sesiones -ordinarias o extraordinarias- y toma de acuerdos de las Comisiones municipales, así como los deberes y obligaciones de sus miembros, son todos aspectos que deben regularse mediante reglamento interno -arts. 13 inciso c), 43 y 50 del Código Municipal-.

 

Y según constatamos, en el caso de esa corporación territorial existe un Reglamento de Sesiones y Acuerdos del Concejo Municipal de Puriscal y sus Comisiones, publicado en La Gaceta No. 199 de 15 de octubre de 2021; normativa por demás vigente.

 

De ahí que atendamos con extrañeza gran parte de su consulta.

Por lo hasta aquí expuesto, en atención a lo así consultado, se mantiene lo indicado por este órgano consultivo en su jurisprudencia administrativa; por consiguiente, estese el consultante a lo establecido supra, pero especialmente en lo normado por el citado reglamento interno, pues la Administración no puede dejar de aplicar una norma jurídica que se ha integrado al ordenamiento, si no es derogándola, modificándola o abrogándola por los procedimientos correspondientes (arts. 11 y 129 de la Constitución Política, 11 y 13 de la LGAP y 8 del Código Civil).

Por último, le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales y constitucionales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusiones:

 

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

 

1.      Una vez integradas las comisiones municipales permanentes, al seno de cada una de ellas deben elegir un Presidente o coordinador y un secretario.

 

2.      El Presidente o coordinador de la comisión permanente es quien, entre otras atribuciones, debe convocar a sesiones, presidirlas y vigilar porque se desarrollen en orden.

 

3.      Solo en ausencia temporal u ocasional del regidor propietario, y con la finalidad de que la actividad o funcionamiento de la correspondiente Comisión no se paralice o entorpezca, el respectivo suplente – que debe ser del mismo partido político –  puede sustituir al titular ausente, con pleno de derecho a voz y voto, según doctrina de los artículos 27 y 28 del Código Municipal.

 

4.      A diferencia de lo previsto por el Código Municipal anterior, hoy derogado, con el actual, no se fija una integración numérica específica de regidores propietarios por Comisión Permanente, como si ocurre en el caso de las Especiales, sino que al integrarlas el Presidente del Concejo deberá procurar y garantizar por todos los medios objetivos razonables, la participación equitativa y plural de las fracciones políticas representadas en el Concejo Municipal -arts.  34 inciso g) y 49, párrafo segundo, del Código Municipal-, así como la equidad de género, a fin de materializar el derecho de las mujeres a ser electas para cargos públicos y a participar, de forma efectiva, en las decisiones públicas locales -art. 7.b de la Convención sobre eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer, ratificada por Ley No. 6968 de 2 de octubre de 1984-, siempre y cuando la integración misma del Concejo Municipal así lo permita.

 

5.      Los aspectos organizativos, así el accionar o funcionamiento mismo de las sesiones -ordinarias o extraordinarias- y toma de acuerdos de las Comisiones municipales, así como los deberes y obligaciones de sus miembros, son todos aspectos que deben regularse mediante reglamento interno -arts. 13 inciso c), 43 y 50 del Código Municipal-.

 

6.      Los regidores suplentes y síndicos -propietarios o suplentes-, al igual que el resto de funcionarios municipales y los particulares (participación ciudadana directa), cuando sean debidamente designados como tales por el Presidente del Concejo Municipal, pueden participar en las sesiones de las Comisiones Permanentes como asesores; es decir, con voz pero sin voto.

 

7.      Solo los regidores propietarios, quienes integran como miembros las Comisiones Permanentes, son los que deben participar en la producción del dictamen encomendado, y por ello votarán el respectivo acuerdo.

 

8.      La responsabilidad de levantar o confeccionar las actas recae en el Secretario designado de la Comisión respectiva.

 

9.      Como actos internos, preparatorios o instrumentales y sin efectos propios, los dictámenes de las Comisiones Permanentes, al igual que las Especiales, no son vinculantes o de acatamiento obligatorio para el Concejo Municipal, sino que constituyen meras recomendaciones o insumos a considerar en la toma de decisiones sobre temas específicos.

 

            La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; especialmente valorar la necesidad de gestionar a lo interno de esa corporación territorial la modificación, en lo conducente y necesario, del citado Reglamento de Sesiones y Acuerdos del Concejo Municipal de Puriscal y sus Comisiones, todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

 

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

                                                                        Dirección de la Función Pública

 

 

LGBH/ymd