28 de febrero de 2023

PGR-OJ-018-2023

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, nos referimos a su oficio no. AL-CE23120-0148-2022 de 19 de octubre de 2022, por medio del cual requiere la opinión jurídica no vinculante de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23.170, denominado “DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO Y AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE SEGREGUE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD Y LO DONE A LA ASOCIACIÓN CRUZ ROJA COSTARRICENSE, EN BENEFICIO DEL COMITÉ AUXILIAR DE LA CRUZ ROJA DE POTRERO GRANDE, BUENOS AIRES”, cuyo texto base fue publicado en La Gaceta no. 117 de 23 de junio de 2022.

 

I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

 

De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

 

Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

 

            Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

 

En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. 

 

Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.

 

II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

A.    Sobre la motivación del proyecto.

 

En la exposición de motivos del proyecto se indica que la principal razón que fundamenta la iniciativa, es la importancia que reviste el Comité Auxiliar de la Cruz Roja de Potrero Grande de Buenos Aires de Puntarenas y la necesidad de proveerlo de instalaciones y equipo adecuados. Esto, con el propósito de atender eficiente y eficazmente las llamadas de emergencia que se presentan en el distrito y, además, brindar soporte a la comunidad en el servicio de ambulancia, la atención pre hospitalaria, así como los procesos de capacitación y programas que desarrolla la Cruz Roja para el fortalecimiento en la prevención de emergencias y desastres.

 

Según se indica, se pretende la desafectación de un lote propiedad del Estado inscrito bajo matrícula 6-18777-000, situado en el distrito uno Buenos Aires, cantón tres Buenos Aires, de la provincia de Puntarenas y la segregación de un lote de 794 m² de dicha finca que posteriormente será donado al Comité Auxiliar de la Cruz Roja Costarricense de Potrero Grande de Buenos Aires e inscrito a su nombre.

 

Se indica que el bien donado se destinará exclusivamente para que la Asociación Cruz Roja Costarricense pueda construir y ampliar la sede de su Comité Auxiliar de la Cruz Roja Costarricense de Potrero Grande de Puntarenas que ya se ubica en el terreno, para la prestación del servicio de asistencia humanitaria.

 

Se expone que el Comité ha realizado gestiones para inscribirlo a su nombre, pero que en virtud de que el terreno es un bien inscrito a nombre del Estado como reservas nacionales, se requiere la autorización legislativa.

 

Por último, la propuesta de desafectación, segregación y donación se fundamenta en la función social que cumple el Comité de la Cruz Roja para lo cual -y para una mejor expansión- requiere la estabilidad de una propiedad que le dote de seguridad y de un local propio.

 

B.     Sobre la desafectación y donación de bienes de dominio público.

 

Sobre la desafectación de los bienes de dominio público requerida para su donación por ley de la República, se ha indicado que:

 

“Como consecuencia de la afectación al fin o al uso público, los bienes demaniales están sujetos a un régimen jurídico particular en orden a su adquisición, uso, disfrute y, en su caso, enajenación. Tradicionalmente se prohíbe respecto de dichos bienes hipotecarlos, gravarlos, embargarlos o enajenarlos, salvo desafectación. En efecto, generalmente se predica de estos bienes su inembargabilidad, imprescriptibilidad y enajenabilidad, prohibiciones que tienden a la protección y uso de los bienes demaniales.” (Opinión jurídica no. PGR-OJ-100-2022 de 22 de julio de 2022)

            Lo anterior implica que, la única forma de variar el destino de los bienes afectos al dominio público, responde a lo dispuesto por el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política, en relación con las atribuciones de la Asamblea Legislativa:

 

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:
(…)

14) Decretar la enajenación o la aplicación a usos públicos de los bienes propios de la Nación.

(…)”

Sobre la necesaria desafectación de los bienes de dominio público, la Sala Constitucional ha resuelto que:

“…los bienes de dominio público por voluntad del legislador tienen un destino especial de servir a la comunidad. Ese destino únicamente puede ser modificado por el mismo legislador, esto porque los bienes demaniales están sometidos por su vocación y naturaleza a un régimen jurídico especial y por lo tanto, cambiar el destino previamente determinado por ley o desafectar un bien, será competencia exclusiva del legislador ordinario.” (Voto no. 0797-2009 de las 11:43 horas de 23 de enero de 2009-Se añade la negrita)

 

Propiamente sobre la desafectación y el instituto de la donación de bienes de dominio público, hemos indicado:

 

”II. DESAFECTACIÓN Y DONACIÓN DE BIENES PÚBLICOS. En varias oportunidades, esta Procuraduría ha señalado que las autorizaciones de tipo legislativo para que el Estado y sus instituciones puedan donar bienes inmuebles a favor de sujetos de derecho público o privado tienen la finalidad de remover el obstáculo jurídico para que el titular registral del bien pueda acordar su disposición por medio de acto administrativo, dado que la donación en principio es un acto vedado para la Administración, por la naturaleza que ostentan los bienes públicos y porque ello no es parte de su actividad ordinaria (ver, entre muchas otras, la opinión jurídica N° OJ-116-2021 del 15 de julio del 2021).Sobre este tema, mediante nuestro dictamen número C-094-2019 del 3 de abril del 2019, indicamos que la donación constituye “un acto traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumple la finalidad de traspasar un bien al donatario conforme al artículo 1393 y siguientes del Código Civil”. Asimismo, en la opinión jurídica N° OJ-096-2007 del 26 de setiembre del 2007 citada en el referido dictamen, señalamos:«…La doctrina define la donación “doni datio” como un acto de liberalidad mediante la que una persona (física o jurídica) traspasa a otra, gratuitamente, la propiedad de una cosa mediante un contrato que requiere para su perfección del consentimiento o aceptación de la contraparte (donatario). Según Luis Díez Picazo, la donación es un acto de liberalidad en virtud del “animus donandi” o ánimo liberal, que no es otra cosa que el consentimiento que se exige para todo negocio jurídico; con independencia de cuáles fueron los motivos internos que hubieran podido mover al agente.»Tratándose de bienes públicos, la donación debe estar acompañada de una autorización legal que habilite la disposición del patrimonio –de conformidad con las exigencias derivadas del principio de legalidad^[1] previsto en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública–, y de una desafectación si el bien inmueble es de dominio público. Sobre este último aspecto, hemos explicado:

«Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).

Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: «la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…»  (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). «(…) solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes.» (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro). (opinión jurídica N° PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022)

En suma, tenemos que la norma legal que contiene la autorización para disponer del bien mediante donación constituye un requisito imprescindible para efectuar el traslado de dominio del bien. Por ello, la Notaría del Estado no podría realizar la escritura pública sin que el órgano, ente o empresa pública estén habilitados por ley para tales efectos (véase artículo 7 del Código Notarial).” (Opinión jurídica no. PGR-OJ-192-2022 de 15 de diciembre de 2022- Se añade la negrita).

 

C.    Antecedentes de la finca matrícula 6-18777.

 

            De una revisión de los antecedentes registrales de la finca, que en su momento estuvo inscrita bajo el número de matrícula 6-18777 y que actualmente se encuentra cerrada conforme con lo dispuesto por los artículos 472 y 474 del Código Civil (no. 63 de 28 de setiembre de 1887); se desprende que se trata de un terreno que formó parte de los terrenos inscritos a nombre del Instituto de Desarrollo Agrario -actualmente INDER-, para programas de titulación en áreas de reservas nacionales en todo el país, según lo que establecía la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales (no. 7599 de 29 de abril de 1996). (Tomo 2140, Asiento 01)

           

            Posterior a la declaratoria de inconstitucionalidad de la Ley no. 7599 -por voto no. 8560-2001 de las 15:37 horas de 28 de agosto de 2001 de la Sala Constitucional- y del Reglamento para la titulación en reservas nacionales (aprobado por acuerdo de Junta Directiva del IDA, en sesión 055-02, del 12 de agosto del 2002) -por voto no. 2063-2007 de las 14:40 horas de 14 de febrero de 2007 -, el IDA procedió a remitir un exhorto al Registro Nacional para la cancelación de algunas de las matrículas de inscripción -entre ellas la finca con matrícula 6-18777- retornando dichos bienes a propiedad del Estado y manteniendo su condición de reserva nacional. (Tomo 574, Asiento 43018)

 

            Por tratarse de un bien inmueble sin inscribir, en razón de que su matrícula se encuentra cancelada, y según los antecedentes registrales expuestos, se trata de un terreno catalogado como una reserva nacional del Estado, tal y como lo dispone el artículo 11 de la Ley de Tierras y Colonización (no. 2825 de 14 de octubre de 1961). Es decir, se trata de un terreno comprendido dentro de los límites de la República que no está inscrito como propiedad particular, ni de las Municipalidades o alguna Institución Autónoma.

 

            Sobre la naturaleza de las reservas nacionales, la Sala Constitucional ha indicado:

 

“Las reservas nacionales están sometidas de derecho al régimen (forestal) porque pertenecen al Estado…. Las tierras consideradas como reservas nacionales quedan afectadas en forma inmediata a los fines de la normativa forestal; sobre ellas el Estado puede crear reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, refugios de vida silvestre y reservas biológicas, conformando así el patrimonio forestal; para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar.” (Voto no. 4587-1997 de las 15:45 horas de 5 de agosto de 1997).

 

            En ese sentido, el artículo 13 de la Ley Forestal (no. 7575 de 13 de febrero de 1996) estipula que el patrimonio natural del Estado (PNE) estará constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio.

 

            Por su parte, el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo dispone que los organismos de la Administración Pública se encuentran impedidos de permutar, ceder, enajenar, entregar y dar en arrendamiento, terrenos rurales de su propiedad o bajo su administración, sin que antes hayan sido clasificados por el Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE).

 

Entonces, dado que la finca que se pretende desafectar, segregar y donar al Comité Local de la Cruz Rojas de Buenos Aires es, sin duda alguna, reserva nacional afecta al régimen demanial; es indispensable contar con el criterio técnico del MINAE, a efectos de determinar si el área que se pretende segregar de la finca en cuestión posee bosques o terrenos forestales que le hagan susceptible de formar parte del Patrimonio Natural de Estado (PNE). 

 

            Determinar si el terreno forma parte o no del PNE, es un requisito sine qua non para que se pueda dar la desafectación del bien. Tal y como se ha indicado, lo que la Ley Forestal incorpora a dicho patrimonio, además de las áreas silvestres protegidas, son “los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales.”

 

Sobre el criterio técnico del MINAE respecto de las fincas que formaron parte del programa de titulación en reservas nacionales, en dictamen no. C-321-2003 de 9 de octubre de 2003 se señaló que en los decretos -que con base en la Ley no. 7599 traspasaron tierras al IDA- no consta con certeza que se haya llevado a cabo la clasificación correspondiente por parte de dicho ministerio, en aras de determinar si los terrenos o parte de ellos, se encontraban o no dentro del ámbito de aplicación del artículo 13 de la Ley Forestal.

 

Al respecto se indicó:

 

”V.2) AUDIENCIA PRECEPTIVA AL MINAE. De las tierras a traspasar e inscribir a nombre del IDA, la Ley 7599 excluía las "sujetas a administración por parte del Ministerio del Ambiente y Energía" (artículo 3°).

Previo a que el Instituto de Desarrollo Agrario comunicara al Poder Ejecutivo la zona de titulación escogida, para que elaborara el correspondiente Decreto, debía informar al Ministerio del Ambiente y Energía, con el objeto de que se pronunciara respecto de la afectación de tierras de uso forestal o en áreas de conservación, patrimonio del Estado.

El MINAE estaba obligado a comunicar al IDA, antes de la emisión del Decreto y dentro de los dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si el sector comprendía áreas silvestres protegidas, en sus distintas categorías de manejo, sin que operara el silencio administrativo (artículos 6°, pfo. 2°, y 7°).

Los términos de esa respuesta denotan que el énfasis de la consulta preceptiva radicaba en la declaratoria de áreas silvestres protegidas, de patrimonio estatal. Mas no tenía la virtud de desafectar otros bienes o terrenos de dominio público por afectación legal, como los enlistados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que se omitieron.» (Se añade la negrita)

 

Continúa indicando el dictamen de cita:

 

“1) Los Decretos que, con asidero en la Ley 7599, traspasaron tierras al IDA para ejecutar los programas de titulación revelan que al Ministerio de Ambiente y Energía se le otorgó audiencia al emitirlos y que éste autorizó la titulación de las tierras, por no estar "dentro de las categorías de manejo del artículo 8° de la Ley 7599"…

(…)

2) La respuesta del Ministerio del Ambiente y Energía en todos esos Decretos recae en las distintas categorías de manejo o áreas silvestres protegidas que componen el Patrimonio Natural del Estado, y hace abstracción de los bosques y terrenos forestales enunciados en el artículo 13 de la Ley Forestal, que también lo constituyen.

No consta en forma expresa que el MINAE haya hecho la clasificación casuística de los inmuebles para determinar su aptitud, como ordena el artículo 15 ibídem. Empero, queda la incertidumbre porque los Decretos, en su articulado, señalan que los terrenos se destinan a: "agricultura y ganadería" (Decreto 28743, artículo 3° y 28744,artículo 2°) y a "potrero y agricultura" (Decreto 287445, artículo 2°, y 28746, artículo 2°).

(…)

En cambio, el artículo 7° ibid. Obligaba al MINAE a comunicar al IDA, en dos meses siguientes al recibo de la solicitud, si las áreas comprendidas en zona de titulación estaban declaradas por ley o decreto, área silvestre protegida: “categoría de manejo dentro de las áreas de conservación”.

El MINAE no podía, ni puede, asentir en el traspaso al IDA, vía Decreto, de terrenos forestales o bosques de las reservas nacionales u otros integrantes del Patrimonio Natural del Estado, que por ley debe conservar y administrar, aunque no tengan declaratoria de área silvestre protegida.” (C-321-2003 de 09 de octubre de 2003. Se añade la negrita).

 

            En virtud de lo anterior, es indispensable que el presente proyecto cuente previamente con el criterio técnico del MINAE que determine si el terreno que se propone desafectar, segregar y donar, cuenta o no con terrenos constituidos por bosques y/o terrenos forestales.

 

            El requerimiento del criterio técnico por parte del MINAE adquiere relevancia, no solamente para determinar si se trata de un terreno con bosques y terrenos forestales susceptibles de formar parte del PNE, sino también para definir cuál institución quedará a cargo de la administración del terreno que se pretende desafectar, segregar y donar.

 

            Sobre el particular, la Sala Constitucional, en sentencia no. 1963-2012 de las 13:45 horas de 15 de febrero de 2015, resolvió que corresponde al MINAE clasificar los terrenos que son reservas nacionales para así distinguir cuáles forman parte del PNE y en consecuencia quedan bajo su administración y cuáles -de manera residual- quedarían a cargo del INDER por no ser de aptitud forestal.

 

            Así lo resolvió dicho tribunal al indicar al indicar que:

 

“Dentro del nuevo contexto creado por el artículo 50 constitucional, después de la reforma parcial de 1994, lo conforme con el Derecho de la Constitución es que los terrenos de la reserva nacional sean administrados y clasificados por el MINAET y sólo cuando dicho órgano haya descartado que los mismos no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado”.

 

Haciendo referencia a esa sentencia, en nuestro dictamen no. C-223-2015 de 19 de agosto de 2015 concluimos que:

 

“1) Los terrenos de la reserva nacional son administrados y clasificados por el MINAE.

 2) Admite la administración de las reservas nacionales por el Inder en forma residual. Después de que el MINAE haya descartado que esos terrenos “no pertenecen al Patrimonio Natural del Estado” o “no tienen vocación ambiental”, “podría administrarlos el INDER conforme el marco competencial otorgado.”

 

Ahora bien, en el caso de que el MINAE determine que el terreno en cuestión, o parte de lo que se pretende segregar de éste, constituye terreno con cobertura boscosa o de aptitud forestal, éste se incorpora de manera automática al patrimonio natural del Estado. También podría suceder que el MINAE determine que el terreno tiene vocación ambiental y por ello estime que deba constituirse un área silvestre protegida, caso en el que también se incorporaría dentro del patrimonio natural del Estado.

 

En esos supuestos, para proceder con lo que pretende el proyecto se requeriría también, un informe técnico sobre la factibilidad o no de disminuir el patrimonio natural del Estado.

 

El artículo 58 de Ley de Biodiversidad (no. 7788 de 30 de abril de 1998), establece que los objetivos, la clasificación, los requisitos y mecanismos para establecer o reducir las áreas silvestres protegidas se determinan en la Ley Orgánica del Ambiente (no. 7554 de 04 de octubre de 1995). La Ley Orgánica del Ambiente por su parte estipula en su artículo 38, que la reducción de las áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, sólo podrá hacerse por Ley de la República, después de realizar los estudios técnicos que justifiquen esta medida.

 

Al respecto, debe tenerse en cuenta que la Sala Constitucional ha desarrollado el principio de irreductibilidad de las áreas protegidas, según el cual, no es posible reducir la cabida de un área protegida si no es mediante una ley y si no se cuenta con un estudio técnico que acredite que esa disminución no afectará los recursos naturales de la zona. (Véanse los votos nos. 1056-2009 de las 14 horas 59 minutos de 28 de enero de 2009, 13367-2012 de las 11 horas 33 minutos de 21 de setiembre de 2012, 12887-2014 de 14 horas 30 minutos de 8 de agosto de 2014, 673-2019 de las 12 horas de 16 de enero de 2019, entre otros).

           

Y es que, ese principio ha sido aplicado por ese Tribunal Constitucional a cualquier bien del patrimonio natural del Estado y a cualquier tipo de bien de dominio público de importancia ambiental:

 

“Con lo cual, resulta claro que, de conformidad con el principio de razonabilidad constitucional y el contenido del artículo 50, de la Constitución Política, los estudios técnicos necesarios para desafectar un bien de dominio público, en general, y, en concreto, para desafectar terrenos que forman parte del patrimonio natural del Estado, deben realizarse de previo o durante la tramitación del respectivo proyecto de ley, so pena de omitir, en el procedimiento legislativo, un requisito sustancial que torna en inconstitucional la ley así aprobada, por un vicio esencial en la tramitación del expediente legislativo de formación de la ley. Con ello, como queda dicho en la sentencia de última cita, también se transgrede un principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado, en este caso al legislador, conforme al principio general de la inderogabilidad singular de una norma para el caso concreto, el cual tiene rango constitucional. En este caso, el legislador omitió observar el contenido del artículo 38, de la Ley Orgánica del Ambiente, N° 7554 del 4 de octubre, al que él mismo se sometió con su promulgación y que obliga al legislador a contar con estudios técnicos previos a la promulgación de una ley que reduzca o desafecte un bien de dominio público que forme parte del patrimonio natural del Estado, de una zona protectora, de un Parque Nacional, de una Reserva o de cualquier terreno de interés ambiental.” (Voto no. 2375-2017 de las 10 horas 40 minutos de 15 de febrero de 2017. Se añade la negrita).

Incluso, con ocasión de una acción de inconstitucionalidad contra el artículo 8° de la Ley de Titulación de Tierras Ubicadas en Reservas Nacionales, la Sala había dispuesto que:

 

“Lo anterior no implica que el Estado no pueda desafectar un área determinada en virtud de que ya no se cumplen los fines para los cuales se le protegió, o que inclusive, se pretenda titular zonas específicas, sin embargo, puede hacerse donde exista un estudio técnico previo que demuestre la naturaleza del área a titular y la posible convivencia tanto del hombre como del ecosistema así como las consecuencias que se deriven de ello, por lo que no se puede permitir que se titulen áreas de esta naturaleza en forma indiscriminada, ya que esto iría contra las mismas políticas conservacionistas del ambiente que ha procurado el Estado en virtud de los cometidos ordenados por la Constitución Política y los Convenios Internacionales que ha suscrito. Esta Sala en sentencia No. 7294-98 del día 13 de octubre de 1998, indicó: " De la sentencia transcrita queda claro que una vez declarada una determinada área como zona protectora por un acto del Estado, no puede éste, simplemente, desafectarlo en todo o en parte, para proteger otros intereses -públicos o privados- en menoscabo del disfrute de un ambiente sano, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 50 constitucional.” (Voto no. 2988-1999 de las 11 horas 57 minutos de 23 de abril de 1999).

 

Caso contrario, en el escenario de que el MINAE determine que no se está en presencia de terrenos con aptitud forestal que deban formar parte del PNE, y que se trata de terrenos que de manera residual -tal y como lo resolvió la Sala Constitucional- pasan a estar bajo administración del INDER; resulta importante tomar en consideración lo que establece la Ley no. 2825, sobre la conformación del patrimonio del INDER.

 

En ese sentido, el artículo 41, inciso a) estipula:

 

“Artículo 41.-Formarán el patrimonio del Instituto de Tierras y Colonización, para los efectos de esta ley, además del capital a que se refiere el inciso d) del artículo 8º de la Ley de Fomento Económico, Nº 2466 de 9 de noviembre de 1959, los siguientes bienes y contribuciones: a) Las reservas nacionales y tierras que el Estado le traspase, así como las que el Instituto adquiera por medio legales, para los fines establecidos por esta ley. Para este efecto, se faculta al Poder Ejecutivo para traspasar al Instituto, a solicitud de éste, por medio de la Procuraduría General de la República, las tierras que se consideren necesarias para los fines de esta ley, dentro de un término de seis meses que se contará, en cada caso, desde la fecha en que se pida el traspaso correspondiente por el Poder Ejecutivo…” (Se añade la negrita)

 

En esa misma línea, los incisos a) y b) del artículo 34 de la Ley que Transforma el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y Crea Secretaría Técnica de Desarrollo Rural (no.9036 de 11 de mayo de 2012), estipula que el patrimonio del INDER estará conformado -entre otros bienes- por las tierras del dominio privado del Estado o de sus instituciones que sean traspasadas al INDER, conforme a la ley y, las tierras que el INDER adquiera por cualquier medio legal y las que recupere en los asentamientos campesinos, para destinarlas a sus programas.

 

Sobre los terrenos bajo la administración del INDER, la Ley no.9036, establece las siguientes competencias:

 

“ARTÍCULO 16.- Competencias y potestades del INDER

(…)

c) Comprar, vender, arrendar, donar, constituir fideicomisos, usufructuar bienes muebles e inmuebles, servicios, así como invertir en títulos valores y recibir donaciones.

(…)

h) Administrar las tierras que sean parte de su patrimonio y las que adquiera o le traspasen, para la ejecución de planes de desarrollo de los territorios rurales, en cumplimiento de la función social, económica y ambiental de la propiedad, dentro de los conceptos de multifuncionalidad y desarrollo sostenible.

(…)

n) Ejercer la administración de su patrimonio.” (Se añade la negrita)

 

De la normativa recién transcrita, se desprende que los terrenos que conforman las reservas nacionales y que hayan sido traspasadas al instituto, forman parte de su patrimonio. Esto claro está, siempre y cuando se haya llevado a cabo la clasificación previa a través de criterio técnico por parte del MINAE.

 

No obstante lo anterior, es importante recalcar que aún y cuando la norma otorga amplias facultades al INDER para disponer de los bienes inmuebles que formen parte de su patrimonio; la Sala Constitucional ha resuelto que los terrenos objeto de programas de parcelación, constituyen bienes demaniales y en consecuencia, se trata de terrenos inalienables:

 

“II.- Sobre el Desalojo Administrativo en sede del Instituto de Desarrollo Agrario. De conformidad con el artículo 3 de la Ley de Creación del Instituto de Desarrollo Agrario, dicho instituto puede y debe realizar todas las acciones reivindicatorias a fin de recuperar los bienes a su nombre que se encuentren ilegalmente ocupados. Así las cosas, el desalojo administrativo, es uno de los mecanismos que tiene el IDA a su disposición para recuperar esos bienes, los cuales son de naturaleza pública. Ahora bien, en cuanto al tema del debido proceso, esta Sala ha indicado en reiteradas ocasiones, que en tratándose de acciones tendentes a la recuperación de bienes demaniales, no resulta necesario realizar un procedimiento previo, pues este tipo de bienes, son inalienables, imprescriptibles e inembargables. Al respecto, en la sentencia número 2006-15775 de las 16:09 horas del 31 de octubre del 2006, se consideró lo siguiente:

«II.- La resolución que impugnan los recurrente, número 3225-06-D.M. de las trece horas cincuenta minutos del siete de septiembre del dos mil seis, tiene por demostrado que el inmueble en cuestión es propiedad del Instituto de Desarrollo Agrario, institución de derecho público. Esa condición de derecho público de la propietaria del inmueble, se extiende a sus propiedades, las cuales se convierten por ese hecho en "bienes demaniales".

(…)

III.- Es claro entonces, que al ser la propiedad ocupada un bien público, no es necesario realizar ningún procedimiento previo a su desalojo, pues solamente debe verificarse, en el sitio, que el inmueble invadido sea efectivamente propiedad del instituto u órgano público gestionante. En ese sentido, el desalojo ordenado no viola ningún derecho fundamental y resulta procedente, pues al tratarse de un bien demanial, cualquier posesión resulta precaria y por ello, no tiene ninguna relevancia cuanto tiempo han poseído los recurrentes, ni cuáles actos posesorios han realizado; tampoco es necesario dar audiencia alguna a los poseedores, pues la precariedad de su situación hace que en cualquier momento puedan ser desalojados, dándoles solamente un tiempo prudencial para el desalojo voluntario, el cual fue respetado por las autoridades recurridas y se encuentra sobradamente cumplido (nótese que la notificación -según el propio dicho de los recurrentes- se produjo el doce de octubre de este año, se les confirieron setenta y dos horas para el desalojo voluntario, y el desalojo se hizo efectivo el veinticinco de octubre pasado). Debido a que no existen motivos para variar la jurisprudencia establecida por este Tribunal en esta materia, lo procedente es rechazar el recurso. (En igual sentido ver sentencia número 2000-08138 de las dieciséis horas con veinticuatro minutos del doce de septiembre del dos mil).»

En el caso concreto, del elenco de hechos probados, se colige, que el Instituto de Desarrollo Agrario, es el propietario registral de la parcela número 45 del Asentamiento Asunción Norte, ubicada en el Distrito de Río Blanco, Cantón Central de Limón, Provincia de Limón, la cual se encuentra inscrita en el Registro Público de la Propiedad a folio real 016292-000. Así las cosas, resulta claro que el bien que estaba siendo ocupado por el amparado, es de naturaleza pública, sobre el cual no se puede alegar derecho de posesión.

(…) Bajo esa inteligencia, estima este Tribunal, que en el caso que nos ocupa, aún cuando el bien a recuperar es de naturaleza demanial, lo cierto es, que en aras de proteger los derechos del amparado, le otorgó todas las garantías del debido proceso, por lo que no se constata violación alguna a los derechos fundamentales del recurrente, motivo por el cual en cuanto ese extremo el recurso debe ser desestimado.” (Voto no.12417-2008 de las 17:14 horas de 14 de agosto de 2008-Se añade la negrita).

Lo anterior, se refuerza con lo que estipula el inciso a) del artículo 12 de la Ley no. 2825, al establecer que las reservas nacionales se encuentran afectas a los fines de dicha ley. Es decir, los terrenos de las reservas nacionales se encuentran afectos a un fin público por cuanto parte de las finalidades de la Ley 2825 es -de conformidad con el artículo 1- reconocer la existencia y legitimidad de la propiedad privada vinculando al ciudadano a un régimen sano de posesión de la tierra.

Así las cosas, los terrenos de las reservas nacionales que residualmente queden bajo la administración del INDER por no formar parte del PNE, evidentemente son objeto de los distintos programas de titulación parcelaria, y en consecuencia son bienes demaniales respecto de los cuales se requiere su desafectación previa. Así lo ha reconocido expresamente la Sala Constitucional, al disponer, sobre las reservas nacionales que, “para poder colonizarlas o enajenarlas se requiere autorización legislativa, y cuando son poseídas por terceros, éstos no adquieren ningún derecho, siendo imprescriptible el derecho del Estado para reivindicar.” (Voto no. 4587-1997 de las 15:45 horas de 5 de agosto de 1997).

 

            Si bien el terreno que en su momento estuvo inscrito bajo la matrícula 6-18777 fue traspasado por el Estado al INDER (Tomo 2140, Folio 259), con el exhorto remitido por el INDER al Registro Nacional, dicha matrícula fue cancelada y el bien inmueble -para efectos registrales- salió de la administración del INDER.

 

Por ello, atendiendo al principio de seguridad registral que caracteriza nuestro sistema y, en vista de que la matrícula del bien inmueble que se pretende desafectar, segregar y donar se encuentra cancelada; es recomendable que una vez que se hayan llevado a cabo los estudios técnicos correspondientes antes aludidos, se proceda a  inscribir el bien inmueble a cargo de la instancia que corresponda, de previo a la desafectación, segregación y donación.

 

En relación con la seguridad registral, en el dictamen no. C-190-2015 de 23 de julio de 2015, se indicó:

 

“En nuestro sistema registral, nos regimos bajo un sistema de dos presunciones: exactitud e integridad, la primera deviene en la legitimación para disponer del derecho que sería el  titular registral tal y como lo establece el artículo 452 del Código Civil, al establecer que puede constituirse derechos reales por quien tenga inscrito su derecho en el Registro, o por quien lo adquiera en el mismo instrumento de su constitución.

En cuanto al segundo, de acuerdo con el artículo 455 del Código Civil, según el cual, lo que no consta en el registro no existe en la realidad extra-registral, por lo que se interpreta que los asientos son perfectos y completos.

(…)

El Registro Nacional, surge a la vida jurídica con la finalidad de garantizar la seguridad de los bienes o derechos inscritos con respecto a terceros, a través de la publicidad de estos bienes o derechos, de acuerdo a los procedimientos técnicos de que disponga. (Artículos 1 de la ley de Inscripción de Documentos en el Registro Público número 3883).” (Se añade la negrita)

 

            De tal forma, por seguridad jurídica y para garantizar que el objetivo final del proyecto se materialice y el bien se inscriba a nombre del Comité de la Cruz Roja de la localidad, resulta necesario que éste sea inscrito como un inmueble individualizado.

 

Lo anterior cobra importancia, además, porque la Sala Constitucional ha señalado que “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…”  (voto no. 2408-2007 de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). Y, por tanto, es necesario individualizar y delimitar la porción de terreno que se pretende desafectar, levantando el plano catastrado correspondiente y gestionando la inscripción del terreno como una finca individualizada.

 

D.    Sobre el articulado del proyecto.

 

En virtud de la recomendación dada en cuanto a la inscripción previa del bien, después de atender las observaciones expuestas en cuanto a la desafectación del terreno, se recomienda modificar la redacción del artículo 1° del proyecto pues se indica que se desafecta el bien inmueble “inscrito bajo el sistema de folio real matrícula número uno ocho siete siete siete (N.° 18777)”, pero, tal y como se indicó, dicha matrícula actualmente se encuentra cancelada.

 

Además, dado que primero debe determinarse a cuál institución corresponde la administración de dicho bien inmueble y solicitarse la inscripción del terreno que se pretende desafectar en el Registro Público, será hasta entonces que se cuente con el nuevo número de matrícula y características de dicho bien inmueble, las cuales deberán plasmarse en el artículo 1°.

 

En cuanto a la desafectación, ésta deberá ser únicamente en relación con el área que se pretende segregar y donar. Es decir, únicamente respecto de los 794m² que finalmente se pretenden donar y no, los 126405620,62 m² de la totalidad del terreno, pues no existiría razón para desafectar toda el área cuando lo que se pretende utilizar para un fin distinto es solo una parte de aquella. Por tanto, se sugiere modificar dicho artículo, para que de su redacción se entienda que la desafectación (en caso de que proceda), será únicamente respecto del área que se pretende segregar. Ello en virtud de que, por la redacción actual, se entiende que se estaría desafectando toda la finca que en su momento estuvo inscrita bajo la matrícula no. 6-18777.

 

Sobre lo indicado en el párrafo tercero del artículo 2°, es preciso indicar que, la naturaleza del bien inmueble será definida hasta que el MINAE realice el estudio técnico y de clasificación de terrenos expuesto en el apartado precedente.

 

En relación con el artículo 3°, el cual pretende autorizar al Estado para la donación del lote a segregar, tómese en cuenta que ya mediante Ley no. 4478 de 3 de diciembre de 1969 se autoriza al Estado a donar bienes y subvencionar a la Cruz Roja Costarricense. Por lo cual, incluir dicha disposición es innecesario. 

 

            En ese sentido, el artículo 1° de dicha ley dispone:

 

“Artículo 1-Se autoriza al Estado y a sus instituciones para donar bie­nes muebles e inmuebles y otorgar subvenciones en favor de la Cruz Roja Cos­tarricense. De previo se obtendrá la aprobación de la Contraloría General de la República, que deberá además examinar el buen uso de lo donado.”  

 

III. CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en las razones expuestas, si bien la aprobación del proyecto de ley denominado “DESAFECTACIÓN DEL USO PÚBLICO Y AUTORIZACIÓN AL ESTADO PARA QUE SEGREGUE UN INMUEBLE DE SU PROPIEDAD Y LO DONE A LA ASOCIACIÓN CRUZ ROJA COSTARRICENSE, EN BENEFICIO DEL COMITÉ AUXILIAR DE LA CRUZ ROJA DE POTRERO GRANDE, BUENOS AIRES” -tramitado bajo el expediente legislativo número 23.170-, es una decisión estrictamente legislativa, con respeto se recomienda valorar las observaciones y requisitos expuestos en la presente opinión jurídica.

 

De usted, atentamente,

 

 

 

 

            Elizabeth León Rodríguez                          Viviana Castro Cerdas

            Procuradora                                                 Abogada

 

 

ELR/vcc/lcm

Cód. 9819-2022