24 de abril de 2023

PGR-C-082-2023

Señores

Junta Directiva

Colegio de Microbiólogos y

Químicos Clínicos de Costa Rica

Estimados señores:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta al oficio no. CMQC-P-127:2022-2023 de 7 de marzo de 2023, mediante el cual requieren nuestro criterio sobre la aplicación de los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, según reforma practicada por la ley no. 10053. Específicamente, consultan si “Dicha reforma nos afecta y nos obliga a nosotros como Colegio Profesional (cuyos acuerdos son de interés exclusivo de nuestros Colegiados) a grabar las actas en audio y video y transcribirlas de forma literal debido a nuestra naturaleza jurídica?”

            A la consulta se adjuntó el criterio de la asesoría legal, en el cual se concluye que la reforma de esos artículos, según la Ley no. 10053 sí resulta aplicable a los Colegios Profesionales.

            I. SOBRE LO CONSULTADO.

            Como bien apuntamos en el dictamen no. PGR-C-207-2022 de 28 de setiembre de 2022, el resultado de la reforma practicada a los artículos 51 y 56 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978, en adelante LGAP) es que a partir de su entrada en vigencia (11 de noviembre de 2022), los órganos colegiados se encuentran obligados a respaldar todas sus sesiones en audio y video y, además, a levantar un acta con la transcripción literal de todas las intervenciones realizadas.

            El objeto concreto de esta consulta es determinar si esas disposiciones le resultan aplicables al Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos de Costa Rica, y, para ello, debe señalarse que, en su condición de ente público no estatal, ese Colegio Profesional integra la Administración Pública a la que hace referencia el artículo 1° de la LGAP.

            En reiteradas ocasiones hemos expuesto que los Colegios Profesionales forman parte de la Administración Pública, (Véanse nuestros pronunciamientos nos. C-278-86 de 2 de diciembre de 1986, OJ-015-1996 de 17 de abril de 1996, OJ-249-2003 de 28 de noviembre de 2003, C-204-2005 de 25 de mayo de 2005, C-242-2010 de 6 de diciembre de 2010, C-124-2012 de 23 de mayo de 2012, C-250-2014 de 14 de agosto de 2014, entre muchos otros). Y, en consecuencia, en principio, les resultan aplicables las reglas dispuestas en la LGAP, salvo norma legal expresa en contrario.

            En ese sentido, los artículos 2.1 y 3.1 de la LGAP disponen que “las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos” y que “el derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario.”

            Considerando esas disposiciones, en el caso de otro Colegio Profesional, señalamos:

“Con base en lo anterior, existen razones suficientes para sostener la tesis de que el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos de Costa Rica debe aplicar la ley 7142 en la integración de las juntas directivas de los distintos colegios que lo conforman. En primer lugar, porque la citada legislación le resulta aplicable pese a su naturaleza jurídica de ente público no estatal.

…Empero, ese carácter de ente público -aunque no estatal-, determina que estas corporaciones se consideren parte de la Administración Pública y que, en principio, les son aplicables la normativa de Derecho Público, en particular la administrativa y sus principios, con todas las consecuencias jurídicas que ello conlleva (artículos 1º y 3º de la Ley General de la Administración Pública).

Sin embargo, debe quedar claro que las referidas corporaciones «...participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas...» (voto Nº 5483-95 de la Sala Constitucional).  Por ello, únicamente en tal ámbito estarían sujetas a los indicados bloque y principio de legalidad; fuera del mismo, actúan sin estar revestidas de potestades de imperio, vinculándose con otros sujetos sobre la base del principio de autonomía de la voluntad y dando lugar a relaciones regentadas por el Derecho Privado (sobre esto último puede consultarse la sentencia Nº 493-93, de la misma Sala). Lo anterior significa, que en lo referente a la integración de sus órganos de dirección deben cumplir con lo que dispone la Ley n.° 7142 y los instrumentos internacionales.” (C-204-2005 de 25 de mayo de 2005).

            Resulta claro, entonces, que a los Colegios Profesionales les resultan aplicables las normas de Derecho Público en el ejercicio de las funciones administrativas que les han sido encomendadas y ello implica que se encuentren sujetos a las reglas de la LGAP en cuanto a su organización, salvo norma legal expresa que establezca una regulación distinta. Y es que, de manera general, ya hemos advertido que “la normativa que se encuentra en la Ley General de Administración Pública, se aplica a todos los órganos colegiados, en ausencia de disposiciones especiales de igual rango.” (Dictamen no. C-301-2002 de 8 de noviembre de 2002).

            En el caso específico del Colegio Profesional consultante, su Ley Orgánica (no. 771 de 25 de octubre de 1949) no establece normas específicas en cuanto a la forma en la que debe elaborarse el acta de las sesiones de sus órganos colegiados ni en cuanto a la forma de respaldarlas. Sobre esos aspectos, la Ley únicamente contempla la obligación del secretario de la junta directiva de redactar las actas de las sesiones y suscribirlas con el presidente, pero no establece ninguna otra regulación. (artículo 14).

            En consecuencia, a ese Colegio Profesional sí le resultan aplicables las reglas dispuestas en los artículos 50 y 56 de la LGAP según la reforma practicada mediante la Ley no. 10053, que establecen la obligación de respaldar las sesiones de los órganos colegiados en audio y video y la forma de levantar las actas. 

            Tómese en cuenta que esos artículos ya le resultaban aplicables a ese Colegio desde antes de la emisión de la Ley no. 10053 y que la reforma efectuada no estableció supuestos de exclusión o ámbitos particulares de aplicación de las reglas incorporadas, sino que mantuvo la generalidad que ya de por sí tenías esas disposiciones.

            Sobre la forma de levantar las actas según la reforma incorporada, tómese en cuenta lo señalado por la Procuraduría en el dictamen no. PGR-C-207-2022 de 28 de setiembre de 2022 después de haber analizado el expediente legislativo que dio origen a la Ley no. 10053:

“De la discusión legislativa no se desprende la justificación de tal imposición al confeccionar el acta, a pesar de que se hacía innecesaria pues ya se estaba estableciendo la obligación de grabar la totalidad de la sesión y, con ello, quedaba consignado de manera fiel lo ocurrido.

Debe considerarse, por ejemplo, que el artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública, para el caso de las comparecencias ante órganos directores de procedimientos administrativos, establece la grabación como una posibilidad y, en estos casos, flexibiliza los requisitos para levantar el acta, tomando en cuenta que la grabación es el respaldo de la misma. A pesar de ello, la reforma operada sobre los artículos 50 y 56 de la Ley General para el funcionamiento de los órganos colegiados, exige la existencia de un acta literal en lo que respecta a las intervenciones de sus miembros.

No obstante lo anterior, tampoco existió una discusión sobre los alcances del término “transcripción literal” durante el trámite legislativo, lo cual obliga a este órgano asesor a interpretar dicho concepto mientras no exista una interpretación auténtica de la norma por parte del legislador.

Al respecto, debemos recordar que esta Procuraduría ha venido reconociendo en su jurisprudencia administrativa que el levantamiento del acta es necesario para consignar las deliberaciones y decisiones tomadas en el seno del órgano colegiado, por lo que constituye una herramienta indispensable y obligatoria para plasmar la voluntad administrativa.

Tanto en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado consignada la importancia de las actas como medios para garantizar el acceso y control de los particulares a las decisiones adoptadas por el colegio en una determinada sesión, garantizándose a través de ellas los principios de transparencia y publicidad.

El acta en consecuencia, constituye un elemento de validez del acto administrativo y además demuestra la discusión, deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano colegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el conocimiento, control y fiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en ejercicio de la garantía de acceso a la información que le reconoce el artículo 30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta busca asegurar la transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en evidencia los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo por el cual, una vez aprobada el acta, ésta se constituye en un documento público.

La importancia del acta nos lleva a reconocer que no basta una descripción sucinta de lo acontecido, sino que ésta debe reflejar de la manera más fiel posible lo ocurrido, eliminando hasta donde sea posible la discrecionalidad del secretario a la hora de confeccionarla. Precisamente por ello, la reforma legal operada impone la obligación de una transcripción literal.

El concepto de lo literal, sin embargo, debe ser interpretado en este caso de manera razonable, pues estimamos que una aplicación rígida del término puede llevarnos a una paralización del órgano colegiado y a un fin no querido por el legislador, especialmente cuando nos encontramos frente a largas discusiones que incluyen tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores.

El artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, obliga a interpretar la norma de la forma que mejor satisfaga el fin público y tampoco pueden olvidarse los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, que obligan a interpretar de manera lógica los conceptos, sin olvidar la utilidad práctica en la consecución del fin encomendado al órgano colegiado.

Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos referimos en el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:

«Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el ordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos redefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino que formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una determinada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior consultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance, con el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia del razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar el dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado hacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento.» (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En igual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).

Por lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse la frase “transcripción literal”, sin olvidar cuál fue el objetivo de la reforma legal.

No debe dejarse de lado que el contexto bajo el cual nació la reforma, era una investigación parlamentaria sobre el manejo que se había dado a las finanzas públicas, investigación que arrojó la necesidad de contar con mayores elementos probatorios en las discusiones de los órganos colegiados, según la recomendación hecha por la Contraloría General de la República, con el apoyo de este órgano asesor.

Precisamente por lo anterior, el legislador se decantó por la obligatoriedad de grabar de manera íntegra las sesiones –con audio y video- por lo que obligar, además, a levantar un acta sin la posibilidad de limpiar el texto, resulta innecesario y desproporcionado, tomando en consideración que se cuenta con el respaldo de la grabación que consigna de manera fiel lo acontecido.

Así las cosas, aun cuando se pretendió eliminar la amplia discrecionalidad que tenía en secretario en el régimen anterior y lo que se busca es la mayor fidelidad posible de lo acontecido, lo cierto es que ello no lo inhibe de garantizar que el acta sea legible y que su levantamiento no entorpezca el funcionamiento del órgano, especialmente tomando en consideración que la fidelidad pretendida por el legislador puede garantizarse con el audio y el video.

Por otro lado, aun cuando la reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 de la Ley General de la Administración Pública no lo contempló de manera expresa, no debe olvidarse que los órganos colegiados deben velar por la tutela de los derechos fundamentales y en virtud de lo establecido en el numeral 24 de la Constitución, no pierden su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición constitucional o legal.

III. CONCLUSIÓN

De lo expuesto debemos concluir que con la reforma operada en los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública, mediante la Ley N° 10053 del 25 de octubre de 2021, los órganos colegiados se encuentran obligados, a partir del 11 de noviembre de 2022, a grabar con audio y video todas sus sesiones y consignar en el acta una transcripción literal de todas las intervenciones.

A partir de lo dispuesto en el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública y los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad que obligan a no entorpecer el funcionamiento de los órganos colegiados y a interpretar la norma según la mejor satisfacción del fin público, debe concluirse que la “transcripción literal” del acta exigida en la reforma citada, no impide que el secretario realice una limpieza del texto en los términos que se indica en este dictamen, pues ante cualquier duda, se cuenta con el audio y el video para realizar el cotejo de lo acontecido de manera fiel y exacta. Lo anterior, sin perjuicio de la interpretación auténtica que pueda llevar a cabo la Asamblea Legislativa sobre esta ley.

Finalmente, los órganos colegiados no pierden su obligación de resguardar la información de carácter confidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un fuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada como confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información tributaria, los datos sensibles, entre otros. De ahí que la grabación de la sesión y el levantamiento de las actas por parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos de terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición constitucional o legal.”

            II. CONCLUSIÓN.

            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que al Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos de Costa Rica sí le resultan aplicables las reglas dispuestas en los artículos 50 y 56 de la LGAP, según la reforma practicada mediante la Ley no. 10053, que establecen la obligación de respaldar las sesiones de los órganos colegiados en audio y video y la forma de levantar las actas. 

            Sobre a la forma de levantar las actas, tómese en cuenta lo dispuesto en el dictamen no. PGR-C-207-2022 citado.

            De usted, atentamente,

                                                                       Elizabeth León Rodríguez

                                                                       Procuradora

ELR/ysb

Cód. 2261-2023