22 de marzo del 2023

PGR-C-056-2023

 

Señor

Mike Osejo Villegas

Director Ejecutivo

Instituto de Fomento y Asesoría Municipal

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio DE-0530-2022 del 7 de noviembre de 2022, mediante el cual solicita que nos refiramos a lo siguiente:

 

¿Puede una institución autónoma que presta un servicio de financiamiento exclusivamente a entes públicos, otorgar un crédito a éstos, para la compra de la deuda de otras instituciones públicas o privada financieras, otorgando mejores condiciones crediticias con fondos propios, o como banca de segundo piso, al haber conseguido igualmente financiamiento, bajo condiciones muy favorable, que permite

invertir esos fondos sin dejar de percibir un rendimiento para la capitalización y recuperación de esos créditos.?

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio de la Asesoría Legal del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (en adelante IFAM).

 

 

I.              ACLARACIÓN SOBRE EL ALCANCE DE NUESTRO PRONUNCIAMIENTO

 

 

El consultante plantea una interrogante muy general, relacionada con la posibilidad de una institución autónoma que presta un servicio de financiamiento, de comprar la deuda de otras instituciones financieras públicas o privadas.

 

La amplitud de tal interrogante llevaría a este órgano asesor a la necesidad de revisar todo el ordenamiento jurídico costarricense atinente a las instituciones autónomas y pronunciarse caso por caso sobre cuáles están autorizadas legalmente para realizar la actividad sobre la que se consulta. Esto, además de ser una labor titánica, excedería el propósito de nuestra función consultiva regulada en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que está destinada a la evacuación de las dudas jurídicas que plantean los distintos jerarcas de la Administración, pero con relación a su ámbito competencial.

 

Por ello, la legitimación del consultante para plantear tal interrogante también se vería afectada, pues es claro que no podría consultar sobre competencias ajenas a la entidad que representa.

 

            Aun cuando la forma en que se plantea la consulta nos llevaría a inadmitirla, en un afán de colaborar con la entidad consultante, procederemos a referirnos al tema planteado, pero limitando nuestro pronunciamiento a la interpretación que debe realizarse de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley N.° 4716 del 9 de febrero de 1971, Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM. Específicamente si a partir de lo dispuesto en dicho artículo podría o no el IFAM realizar compra de la deuda que haya adquirido una municipalidad con una entidad bancaria.

 

            La anterior interrogante puede extraerse como pretensión principal de la consulta, a partir del criterio legal que fue aportado y de donde se evidencia dicho análisis. Por ello, nos limitaremos a abordar lo consultado desde esa óptica.

 

 

II.           SOBRE EL FONDO DE LO CONSULTADO

 

 

De importancia para evacuar la presente consulta, debemos señalar que el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (en adelante IFAM) fue creado inicialmente mediante el artículo 19 del Código Municipal, Ley N.° 4574  del 4 de mayo de 1970, el cual señalaba:

 “Artículo 19.- Créase el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, con carácter de institución de derecho público, que tendrá plena personalidad jurídica y patrimonio propio.

 

El Instituto será un órgano destinado a obtener la coordinación de las municipalidades, por la vía de la adhesión voluntaria, con el fin de prestarles servicios de asistencia financiera, asesoría técnica y para cooperar con ellas en la realización de proyectos que sean de interés para la municipalidad, grupos de municipalidades o todo el país.

 

Transitorio.- La organización, financiación y funcionamiento de dicho Instituto será regulado por una ley especial, cuyo proyecto deberá preparar el Poder Ejecutivo y remitirlo a conocimiento de la Asamblea Legislativa, en un plazo no mayor de tres meses contados a partir de la fecha de publicación de la presente ley.”

De la norma transcrita se desprende que el IFAM fue creado con el carácter de institución de Derecho Público, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se le reconoció la finalidad de asesorar financiera y técnicamente a las municipalidades y cooperar con ellas en la realización de proyectos.

 

Al ser creado el IFAM, el legislador estableció la obligación de emitir una ley especial posterior, de iniciativa del Poder Ejecutivo, que regulara la organización, financiación y funcionamiento del ente que se estaba creando. Es así como nace a la vida jurídica la Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM, N° 4716 del 9 de febrero de 1971.

 

            Posteriormente, mediante Ley 7794 del 30 de abril de 1998, se promulga el actual Código Municipal, estableciéndose en su artículo 183 inciso a) la derogatoria expresa del Código Municipal anterior, sea la Ley 4574 ya comentada, y que como señalamos en su artículo 19 se refería a la creación del IFAM.

            Por lo anterior, en la actualidad la normativa que rige el funcionamiento del IFAM  es la Ley N.° 4716 de 9 de febrero de 1971, la cual lo reconoce como "…una entidad autónoma con personería jurídica y patrimonio propios, conforme al artículo 188 de la Constitución Política" (artículo 2).

 

La Ley Orgánica citada, señala como objetivo de la institución "… fortalecer el régimen municipal, estimulando el funcionamiento eficiente del gobierno local y promoviendo el constante mejoramiento de la administración pública municipal" (artículo 4).

 

Las funciones específicas del IFAM están reguladas en el artículo 5 de su Ley, resultando de importancia lo dispuesto en el inciso a) que tiene relación con lo consultado. Señala dicho numeral en lo que interesa:

 

“Artículo 5º.- Para el cumplimiento de sus fines el I.F.A.M. tendrá las siguientes funciones:

a)      Conceder préstamos a las Municipalidades a corto, mediano y largo plazo, para financiar proyectos de obras y servicios municipales y supervisar su aplicación;

(…)”

Como se observa, el legislador autorizó al IFAM a conceder préstamos a las municipalidades, los cuales pueden ser a corto, mediano y largo plazo, con la única condición de que estén destinados a financiar proyectos de obras y servicios municipales.

 

En esa misma línea el artículo 33 de la Ley indicada señala:

 

“Artículo 33.- El Instituto podrá financiarle a las municipalidades el costo total de los proyectos, tomando en cuenta la naturaleza de los mismos y las necesidades municipales.” (La negrita no es del original)

 

Nótese que el artículo autoriza el financiamiento por parte del IFAM hasta por la totalidad del costo del proyecto y según las necesidades municipales.

 

A pesar de lo anterior y ante la consulta planteada, la Asesoría Jurídica del ente consultante considera que dichas normas no permiten al IFAM comprar créditos que hayan adquirido las municipalidades con entidades bancarias públicas o privadas, pues se trata de deudas puras y simples que, en algunos casos, fueron adquiridas por proyectos y servicios que ya fueron ejecutados.

 

Tal interpretación, si bien resulta respetable, estimamos que no es la que satisface de mejor manera el interés público, ni resulta acorde con la intención del legislador al emitir la Ley 4716.

 

Debe tomarse en consideración que el legislador autorizó al IFAM para conceder créditos a las municipalidades por cualquier término, pues expresamente señala la norma que pueden ser a corto, mediano o largo plazo. Por ello, el hecho de que un proyecto de obra o de servicios municipales ya haya sido realizado, no es obstáculo para que el crédito otorgado en su momento para tales fines se mantenga por un periodo incluso largo de tiempo.

 

La única condición que estableció el legislador en el inciso a) del artículo 5 es que el IFAM financie proyectos de obras y servicios municipales, por lo que aun cuando una entidad bancaria haya sido la acreedora original de una deuda destinada a tal fin, no existe obstáculo para que el IFAM pueda asumirla con mejores condiciones crediticias para las municipalidades, siempre que se compruebe cuál fue la finalidad del crédito inicial y que esta no desvirtúa los supuestos autorizados por el legislador.

 

En otras palabras, a partir de lo dispuesto en el numeral a) del artículo 5 no podría autorizarse al IFAM la compra de una deuda de cualquier naturaleza adquirida por una municipalidad, sino, únicamente, de aquella que fue gestionada para financiar una obra o servicio municipal. Para ello, es claro que debe demostrarse la relación de causalidad entre la obra y servicio y la deuda adquirida por la respectiva municipalidad con la entidad bancaria.

 

              La interpretación que realizamos en el presente pronunciamiento encuentra su fundamento también en lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, que obliga a interpretar la norma de la forma que mejor satisfaga el fin público y los conceptos de manera lógica, sin olvidar la utilidad práctica en la consecución del fin encomendado a la entidad pública. 

 

Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos referimos en el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:

 

“Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

 

              Por lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse lo dispuesto en el inciso a) del artículo 5 de la Ley N.° 4716 sin olvidar cuál es su finalidad y el contexto bajo el cual nació el IFAM, que era dotar a las municipalidades de ayudas financieras que resultaran más beneficiosas para realizar obras y servicios y, en consecuencia, satisfacer el fin público que les fue encomendado a éstas.

 

Debe recordarse, además, que, como parte de la organización interna del IFAM, la ley mencionada prevé la existencia de una Junta Directiva, integrada por siete miembros (artículo 7). A dicho órgano le corresponde trazar la política del Instituto y velar por la realización de sus fines. De manera específica, se cita dentro de las competencias de la Junta Directiva, entre otras, la de “Resolver las solicitudes de crédito que se presenten al Instituto, conforme a las normas del reglamento específico que sobre esta materia deberá dictar (artículo 11). En cuanto a la forma en que han de realizar sus labores, la ley de referencia, dispone que "Los miembros de la Junta Directiva desempeñarán sus funciones con absoluta independencia de los Poderes Públicos, las Instituciones Autónomas o las Municipalidades y serán, por lo mismo, responsables de su gestión" (artículo 15).

            Por lo anterior, es evidente que el legislador autorizó a la Junta Directiva del IFAM a reglamentar lo relativo a las solicitudes de crédito que se presenten, con lo cual, la norma reglamentaria podría desarrollar la posibilidad de comprar deudas municipales con entidades bancarias, siempre que la regulación sea acorde con lo dispuesto en el inciso a) del numeral 5 ya comentado, es decir, que dichos créditos hayan estado destinados a proyectos de obras y servicios municipales.

 

III.        CONCLUSIONES

 

A partir de lo expuesto debemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

 

a)                  La función consultiva regulada en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nos permite pronunciarnos únicamente sobre el ámbito competencial del jerarca consultante. Ergo, nuestro pronunciamiento debe limitarse a la interpretación de lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley N.° 4716 del 9 de febrero de 1971, Ley de Organización del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFAM;

 

b)                 En dicho artículo, el legislador autorizó al IFAM a conceder préstamos a las municipalidades, los cuales pueden ser a corto, mediano y largo plazo, con la única condición de que estén destinados a financiar proyectos de obras y servicios municipales;

 

c)                  Haciendo una interpretación conforme al interés público, en los términos señalados en el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, el IFAM está autorizado para comprar créditos bancarios suscritos por las municipalidades, siempre que exista una relación de causalidad entre dicho crédito y un proyecto de obra o servicio municipal;

 

d)                 Asimismo, de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley 4716, se desprende la autorización a la Junta Directiva del IFAM para reglamentar lo relativo a las solicitudes de crédito que se presenten, con lo cual, la norma reglamentaria podría desarrollar los supuestos de compra de créditos bancarios suscritos por las municipalidades, siempre que la regulación sea acorde con lo dispuesto en el inciso a) del numeral 5, es decir, que dichos créditos hayan estado destinados a proyectos de obras y servicios municipales.

 

Atentamente,

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

 

SPC/cpb