15 de marzo de 2023

PGR-C-047-2023

Señora

Adilia Caravaca Zúñiga 

Presidenta Ejecutiva

Instituto Nacional de la Mujer 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Ricardo Vargas Vásquez, quien en virtud de lo establecido en el numeral 12, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se encuentra ejerciendo el cargo de Procurador General Adjunto, damos respuesta a su oficio INAMU-PE-0561-2022 del 5 de mayo último, por medio del cual su antecesora nos planteó una consulta relacionada con los alcances del artículo 4, inciso g), del Estatuto del Servicio Civil.

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

Nos indica que, con motivo de la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, n.° 9635 de 3 de diciembre de 2018, se produjo una reforma al artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, ley n.° 1581 de 30 de mayo de 1953, así como a su transitorio.  Agrega que el artículo 4, inciso g), citado dispone actualmente que serán cargos de confianza los puestos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros. 

Señala que, mediante el oficio INAMU-DAF-DHR-0093-2022 del 21 de enero de 2022, la institución consultó a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria (STAP) si corresponde al Instituto Nacional de las Mujeres (INAMU) declarar como puestos de confianza los cargos de directores que existen en la entidad, con el afán de cumplir con lo que establece la norma citada. 

 Indica que la STAP, por medio del oficio STAP-0163-2021 de 16 de febrero de 2022, sostuvo que “…el inciso g) del artículo 4 (y su transitorio) del Estatuto de Servicio Civil, no es aplicable a los cargos de directores del INAMU, en el tanto esta es una institución descentralizada, que como tal, goza de autonomía y no tiene relación de dependencia con respecto a un Ministerio”.  Además, nos indica que el oficio aludido advirtió que ese criterio fue emitido “…. a manera de colaboración (por no resultar vinculante) y solo como un eventual insumo para que el INAMU como administración activa, acudiendo a sus propias instancias asesoras, verifique su procedencia técnico-jurídica, y elabore su propio criterio para responder a la consulta planteada y/o realice las diligencias que estime pertinentes ante las instancias competentes para contar con un criterio de interpretación vinculante”.

A raíz de lo anterior, solicita nuestro criterio para conocer si el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil (y su transitorio) es aplicable al INAMU. Concretamente, nos consulta “… si corresponde la declaratoria de las Direcciones institucionales como puestos de confianza, por cuanto el INAMU es una entidad que tiene ciertas especificidades, dentro de ellas (…) la Presidenta Ejecutiva que dirige la institución también tiene el cargo de Ministra de la Condición de la Mujer y las direcciones institucionales, a saber, Dirección Administrativa Financiera y Dirección Estratégica, dependen funcionalmente de dicha instancia, según lo establece el organigrama institucional.  Asimismo, al ser una institución autónoma, en principio se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la Ley de Fortalecimiento a las Finanzas Públicas, sin embargo, los criterios emitidos por la STAP y por la Unidad de Asesoría Legal institucional no reflejan una postura definitiva sobre el tema en cuestión, por lo tanto, se considera que estamos ante un vacío jurídico y por esa razón, resulta necesario solicitar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría General de la República”.

A la consulta se adjuntó copia del criterio emitido por la Asesoría Jurídica del INAMU.  Se trata del oficio CRITERIO-INAMU-PE-UAL-001-2022 del 31 de marzo de 2022.  Ese estudio indica –entre otras cosas– que, según la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, n.° 7801 del 30 de abril de 1998, el INAMU es una institución autónoma de Derecho Público, descentralizada, con personalidad jurídica, patrimonio propio y con amplitud de funciones y atribuciones.  Sostiene que el artículo 14 de la ley citada permite que se nombre un funcionario con rango de ministro para el sector de la mujer, quien podrá asumir como recargo al puesto de Presidente Ejecutivo del INAMU.  Agrega que, de acuerdo con el artículo 5 de la Ley n.° 7801 aludida, la organización superior del INAMU está compuesta por la Junta Directiva y por la Presidencia Ejecutiva.  Indica que la Dirección Estratégica y la Dirección Administrativa del INAMU están subordinadas tanto a la Junta Directiva de la institución como a la Ministra de la Condición de la Mujer. Sostiene que dicha ministra no tiene cartera y que su función es meramente política, por lo que, a su juicio, al no estar catalogada como parte de los Supremos Poderes en sentido estricto, no podría asegurarse que las Direcciones institucionales dependan de forma exclusiva de la ministra, tal y como lo exige el artículo 4, inciso g), del Estatuto del Servicio Civil:  

“…parecería razonable señalar, que los puestos de Dirección del INAMU, se ajustan, a juicio de la Administración en todo a lo regulado en el numeral de comentario [artículo 4, inciso g) del Estatuto de Servicio Civil], sin embargo, en el requerimiento del artículo en análisis, referente a la dependencia directa de los ministros o viceministros, tal y como se expuso en nuestro caso, la Ministra de la Condición de la Mujer, ostenta ese rango sin poseer una cartera, y por ende no está catalogada como miembro de los Supremos Poderes, por cuanto –en sentido estricto– no forman parte de estos y los puestos de Dirección no dependen de forma exclusiva de la misma”.

Seguidamente nos referiremos al tema en consulta, no sin antes advertir que nuestro pronunciamiento se emite en términos generales, sin pretensión alguna de pronunciarnos sobre casos concretos.

II.- SOBRE EL ÁMBITO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 4, INCISO G), DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL

Para atender la consulta que se nos formula interesa señalar que, originalmente, el Estatuto de Servicio Civil enumeraba los cargos de confianza en su artículo 5 y dentro de ellos no estaban contemplados los directores, subdirectores, directores generales, ni subdirectores generales de los ministerios.  Con la entrada en vigencia de la ley n.° 1918 de 5 de agosto de 1955 cambió la numeración del artículo 5, el cual pasó a ser el número 4.  Luego, la ley n.° 7767 de 24 de abril de 1998 incluyó dentro de los cargos de confianza enumerados en el artículo 4 de esa ley a los directores y a los directores generales de los ministerios.  Finalmente, la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas reformó de nuevo el artículo 4 citado a efecto de incluir dentro de los servidores de confianza a los subdirectores y a los subdirectores generales.

El texto actual del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil dispone, en lo que interesa, lo siguiente:

“Artículo 4º.- Se considerará que sirven cargos de confianza:

a) (…)

g) Los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.

Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico.

Transitorio al inciso g)

Las personas citadas en el inciso anterior, que actualmente desempeñan el puesto en propiedad, permanecerán en sus puestos hasta que cese su relación laboral, ya sea por renuncia, despido, jubilación o reorganización. Una vez vacante, el Servicio Civil deberá elaborar la correspondiente resolución declarando el puesto como puesto de confianza. Se exceptúan de lo anterior los cargos de directora (o) general de Presupuesto Nacional, tesorero nacional y subtesorero, de conformidad con los artículos 177 y 186 de la Constitución Política.”  (El subrayado es nuestro).

            La consulta que se nos plantea se refiere a la posibilidad de aplicar la disposición recién transcrita al INAMU, cuya naturaleza jurídica, de conformidad con el artículo 1° de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres, es la de una institución autónoma.

            Al respecto, nótese que si bien el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil hace alusión a las oficinas “descentralizadas” dependientes de los ministros o viceministros, tal referencia tiene implícita una contradicción, pues una oficina adscrita a un ministerio no puede ser descentralizada, ni un ente descentralizado puede depender de un ministro o de un viceministro.  La descentralización administrativa implica un traslado definitivo de competencias de un ente a otro, de manera tal que un ente descentralizado no podría ser catalogado como una oficina, ni podría encontrarse bajo una relación de dependencia, o de subordinación, con respecto a un órgano de la Administración central.

            Desde hace muchos años, la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil, en su oficio No. AJ-353-98 de 18 de junio de 1998, mencionado en nuestro dictamen C-089-2000 del 9 de mayo del 2000, había sostenido que la referencia a las oficinas “descentralizadas” que hace el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil, obedeció a un error.  Dicho oficio señaló lo siguiente:

“… lo cierto es que la norma en estudio sí contiene un muy importante criterio interpretativo, cuando establece que dichos cargos deben depender –directa e inmediatamente especificaríamos nosotros conforme al espíritu de la ley– de la autoridad del respectivo ministro o viceministro según sea el caso, y esto creemos que es como consecuencia de la índole jerárquica o por otra potestad legalmente establecida, lo cual nos brinda una clara idea del fin teológico de la norma, cual es que los puestos de la más alta jerarquía dentro de la estructura orgánica del ministerio, incluyendo a los máximos jerarcas de las oficinas desconcentradas, descentralizadas o adscritas y que son los responsables directos ante el Ministro o Viceministro, sean de confianza y no de carrera como había venido siendo anteriormente.

         Ligado a la dependencia del Ministro o Viceministro respectivo, obviamente debemos observar que estas unidades administrativas subordinadas en grado directo e inmediato con la dirección política superior, son aquellas cuya naturaleza, dimensión y demás características permitan enmarcarlas dentro de los alcances de la ley, a fin de cumplir con los fines de la modificación del Estatuto de Servicio Civil, de manera tal que, además de la relación de dependencia mencionada, el respectivo Director no lo sea un jefe cualquiera de una unidad, sino que esté a cargo de un organismo o programa de nivel superior, como lo serían los Directores Generales (o Nacionales según sea el caso) y los Directores Ejecutivos –que son los que designan los órganos pluripersonales de órganos desconcentrados u órganos persona que la ley mal denominada "descentralizados", así como los Directores Regionales– siempre que éstos últimos dependan no de una Dirección Nacional sino del respectivo ministro o viceministro, tal y como lo dispone la ley, aspectos que deben ser analizados y verificados en cada caso de previo y como fundamento técnico para motivar la resolución de declaratoria de confianza que se emita, en donde también deberá consignarse que no existe otra disposición de rango constitucional o ley particular que regule la forma, requisitos y duración de la designación del Director de la respectiva unidad (…)."  (El subrayado es nuestro).

            Para complementar lo anterior, interesa señalar que de la revisión del expediente legislativo n.° 13114, el cual culminó con la aprobación de la ley n.° 7767 citada, se pudo constatar que la intención del proyecto de ley aludido era la de incluir a los directores de los ministerios dentro de la categoría de funcionarios de confianza.   Al respecto, la exposición de motivos del proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo indicaba lo siguiente:

“Fundamentada en las resoluciones de la Sala Constitucional, que son de acatamiento obligatorio, en el tema de la relación de empleado público (Ver entre otros el Voto Nº 140-93 de las dieciséis horas cinco minutos del primero de diciembre de mil novecientos noventa y tres), la Dirección General del Servicio Civil emitió la Resolución Nº 027-97 de cinco de mayo de mil novecientos noventa y siete, en la que estableció que la Dirección General de Servicio Civil supervisaría y controlaría que sus Oficinas y las Unidades Especializadas de Recursos Humanos realizaran los estudios necesarios con el fin de asignar los puestos que de acuerdo con normas legales pertenecen al Régimen de Servicio Civil pero que, por diversas razones, seguían tratándose como excluidos del mismo.

         En el plano práctico, la aplicación de esta resolución, ha presentado un problema al tratar de incorporar al régimen los puestos de Dirección de oficinas adscritas, desconcentradas y descentralizadas de los Ministerios, pues la buena marcha del Gobierno amerita que los mismos sean ocupados por personas de confianza. Por este motivo, se estima necesario someter a conocimiento de la Asamblea Legislativa para su aprobación el presente proyecto de ley. (…)

         Artículo 1: Se reforma el artículo 4º del Estatuto de Servicio Civil, Ley Nº 1581 del 30 de mayo de 1953 y sus reformas, al cual se adiciona el inciso g) que dirá: "Artículo 4:  inciso g) Los cargos de Directores y Directores Generales de los Ministerios, así como los de sus oficinas adscritas, desconcentradas y descentralizadas que dependan de los Ministros o Viceministros. Queda entendido que esas personas deberán reunir el requisito de idoneidad para el desempeño del cargo, cuando éste sea de carácter técnico.” (El subrayado es nuestro).

            Tanto de la exposición de motivos del proyecto de ley que se tramitó bajo el expediente n.° 13114 citado, como el propio artículo 4, inciso g), vigente del Estatuto de Servicio Civil, se desprende que los cargos de directores y subdirectores que ahí se mencionan son los que pertenecen a los ministerios y a sus órganos.  Aun cuando la Presidencia Ejecutiva del INAMU pueda ser ocupada por la persona que ostente el cargo de ministra para el sector de la mujer (según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres), ello no implica que el INAMU, por esa razón, pueda ser catalogado como un ministerio, pues se trata de una institución autónoma.

            Finalmente, interesa destacar que el artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil dispone que esa ley y sus reglamentos “…regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Administración Pública, y proteger a dichos servidores.”  (El subrayado no es del original).  El Poder Ejecutivo en sentido estricto está compuesto por el Presidente de la República y los Ministros de Gobierno (artículo 130 de la Constitución Política y 21.2 de la Ley General de la Administración Pública) y el Poder Ejecutivo en sentido amplio está integrado por los ministerios y sus órganos adscritos.  De manera tal que al ser el INAMU una institución autónoma, no le es aplicable la disposición que se analiza.

III.- CONCLUSIÓN

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

            1.- Si bien el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil hace alusión a las oficinas “descentralizadas” dependientes de los ministros o viceministros, tal referencia tiene implícita una contradicción, pues una oficina adscrita a un ministerio no puede ser descentralizada, ni un ente descentralizado puede depender de un ministro o de un viceministro.  La descentralización administrativa implica un traslado definitivo de competencias de un ente a otro, de manera tal que un ente descentralizado no podría ser catalogado como una oficina, ni podría encontrarse bajo una relación de dependencia, o de subordinación, con respecto a un órgano de la Administración central.

            2.- Tanto de la exposición de motivos del proyecto de ley que se tramitó bajo el expediente n.° 13114, como el propio artículo 4, inciso g), vigente del Estatuto de Servicio Civil, se desprende que los cargos de directores y subdirectores que ahí se mencionan son los que pertenecen a los ministerios y a sus órganos.  Aun cuando la Presidencia Ejecutiva del INAMU pueda ser ocupada por la persona que ostente el cargo de ministra para el sector de la mujer (según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley del Instituto Nacional de las Mujeres), ello no implica que el INAMU, por esa razón, pueda ser catalogado como un ministerio, pues se trata de una institución autónoma.

            3.- Al INAMU no le resulta aplicable el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil.

Cordialmente,

Julio César Mesén Montoya

Procurador

JCMM/hsc