2 de Mayo de 2023

PGR-OJ-045-2023

 

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

   Con la aprobación de la Procuradora General de la República, damos respuesta al oficio No. AL-CPAJUR-2384-2023 de 07 de marzo de 2023.

 

En el oficio AL-CPAJUR-2384-2023 se nos comunica que la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa, acordó mediante moción aprobada en sesión N°. 35 someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo No. 23.365 denominado “LEY PARA QUE EL MINISTRO DE HACIENDA Y EL PRESIDENTE DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA CONCURRAN ANTE EL PLENARIO LEGISLATIVO”.

 

En razón del objeto de consulta, aclaramos que, este criterio se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad, por lo que nos abstendremos de emitir juicio sobre aspectos de oportunidad y conveniencia, no sin antes señalar la necesidad de realizar un debido estudio y valoración por parte del órgano legislativo en caso de ser necesario; toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, de manera tal que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

Indicado lo anterior, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Objeto del Proyecto de Ley C) Regulación actual de la rendición de cuentas, D) Análisis del Proyecto de Ley y E) Conclusión.

 

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

 

Antes de iniciar el análisis del proyecto de ley sobre el cual se requiere nuestro criterio debemos indicar que, debido a que la gestión que se nos remite no proviene de un órgano del Estado en ejercicio de una función administrativa, sino de un órgano parlamentario en ejercicio de una función legislativa, lo que emitiremos en este caso, como una forma de colaborar con esa importante labor, no es un dictamen vinculante (pues es evidente que en ese ámbito nuestro pronunciamiento no podría privar sobre el del legislador), sino una opinión jurídica carente de esos efectos.

 

            Además, debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable en este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política. (Ver, entre otras la OJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020 y la PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 2022).

 

Tampoco aplican en estos casos los artículos 27 y 30 de la Constitución Política, ni el 32 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, pues no nos encontramos frente a una petición pura y simple para entregar información en poder de la Procuraduría, sino ante la solicitud de emitir un criterio técnico jurídico que, por su naturaleza, no puede estar sujeto al plazo de diez días hábiles establecido en la última disposición citada.

           

Finalmente, debemos indicar que, si bien brindar este tipo de asesoría no está contemplado dentro de las obligaciones atribuidas a la Procuraduría en su Ley Orgánica, hemos decidido, como una forma de colaborar con la Asamblea Legislativa, emitir nuestro criterio con respecto a los proyectos de ley sobre los cuales se nos confiera audiencia, en el entendido de que lo hacemos dentro del plazo que nos lo permita la atención de nuestras obligaciones legales.

 

B.            OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

En la exposición de motivos del proyecto de ley que se somete a nuestra consideración, se cita el artículo 11 de la Constitución Política, que regula el principio de legalidad y el deber de rendición de cuentas; principios a los que se encuentran sujetos los funcionarios públicos. Además, señala que la sentencia N° 1155-2009 de la Sala Constitucional establece que todos los miembros de la administración pública en sentido amplio, poseen el deber de rendición de cuentas, concluyendo que este último consiste en un principio constitucional de carácter democrático.

 

Ante tal escenario, se afirma que la Asamblea Legislativa es a quién le corresponde realizar control político como parte de sus funciones, por lo que la rendición de cuentas se realiza ante este Poder de la República, como un sistema de contrapesos, respecto a los demás poderes del Estado.

 

Así las cosas, se argumenta que el proyecto consultado tiene como objetivo incentivar el principio de rendición de cuentas, mediante la concurrencia del Ministro de Hacienda y del Presidente del Banco Central de Costa Rica, ante la Asamblea Legislativa, con el fin de que los costarricenses sean informados sobre la naturaleza de las decisiones económicas tomadas por las autoridades del Banco Central y del Ministerio de Hacienda.

 

Para finalizar, se indica que el proyecto de ley no genera duplicidad en la regulación de dicha rendición de cuentas, pues el contenido del mismo es distinto a lo previsto en el artículo 144 constitucional, así como, a lo establecido en el artículo 172 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, sobre la concurrencia de los respectivos Ministros de ramo.

 

Ante este escenario, esta Procuraduría considera oportuno que, previo a analizar el proyecto de ley sobre el cual se nos confiere audiencia, debemos realizar una breve exposición sobre la regulación actual de la rendición de cuentas.

 

De igual forma, es menester ser enfático que el criterio que se emitirá se basa en consideraciones jurídicas de constitucionalidad y de legalidad.  Queda fuera de nuestra posibilidad emitir juicios económicos, o de oportunidad y conveniencia, toda vez que esta Procuraduría es un órgano técnico-jurídico, por lo que nuestra competencia se circunscribe a ese ámbito.

 

C.    REGULACIÓN ACTUAL DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

 

Actualmente en Costa Rica existe regulación normativa respecto a la rendición de cuentas; ante lo cual es necesario referirnos a la misma, con el fin de contextualizar jurídicamente el presente proyecto de ley.

 

Inicialmente es sumamente relevante establecer a qué se refiere la “rendición de cuentas”, la cual conforme se estableció en la Opinión Jurídica OJ-063-2016 del 29 de abril de 2016, se conceptualiza de la siguiente manera:

 

“(...) la constatación o verificación del cumplimiento de los objetivos y las metas de la gestión asignadas a una autoridad pública, en donde la legalidad –como el respeto a las normas que rigen su actuar–, la eficacia –que alude a la producción del efecto que se desea– y la eficiencia –como la idoneidad del medio para alcanzar los fines que les son propios–, constituyen los ejes que guían su proceder.”

 

En dicha Opinión, también fue citado el Dictamen C-335-2003 del 28 de octubre de 2003, en el cual se sostiene la relevancia de la aplicación de los principios de transparencia, claridad, eficiencia y la publicidad en la gestión administrativa, como parte esencial de la rendición de cuentas, siendo una necesidad por parte de la administración informar al ciudadano respecto de sus actuaciones, al afirmar:

 

“… se presenta como un requisito indispensable para que la Administración pueda satisfacer los imperativos que plantea el desarrollo con absoluto respecto a los principios democráticos y a los Derechos Fundamentales. El énfasis en estos principios es consecuencia de la necesidad de acercar la Administración al ciudadano y, por ende, de que éste se informe y se participe en la discusión de los problemas de interés general que debe satisfacer la autoridad administrativa. Además, se postula la transparencia y la publicidad como la base para combatir la corrupción, considerada una de las lacras del desarrollo económico y social, pero también de la ausencia o deficiencia de gobernabilidad en el Estado contemporáneo. En ese sentido, se considera que en la medida en que el Estado y los demás entes públicos actúen transparentemente, comunicando fielmente las decisiones que se tomen y los motivos que las justifican, se aumenta la confianza de la población en sus gobernantes y administradores, se permite una mejor formación de opinión pública y se eliminan elementos propiciadores de la corrupción en el sector público, así como la proveniente del sector privado hacia el sector público. Por ello, el principio es la transparencia de las decisiones y actos de las autoridades públicas. La transparencia requiere la comunicación de diversa información: se debe informar respecto de los objetivos de las políticas públicas, el marco jurídico, institucional y económico dentro del cual se definen y deben ser aplicadas, los fundamentos de esas políticas, los datos y la información relacionada con los aspectos financieros y económicos y los efectos del control ejercido sobre la administración activa, entre otros. En ese sentido, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas exigida constitucionalmente en el numeral 11, segundo párrafo (…) En este orden de ideas, la transparencia refuerza la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, porque se conocen las metas y los medios con que se cuenta (ergo, determina cuáles son los obstáculos para cumplirlas y si éstos requieren de una modificación no sólo interna sino del contexto externo). Al divulgarse esas políticas, se posibilita el control público sobre su cumplimiento efectivo y los costos en que se incurre. Y es que la transparencia permite la realización de otro de los objetivos de la Administración democrática: acercar al administrado al manejo de la cosa pública. Un mejor conocimiento sobre la actuación pública posibilita, además, el control democrático sobre el manejo de los fondos públicos. Asimismo, en la medida en que la Administración está obligada a informar y rendir cuentas, se disminuyen los riesgos de una gestión arbitraria. Por ende, la Administración debe divulgar, dar a conocer información que le es propia y propiciar la participación de los particulares en la discusión sobre esas políticas y actuaciones. Simplemente, el derecho de participación del ciudadano en la toma de las decisiones políticas requiere el acceso a la información.

 

En esta línea, el principio de rendición de cuentas debe ser entendido como un derecho para la persona administrada, a tener conocimiento sobre la forma en que los funcionarios públicos realizan las tareas que les han sido encomendadas por el ordenamiento. Es por ello que Arroyo, J (2018)[1] afirma que:

 

“Este derecho se refiere a la obligación -que es inherente a todo el aparato estatal- de promover los derechos fundamentales de las personas fomentando la dignidad humana de forma que las actuaciones administrativas armonicen criterios de objetividad, imparcialidad, justicia y equidad, y sean prestadas en plazo razonable.”

 

En lo referente a la normativa nacional que regula dicho principio, se cuenta con la Ley para el Perfeccionar la Rendición de Cuentas, Ley N° 9398, la cual establece en su artículo 1 que:

 

“(...) se establece la obligación de los rectores sectoriales, jerarcas ministeriales, de entes descentralizados institucionales y de órganos de desconcentración máxima de elaborar, publicar y divulgar, de manera digital, un informe anual, escrito, de la labor desarrollada por la institución o las instituciones a su cargo.”

 

El informe mencionado, se presenta en forma digital ante la Asamblea Legislativa, según lo regula el artículo 2. No obstante, dicha norma también regula en su artículo 4 la posibilidad de que el informe de los rectores sectoriales que la Asamblea Legislativa designe, se presente ante el plenario, el cual se escuchará y discutirá conforme lo establece el Reglamento de la Asamblea. Uno de los sectores establecidos en el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo (Decreto Ejecutivo No. 38536-MP-PLAN), consiste en el “Financiero, monetario y supervisión”, según lo establece el artículo 2.g de dicho Decreto.

 

Por lo que dentro del informe que debe ser presentado por el Ministro rector del sector antes mencionado, se encuentra la información relativa al Ministerio de Hacienda y al Banco Central de Costa Rica. No obstante, el proyecto de ley propone que sean los jerarcas de dichas Instituciones a quienes se les designe la obligación de rendir cuentas anualmente ante la Asamblea Legislativa, lo cual no ocurre actualmente.

 

Por otra parte, el Reglamento de la Asamblea Legislativa, en su título IV de la tercera parte, establece los procedimientos de control político, como otro medio de rendición de cuentas. En su Capítulo I estipula el procedimiento para la interpelación y censura a Ministros, según el cual, los diputados tienen derecho a solicitar a la Asamblea que algún Ministro sea llamado para ser interpelado o bien para que brinde un informe o la explicación de algún asunto discutido, con la posibilidad incluso de su posterior censura de ser necesario y de alcanzarse la votación positiva de ⅔ de los miembros del parlamento.

 

Con respecto a la rendición de cuentas por parte de quién ocupe la presidencia del Banco Central de Costa Rica, la misma puede ser solicitada con base en el artículo 89 del citado Reglamento, el cual regula la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, indicando que

 

“(...) Esta Comisión tendrá la función de vigilar y fiscalizar de manera permanente la Hacienda Pública, así como la de realizar investigaciones de control político para el óptimo manejo de los recursos de todo el Sector Público. En el cumplimiento de sus labores, esta comisión se hará acompañar de la Contraloría General de la República”.

 

De lo expuesto, se desprende que en la actualidad Costa Rica cuenta con regulación necesaria y oportuna respecto de la rendición de cuentas, tanto a nivel legal como reglamentario. Esta situación hace evidente, que la regulación normativa dirigida a este principio constitucional, no es solo viable, sino necesaria para asegurar un Estado democrático, debido a que como se mencionó, la misma consiste en un deber de los funcionarios públicos, pero también en un derecho de los administrados.

 

D.           ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY

 

El objetivo del proyecto de ley, según se desprende de la exposición de motivos, recae en incentivar el principio de rendición de cuentas, mediante la concurrencia del Ministro de Hacienda y del Presidente del Banco Central de Costa Rica, ante la Asamblea Legislativa.

 

Partiendo de ello, el proyecto consultado, procura alcanzar su objetivo mediante 3 artículos, con la siguiente redacción:

 

Artículo 1

 

Deberán concurrir ante el Plenario de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, el Ministro de Hacienda y el Presidente del Banco Central de Costa Rica, para que rindan un informe dirigido a toda la población, el mismo deberá contener como mínimo un balance del último año calendario de la situación macroeconómica del país, de las perspectivas económicas, así como de los objetivos y medidas de política fiscal y monetaria para el año en curso.

 

Artículo 2

 

La concurrencia del Ministro de Hacienda se realizará en la primera sesión ordinaria del mes de marzo de cada año, posterior a la presentación del informe, las fracciones legislativas podrán hacer uso de la palabra para lo que corresponda.

 

Artículo 3

 

La concurrencia del Presidente del Banco Central de Costa Rica se realizará en la segunda sesión ordinaria del mes de marzo de cada año, posterior a la presentación del informe, las fracciones legislativas podrán hacer uso de la palabra para lo que corresponda.

 

En virtud de las normas propuestas, nótese que la diferencia de dichas normas respecto a la regulación actual consiste precisamente en que se establece la rendición de cuentas de forma periódica por parte del Ministro de Hacienda y al Presidente del Banco Central, sin que sea necesario que se realice algún tipo de investigación por parte de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, ni que una persona diputada presente al plenario una moción para convocarlos.

 

Es por ello que este órgano consultivo no encontró errores en los artículos anteriores, en cuanto al fondo en lo relativo a su legalidad o constitucionalidad, ni de técnica legislativa. Por lo que su aprobación o no, implica consideraciones de oportunidad y conveniencia que entran dentro del ámbito de la discrecionalidad legislativa.

 

E.            CONCLUSIÓN.

 

Conforme lo expuesto, es criterio de este órgano asesor que el proyecto de Ley denominado “LEY PARA QUE EL MINISTRO DE HACIENDA Y EL PRESIDENTE DEL BANCO CENTRAL DE COSTA RICA CONCURRAN ANTE EL PLENARIO LEGISLATIVO”, tramitado bajo el expediente legislativo N° 23.365, no presenta problemas de fondo en cuanto a la legalidad o constitucionalidad del mismo, tampoco problemas de técnica legislativa.

 

Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

 

Cordialmente,

 

 

Héctor Eduardo García Villegas

Procurador Adjunto   

 

 

_HGV/gab