10 de marzo del 2023

PGR-OJ-027-2023

Licenciada

Flor Sánchez Rodríguez

Jefa de Área

Comisiones Legislativas VI

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con aprobación del señor Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por ministerio de ley (artículo 12 párrafo segundo de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República), me refiero a su oficio AL-CPAHAC-0527-2022 del 24 de octubre de 2022, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Exención del impuesto sobre el valor agregado a los medicamentos, las materias primas, los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su producción”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.310.

Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

Asimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.         OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

El proyecto de ley consultado pretende exonerar por un plazo de cuatro años, el pago del impuesto al valor agregado, a la venta de medicamentos, así como las materias primas, los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su producción.

Se considera que el Estado debe procurar el acceso razonable y proporcional a los medicamentos y su proceso productivo, en aras de hacerlos accesibles a todas las personas y en cumplimiento del derecho fundamental a la salud.

II.      ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

El precio de los medicamentos es un tema de larga discusión y el principal obstáculo reconocido para para acceder a ellos.

La  Organización Panamericana de la Salud (OPS) ha reconocido que los países de la región afrontan retos importantes en lo relacionado con la regulación de los precios de los medicamentos, entre ellos, la falta de información y transparencia en la regulación de los precios; la inapropiada referencia de precios en las adquisiciones públicas; la debilidad de los marcos normativos (adquisiciones, financiamiento, propiedad intelectual) que repercuten en el precio de los medicamentos; la fragmentación de las estrategias que promueven la penetración de los medicamentos genéricos en los mercados y las políticas diferenciales de regulación de los precios, no necesariamente basadas en la equidad.[1]

Partiendo de dicha problemática, en la corriente legislativa se han presentado varios proyectos de ley, tendientes a la regulación de precios de los medicamentos[2] y otros, en la posición contraria, que niegan la intervención estatal como un mecanismo efectivo para evitar desabastecimiento y encarecimiento de los mismos[3].

El presente proyecto de ley no pretende la intervención estatal en el mercado a través de mecanismos de regulación de precios, sino que, establece una medida temporal de cuatro años de exención del impuesto al valor agregado de todos los medicamos, así como de las materias primas, insumos, maquinaria, equipo y reactivos necesarios para su producción.

Sobre el particular, debemos señalar, como lo hemos hecho en otras oportunidades que, en materia tributaria rige un principio de reserva legal. Por tanto, cabe recordar que, el legislador puede legítimamente optar por aprobar normas como la aquí propuesta, en virtud de la manifestación de la potestad legislativa derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, el cual establece:

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

…

 13) Establecer los impuestos y contribuciones nacionales, y autorizar los municipales;…”

Por tanto, es evidente que la aprobación o no del presente proyecto de ley se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, por cuanto la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley, incluyendo el hecho exento y la no sujeción (Resolución N° 3075-2011 del 29 de marzo de 2011 de la Sala Constitucional).

No obstante lo anterior, debemos realizar algunas precisiones de técnica legislativa que resulta de importancia para mejorar el proyecto de ley y lograr una correcta aplicación de la ley que eventualmente se aprueba.

En primer lugar, estimamos improcedente que la iniciativa legal se plantee como una norma transitoria de la Ley del Impuesto al Valor Agregado (IVA), Ley 6826 del 8 de noviembre de 1982 y sus reformas. Lo anterior, por cuanto debe considerarse que dicha ley, en su versión actual, fue introducida por el título I de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, N° 9635 del 3 de diciembre de 2018, que entró en vigencia desde el 1 de julio de 2019.

Debe recordarse que las normas transitorias resulta útiles  para definir, ante un cambio legislativo, cuáles disposiciones −las antiguas o las nuevas− se van a aplicar a las personas o a las situaciones afectadas por ese cambio; es decir, tienden a solucionar conflictos de leyes y a regular, de manera temporal, determinadas situaciones.  La función de las llamadas disposiciones transitorias es la de ajustar o acomodar la normativa nueva a la existente, para lo cual le otorga un tratamiento jurídico distinto, temporal y excepcional a ciertas situaciones.  Por ello, en la base de la norma transitoria se encuentra la necesidad de responder a problemas planteados por la derogación de una norma y la entrada en vigencia de otra.

El uso del derecho transitorio se caracteriza por ser una técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de las normas en el tiempo, problemas que se producen a raíz de la derogatoria de una disposición y la entrada en vigencia de otra, lo que hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a la nueva realidad que crea la ley, es decir, a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva (opinión jurídica PGR-OJ-047-2022 del 17 de marzo de 2022).

Con base en lo anterior, debemos señalar que la propuesta planteada tiene carácter ordinario y no transitorio, pues no se podría resolver a través de ella la aplicación en el tiempo de una ley que entró en vigencia desde el 1 de julio de 2019.

Por otro lado, debemos señalar que es el subinciso a), del inciso 2) del artículo 11 de la Ley 9635 el que establece un 2% de Impuesto de Valor Agregado a los medicamentos, las materias primas, los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su producción, autorizados por el Ministerio de Hacienda de nuestro país. Señala dicho artículo:

Artículo 11-       Tarifa reducida.  Se establecen las siguientes tarifas reducidas:

(…)

2.           Del dos por ciento (2%) para los siguientes bienes o servicios:

a.           Los medicamentos, las materias primas, los insumos, la maquinaria, el equipo y los reactivos necesarios para su producción, autorizados por el Ministerio de Hacienda…

(Destacado es propio).

            Por lo anterior, es claro que la presente reforma debe ser planteada bajo un artículo único que establezca la exención temporal del impuesto contemplado en dicho artículo y no como una norma transitoria.

III.        CONCLUSIÓN

A partir de la manifestación de la potestad legislativa derivada del artículo 121.13 de la Constitución Política, la creación, modificación o extinción de un tributo, así como la fijación de sus elementos esenciales, es materia de reserva de ley, incluyendo el hecho exento y la no sujeción. Dado ello, la aprobación o no del presente proyecto de ley es una potestad del legislador.

No obstante lo anterior, la reforma propuesta debe ser planteada bajo la estructura de una norma ordinaria y no como derecho transitorio de una ley que entró en vigencia desde el año 2019.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb