16 de marzo de 2023

PGR-C-051-2023

 

Señora

Marielos Hernández Mora

Regidora y Presidente Municipal

Municipalidad de Moravia

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del Procurador General Adjunto a.i. de la República por ministerio de ley -art. 12, párrafo segundo de nuestra Ley Orgánica, No. 6815-, damos respuesta a su oficio No. SCMM 147-02-2023, de 28 de febrero de 2023, suscrito de manera conjunta con la Secretaria del Concejo Municipal, y por medio del cual, atendiendo lo dispuesto por aquel órgano superior jerárquico supremo, en su acuerdo No. 1857-2023 de la sesión ordinaria No. 148, celebrada el 27 de febrero de 2023, se nos consulta lo siguiente:

 

“¿Puede el Concejo Municipal definir, vía reglamento interno, cuáles de las sesiones extraordinarias que celebre el Concejo Municipal serán remuneradas con dieta siempre que se trate de máximo dos al mes, como prevé el artículo 30 del Código Municipal?

 

¿Debe interpretarse que las únicas sesiones extraordinarias que celebre el Concejo Municipal y que son remunerables con dieta son exclusivamente las dos primeras de cada mes o podría reglamentarse, bajo el principio de la autonomía municipal algo distinto siempre que no excedan las dos extraordinarias por mes?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, se aporta el criterio de la Dirección de Gestión y Asesoría Jurídica institucional, materializado en el oficio No. ILMM 25-02-2023, fechado el 15 de febrero de 2023, según el cual: “(…) tanto el Reglamento del Concejo Municipal de Moravia[1] como el artículo 30 del Código Municipal, posibilitan el pago de dos sesiones extraordinarias al mes, sin especificar si son las dos primeras del mes las que se deben pagar; en ese tanto, si bien algunos antecedentes de la Procuraduría General de la República han señalado que las dos primeras sesiones extraordinarias del mes son las que resultan remunerables, esta Dirección no encuentra obstáculo jurídico alguno, para que el Concejo Municipal, vía reglamentaria, varíe el orden de pago, en el tanto se respete la voluntad del legislador, en cuanto a que únicamente podrán pagarse dos sesiones extraordinarias al mes. En todo caso, si se optara por esta posibilidad y con el fin de resguardar la seguridad jurídica, debería señalarse cuáles serían las dos sesiones extraordinarias que se pagarán.”

 

I.- Doctrina administrativa sobre lo consultado.

 

            De forma reiterada este órgano superior consultivo se ha referido a consultas similares a la ahora formulada por el Concejo Municipal de Moravia, por las que insistentemente se ha pedido aclarar si cuando el artículo 30 mencionado señala que solo se pagarán dos sesiones extraordinarias por mes, se refiere a que solo serán remunerables las dos primeras sesiones extraordinarias que realice el Concejo (independientemente de quienes asistan a ellas), o si se refiere a que un regidor solo puede recibir el pago de dos dietas al mes por sesiones extraordinarias, aunque las sesiones en las que participó no hayan sido las dos primeras.

 

            Por su precisión y claridad, sirva la siguiente trascripción, en lo conducente, de nuestro criterio más representativo sobre la materia, resultando innecesario ahondar en vastas explicaciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición sobre el tema concernido.

 

“(…) conviene, en primer término, tener presente el criterio vertido en el dictamen N° C-040-2006 cuya revisión se solicita. Así, en cuanto al tema del pago de dietas por la asistencia a sesiones extraordinarias en los gobiernos municipales, señala el referido dictamen:

“Cabe indicar que el punto sobre el cual versa la consulta fue analizado ampliamente por esta Procuraduría en su dictamen C-177-2003, del 13 de junio del 2003, dirigido a la Municipalidad de Curridabat.  En esa oportunidad indicamos lo siguiente:

 

“II.- EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LAS NORMAS QUE HAN REGULADO EL PAGO DE DIETAS A LOS REGIDORES MUNICIPALES:

 

Para tener mayor claridad en el tratamiento del tema que nos ocupa, interesa reseñar la forma en que se ha regulado en los últimos años el pago de dietas a los regidores municipales.

 

Así, el texto original del Código Municipal anterior (Ley n.° 4574 de 4 de mayo de 1974) indicaba, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 77 : Las municipalidades no podrán remunerar más de cuatro sesiones por mes, ordinarias y extraordinarias, cuando fueren de cinco regidores, más de ocho cuando fueren de siete y más de doce cuando fueren de nueve.

 

En los casos en que las municipalidades celebren en un mes más sesiones que las remuneradas, se entenderán como remuneradas las primeras que se efectúen.

 

No podrá pagarse más de una dieta por cada sesión remunerada. Cuando un regidor propietario no se presentare dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión, o cuando se retirare antes de que finalizare la sesión perderá la dieta.

 

El regidor suplente devengará dieta cuando sustituyere a un propietario en una sesión remunerada, siempre que la sustitución comenzare antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extendiere hasta el final de la sesión” (El subrayado es nuestro).

 

Como puede apreciarse, durante la vigencia de la norma recién transcrita no existía la posibilidad de que se presentara la duda que ahora nos ocupa, toda vez que su párrafo segundo es claro al indicar que cuando se celebren más sesiones de las mencionadas en el párrafo primero, se entenderán remuneradas solamente las primeras que se efectúen.

 

Posteriormente, el artículo 77 del Código Municipal citado, fue reformado por la Ley n.° 6841 de 11 de enero de 1983. En esa ocasión se modificó el número de sesiones remunerables por mes, y se mantuvo la redacción original en el sentido de que debían entenderse como remunerables solo las primeras sesiones realizadas, y agregó que esa remuneración procedía “hasta alcanzar el máximo permitido en cada caso”.  El texto del párrafo primero de ese artículo, después de la reforma, fue el siguiente:

 

“Artículo 77.-   Las municipalidades no podrán remunerar más de seis sesiones ordinarias o extraordinarias por mes, cuando fueren cinco los regidores; más de ocho, cuando fueren siete; más de diez, cuando fueren nueve u once y más de doce, si fueren de trece. En los casos en que las municipalidades celebren, en un mes, más sesiones de las que se autoriza remunerar, se entenderán como remunerables las primeras que se efectúen, hasta alcanzar el máximo permitido en cada caso. No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable. Tampoco se pagarán dietas a los regidores y síndicos por aquellas sesiones a que faltaren, justificadas por el Concejo”. (El subrayado es nuestro).

 

El artículo 30 del Código Municipal vigente (Ley n.° 7794 de 30 de abril de 1998), en su texto original, no contempló la posibilidad de remunerar las sesiones extraordinarias, sino solo una sesión ordinaria por semana.  No se indicó nada ahí respecto a la posibilidad de remunerar otras sesiones semanales que no fuese la primera: 

 

“Artículo 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión y únicamente se pagará la correspondiente a una sesión ordinaria por semana. Los pagos se ajustarán a la siguiente tabla, de acuerdo con el presupuesto ordinario municipal: (…)” (El subrayado es nuestro).

 

Posteriormente, por medio de la Ley n.° 7888 de 29 de junio de 1999, se reformó el artículo 30 de cita.  En lo que interesa, con dicha reforma se abrió la posibilidad de remunerar dos sesiones extraordinarias por mes y se agregó que “el resto de las sesiones no se pagarán”:

 

“Artículo 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla (…)” (El subrayado es nuestro).

 

El anterior es el texto vigente del artículo 30 del Código Municipal, norma precisamente sobre la cual se requiere nuestra interpretación.

 

III.- RESPECTO A LAS SESIONES EXTRAORDINARIAS REMUNERABLES:

 

A juicio de este Órgano Asesor, las sesiones extraordinarias de los Concejos Municipales que son susceptibles de ser remuneradas, son solamente las dos primeras que se efectúen cada mes.

 

Aunque el artículo 30 del Código Municipal vigente no lo dice así de manera expresa, ello se deduce de la frase de esa norma según la cual “… el resto de las sesiones no se remunerarán”.

 

Obsérvese que el artículo 30 de cita hace referencia a “sesiones remunerables”, lo que implica que algunas no lo son.  De ahí que si se optara por cancelar dietas en todas las sesiones, de acuerdo a la participación de los regidores, todas las sesiones serían “remunerables”, lo cual contradice la ley.

 

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que lo ideal es que el Concejo Municipal esté integrado siempre por regidores propietarios.  De esa manera se aseguraría que todos los miembros de ese órgano estén enterados de la totalidad de los asuntos que se discuten y se resuelven.  La interpretación que se ha expuesto propicia esa situación, pues el regidor que se ausente de una de las dos primeras sesiones extraordinarias, no podrá recibir las dos dietas completas, aun cuando se haga presente en una tercera sesión extraordinaria o en las siguientes.

 

De aceptarse la tesis de que todas las sesiones extraordinarias son remunerables, podría ocurrir -tanto con éstas, como con las ordinarias - que los regidores propietarios asistan a unas y los suplentes a otras, y que todos obtengan la dieta, lo cual iría en contra no solamente de las finanzas municipales, sino también, de la integración homogénea del órgano ya comentada.

 

Cabe mencionar, finalmente, que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, ante una consulta similar a la que nos ocupa resolvió, en su oficio DJI-205-03 del 18 de marzo pasado, que “… solamente es susceptible de pago por concepto de asistencia a sesiones extraordinarias, la concurren (sic) a las dos primeras sesiones, ello en congruencia con una mejor utilización y distribución de los fondos públicos

IV.- CONCLUSIÓN:

 

Con fundamento en lo expuesto, es criterio de este Órgano Asesor que tratándose de sesiones extraordinarias de un Concejo Municipal, solamente los regidores que asistan a las dos primeras que se celebren en el mes, tienen derecho al pago de la dieta correspondiente.

 

Una vez examinado nuevamente el punto, y tomando en cuenta que las normas y principios en que se fundamentó el dictamen recién transcrito no han sufrido variación alguna, debemos reiterar que a juicio de esta Procuraduría, en el caso de las sesiones extraordinarias de un consejo municipal, sólo son remunerables las dos primeras que se celebren en el mes, de manera tal que quienes participen en las siguientes no tienen derecho a percibir dietas.”

 

De las consideraciones expuestas se desprende con toda claridad que existen una serie de elementos relevantes en orden a la interpretación que se le debe dar al texto del artículo 30 del Código Municipal en su actual redacción, cuando señala que sólo se pagarán hasta dos sesiones extraordinarias por mes, y el resto no serán remuneradas.

 

En efecto, del contexto histórico y evolutivo de la regulación del pago de dietas tratándose de las sesiones del Concejo en los gobiernos municipales –aspecto que abordó el dictamen cuestionado– se desprende la existencia de una constante en el sentido de que, al fijarse un número máximo de sesiones extraordinarias a ser remuneradas, debe aplicarse la regla de que, en caso de sobrepasarse ese número en el mes, se pagan las primeras que sean efectuadas según el tope fijado, de tal suerte que no cabe el pago de la dieta para el caso de las restantes.

 

Lo anterior cobra relevancia en tanto esos antecedentes históricos constituyen un referente que el propio ordenamiento jurídico prevé como parámetro a tomar en cuenta a la hora de desentrañar el correcto sentido de una disposición. Así, dentro de los principios generales de derecho contenidos en el Título Preliminar del Código Civil, encontramos, entre otros, la regla prevista en su artículo 10°, que dispone: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas”. , norma a la que resulta pertinente acudir en tanto el artículo 14 de ese mismo cuerpo normativo establece que "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".

 

Sobre este tema, hemos señalado en reiteradas oportunidades que “interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta./  Como bien lo indica la doctrina: “La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63). (ver dictamen N° C-018-2006 del 19 de enero del 2006 y en igual sentido, el N° C-244-2002 y la opinión jurídica N° OJ-032-2002).

 

Por otra parte, una búsqueda de elementos adicionales en el ejercicio de interpretar la norma que aquí interesa, igualmente obliga a confirmar la tesis sostenida en el dictamen cuya reconsideración se solicita. Como ejemplo de ello tenemos que el numeral 30 del Código Municipal, al distinguir entre aquellas sesiones que se pagarán y las que no pueden ser remuneradas, sigue un criterio absolutamente objetivo. Para abordar mejor el punto, conviene transcribir el texto de la citada norma, que a la letra señala:

 

“ARTÍCULO 30.- Los montos de las dietas de los regidores propietarios se calcularán por cada sesión. Solo se pagará la dieta correspondiente a una sesión ordinaria por semana y hasta dos extraordinarias por mes; el resto de las sesiones no se pagarán. De acuerdo con el presupuesto ordinario municipal los pagos se ajustarán a la siguiente tabla:

HASTA ¢100.000.000,00 ¢6.000,00

¢100.000.001,00 a ¢250.000.000,00 ¢8.000,00

¢250.000.001,00 a ¢500.000.000,00 ¢12.000,00

¢500.000.001,00 a ¢1.000.000.000,00 ¢15.000,00

¢1.000.000.001,00 en adelante ¢17.500,00

Los viáticos correspondientes a transporte, hospedaje y alimentación para regidores y síndicos, propietarios y suplentes, cuando residan lejos de la sede municipal, se pagarán con base en la tabla de la Contraloría General de la República.

 

Las dietas de los regidores y síndicos municipales podrán aumentarse anualmente hasta en un veinte por ciento (20%), siempre que el presupuesto municipal ordinario haya aumentado en relación con el precedente, en una proporción igual o superior al porcentaje fijado.

 

No podrá pagarse más de una dieta por regidor, por cada sesión remunerable.

 

Los regidores propietarios perderán las dietas, cuando no se presenten dentro de los quince minutos inmediatos posteriores a la hora fijada para comenzar la sesión o cuando se retiren antes de finalizar la sesión.

 

Los regidores suplentes devengarán la dieta cuando sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, siempre que la sustitución comience antes o inmediatamente después de los quince minutos de gracia contemplados en el párrafo anterior y se extienda hasta el final de la sesión. Sin embargo, cuando los regidores suplentes no sustituyan a los propietarios en una sesión remunerable, pero estén presentes durante toda la sesión, devengarán el cincuenta por ciento (50%) de la dieta correspondiente al regidor propietario, conforme a este artículo.

 

Los síndicos propietarios devengarán por cada sesión remunerable a la que asistan, el cincuenta por ciento (50%) de la dieta que devenguen los regidores propietarios. Los síndicos suplentes devengarán la misma dieta cuando sustituyan a un síndico propietario, con base en el artículo anterior. Cuando no estén sustituyendo a un propietario y se encuentren presentes durante toda la sesión, devengarán un veinticinco por ciento (25%) de la dieta de un regidor propietario.

 

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7888 de 29 de junio de 1999)” (énfasis agregados) 

 

Como vemos, la norma en primer término define el número de máximo de sesiones (tanto ordinarias como extraordinarias) que pueden ser remuneradas por mes, y a partir de ahí utiliza ese criterio objetivo para distinguirlas de las restantes, lo que a todas luces conlleva, como bien lo explica el dictamen bajo análisis, que existen otras sesiones que, por sí mismas, no son remunerables.

 

Esta distinción implica indefectiblemente que serán las dos primeras sesiones extraordinarias sobre las que se autoriza el pago, de tal suerte que aquellas sesiones que durante el mismo mes sobrepasen ese límite se convierten, por sí mismas, y a la luz de un criterio objetivo, en sesiones no remunerables, independientemente de que a ellas asistan uno o varios miembros que no hayan participado en las dos primeras y, por ende, no hayan acumulado ningún pago por este concepto.

 

Precisamente por ello es que cobran sentido las previsiones especiales que hace la norma en torno a las reglas para el pago a los regidores suplentes y a los síndicos según se trate o no de sesiones remunerables, las cuales carecerían de toda lógica de acogerse la interpretación que se sostiene en la reconsideración planteada.

 

A nuestro juicio, mediante esta norma el legislador se preocupó por limitar el gasto mediante la instauración de un orden con carácter objetivo, de ahí que la finalidad de esa norma no puede ser desvirtuada mediante un subterfugio interpretativo que la deje desprovista de ese elemento objetivo, pretendiendo fundar  la procedencia del pago en un elemento de carácter subjetivo, es decir, dependiendo de los pagos que durante el mes haya percibido cada uno de los regidores que asisten a las sesiones extraordinarias.

 

En efecto, avalar las consideraciones expuestas en la gestión que aquí nos ocupa implicaría que por la asistencia durante un mismo mes a la tercera, cuarta y demás sesiones extraordinarias que lleguen a celebrarse, podrían acordarse pagos a favor de aquellos regidores que, por alguna razón, no hayan asistido a las dos primeras sesiones del mes.

 

Asimismo, ello significaría soslayar los fines de la norma, dirigidos a imponer orden y austeridad en las finanzas municipales en relación con el pago de dietas, toda vez que ablandar la lectura de la norma según se pretende en la gestión de mérito, traería aparejado, tal como menciona el dictamen aquí analizado, que los regidores propietarios y suplentes podrían “repartirse” su participación en las diferentes sesiones extraordinarias que se celebren a lo largo del mes, lo que propiciaría que finalmente la Municipalidad deba remunerar la totalidad de las sesiones celebradas, con la consecuente violación de la finalidad que posee la disposición analizada.

 

Las anteriores consideraciones revisten importancia en tanto el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública establece en lo conducente que "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular”, mandato que a nuestro juicio estaría siendo infringido si se desconoce el orden objetivo que impone el numeral 30 del Código Municipal tratándose de la disposición de fondos públicos destinados al pago de dietas por las sesiones extraordinarias.

 

Del mismo modo, desnaturalizar el orden objetivo que impone la norma como criterio de pago la dejaría desprovista de sentido lógico, lo que a su vez estaría desconociendo el principio general contenido en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, el cual establece que “en ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a principios elementales de justicia, lógica o conveniencia”.  

IV.- Conclusión

 

En virtud de los razonamientos expuestos, esta Procuraduría General confirma en todos sus extremos el dictamen N° C-040-2006 del 6 de febrero del 2006, luego de efectuada su revisión oficiosa en los términos explicados.

 

En consecuencia, se mantiene el criterio de que, tratándose de sesiones extraordinarias celebradas en los concejos municipales, sólo son remunerables mediante dietas las dos primeras que se celebren durante el mes.” (Dictamen C-316-2006 de 8 de agosto de 2006. En sentido similar, el C-240-2016 de 08 de noviembre de 2016).

 

Ha sido entonces reiterado, y sobradamente razonado, nuestro criterio, en el sentido que, con base en la norma contenida en el artículo 30 del Código Municipal, se establece el número máximo de sesiones extraordinarias que pueden ser remuneradas por mes. Y que, al distinguirlas de las restantes, implica que serán solo las dos primeras. De modo que aquellas otras que durante el mismo mes sobrepasen ese límite, se tornan indefectiblemente en no remunerables, con total independencia de que a ellas asistan uno o varios miembros del Concejo Municipal -propietarios o suplentes- que no hayan participado en las dos primeras.

 

No está de más recordar que la reiteración unívoca, en un mismo sentido, de la doctrina administrativa sobre una materia determinada; es decir, del criterio técnico jurídico contenido en nuestros dictámenes acerca de un mismo tema, constituye jurisprudencia administrativa, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento -arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP)-, y como tal es de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[2] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020). Y por ende, privan respecto de cualquier otro emitido por la Administración activa (Dictamen C-216-2011 de 06 de setiembre de 2011).

 

Y tratándose de dictámenes vinculantes, por esa naturaleza que les otorga la ley, la Administración se encuentra obligada a acatar lo dispuesto en ellos. Así, el dictamen sería uno de los criterios integrantes de los motivos del acto administrativo que lo deba aplicar, porque permite conformar los presupuestos de derecho del acto como criterio técnico que es. Entonces, sí la Administración se separa del dictamen, el acto estaría incumpliendo con uno de los requisitos del motivo, produciéndose un vicio de nulidad absoluta de éste -arts. 128, 133, 158 y 166 de la LGAP- (Dictámenes C-221-89 de 20 de diciembre de 1989, C-231-99 de 19 de noviembre de 1999, C-160-2000 de 20 de julio de 2000, C-158-2006 de 24 de abril de 2006 y C-020-2019 de 23 de enero de 2019, entre otros muchos).

Por lo expuesto, no hay ninguna posibilidad de establecer por reglamento una regulación que conlleve un reconocimiento de dietas por asistencia a sesiones extraordinarias distinto a lo indicado por nuestra jurisprudencia administrativa, por demás vinculante, pues ello sería contrario a la ley. De modo que la regulación infra legal y el subsecuente pago de dietas que no se ajuste a esa limitación de las dos primeras sesiones extraordinarias, resultarían absolutamente ilegales.

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/.

Conclusión:

 

Tratando de algún modo sujetarnos al contenido concreto y no al orden específico de las preguntas formuladas, según el tema abordado, conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

 

Tratándose de sesiones extraordinarias celebradas en los Concejos municipales, sólo son remunerables mediante dietas las dos primeras que se celebren durante el mes.

No hay ninguna posibilidad de establecer por reglamento una regulación que conlleve un reconocimiento de dietas por asistencia a sesiones extraordinarias distinto a lo indicado, pues ello sería contrario a la ley.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

 

LGBH/jmd