12 de octubre del 2022

PGR-OJ-135-2022

 

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefa de Área

Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio N° AL-CPAAGRO-0010-2022 de fecha 19 de agosto del año en curso, mediante el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto de ley denominado “AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) PARA QUE CONDONE LAS DEUDAS POR TIERRAS POR CONCEPTO DEL PRINCIPAL E INTERESES CORRIENTES, MORATORIOS Y PÓLIZA A LOS PARCELEROS, CUYAS TIERRAS LES FUERON ADJUDICADAS EN EL AÑO 2005 HASTA EL 30 ABRIL 2012",que se tramita bajo el expediente N° 22.984.

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

 

Asimismo, es relevante indicar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

 

I.                   CONTENIDO DEL TEXTO PROPUESTO

 

            En primer término, y para mayor claridad en el análisis de esta iniciativa, conviene tener presente la redacción que muestra el texto propuesto, del cual transcribimos las normas más relevantes:

 

“ARTÍCULO 1- Se autoriza a la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Rural (Inder), por el término de cinco años, contados a partir de la publicación del reglamento de esta ley, para que condone totalmente las deudas pendientes de pago por concepto del principal e intereses corrientes, moratorios y póliza, por la asignación, a título oneroso, de predios otorgados del año 2005 y hasta el 30 de abril de 2012, por el Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), a personas físicas o jurídicas; aunque los títulos de propiedad e inscripción se hubieran registrado con posterioridad a esa fecha.

 

ARTÍCULO 2- El Instituto de Desarrollo Rural (Inder) procederá, de oficio, a la condonación total de las deudas, de aquellas obligaciones de personas físicas o jurídicas beneficiarias de tierra.

 

ARTÍCULO 3- Las personas físicas o jurídicas, cuyo monto total adeudado a la fecha de entrada en vigor de esta ley sea superior a diez millones, podrán solicitar ante el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) la condonación de un cincuenta por ciento (50%) de sus deudas.

 

ARTÍCULO 4- Para la obtención de los beneficios suscritos en el artículo 3 de la presente ley, se deben cumplir los siguientes requisitos:

 

a)         Solicitud del beneficio de condonación ante el Instituto de Desarrollo Rural (Inder).

 

b)         Aceptación del acuerdo para readecuación del saldo al descubierto.

 

c)         Justificar el uso actual de la propiedad, según uno o varios de los objetivos del desarrollo rural establecidos en la Ley N.° 9036.

 

d)         Ninguna persona física o jurídica podrá recibir más de una condonación, sea total o parcial, a excepción de que adicionalmente se contemple un lote para vivienda.

 

e)         En el caso de personas jurídicas deberán presentar estados financieros que corroboren su imposibilidad de hacer frente total o parcialmente a la deuda.

 

ARTÍCULO 5- El levantamiento de los gravámenes ante el Registro Público, relacionados con las operaciones que vayan a condonarse en su totalidad, lo realizará el Instituto de Desarrollo Rural (Inder) a título gratuito o por abogado particular, en caso del Inder, por ser parte de su actividad ordinaria, vía exhorto o por el mecanismo tecnológico que el Instituto establezca con el Registro Público para tales fines.

 

ARTÍCULO 6- Se autoriza al Instituto de Desarrollo Rural (Inder) para que gire al Fondo de Desarrollo Rural los recursos recibidos por concepto de pagos realizados, que no hayan sido aplicados a las operaciones respectivas por no poderse identificar el deudor.”

 

 

  

II.                MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

Según se desprende de la exposición de motivos que acompaña este proyecto, se aduce que previamente a la creación del Instituto de Desarrollo Rural (INDER), los legisladores consideraron que había que tratar de sanear su cartera de crédito, pero que por razones desconocidas tanto el INDER como la Asamblea Legislativa omitieron hacer extensivas las leyes de condonación a todos los parceleros a nivel nacional, que habían obtenido las tierras conforme lo establecía la ley del IDA.

  

Se relata que el mercado local, junto con los intermediarios, han provocado que los agricultores no reciban un precio justo por sus productos, y que a los poseedores de estas tierras con las limitaciones establecidas por la ley nunca se les educó, orientó o formó para que dejasen la mentalidad de peones y se convirtieran en dueños y, por ende, los que pondrían el valor a sus productos.  Se indica que su pobreza se convirtió en pobreza extrema, sin que gobierno alguno pudiera combatirla, porque lejos de disminuir, aumenta en forma galopante.

 

Se afirma que se simularon traspasos de forma privada y que por sumas irrisibles las tierras que el Estado había puesto en manos de los costarricenses pasaron a propiedad de los terratenientes, por lo que se considera que se debe distribuir la riqueza en formas más justa y proporcional. Se argumenta que nuestros gobernantes no conocían la realidad de esta población tan vulnerable, que ha sido explotada hasta por las mismas instituciones gubernamentales.

 

A lo anterior se sumó la crisis sanitaria provocada por el Covid-19, lo cual afectó negativamente a los agricultores al momento de colocar sus productos, por lo que quien cultivaba la tierra se volvía cada día más pobre. Se alega que hubo carencia de políticas gubernamentales para este sector y fueron abandonados sin que nadie se ocupara de su situación, lo que empobreció más a nuestros agricultores que hoy día pasan a engrosar la lista de la pobreza extrema.

 

Se dice que al cabo de dos años y algunos meses comenzaron a llegar los cobros de intereses y pago de las parcelas con la advertencia de que si no acudían a ese llamado serían revocadas sus adjudicaciones y evidentemente volverían a manos de la institución que nació para darle tierras a los peones y agricultores sin tierra, ante lo cual se hace ver que si esos costarricenses no tienen cómo asegurar su alimentación diaria, menos aún pueden pagar intereses de mora, intereses corrientes y cuotas al INDER, para no perder sus tierras.

 

Por lo anterior, se afirma que se privó a estos agricultores a nivel nacional de la posibilidad de recibir el mismo trato brindado a quienes se les condonaron sus deudas, por lo que se espera que el primer poder de la República cumpla con el ejercicio de solidaridad y de humanismo, para que se les condonen sus deudas, intereses de mora, intereses corrientes y su principal, a fin de poder volver a la tierra y dejar de vivir en la angustia con el pensamiento de que mañana pueden ser desalojados por las autoridades y personeros del INDER.

 

 

III.             SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS CON INSTITUCIONES PÚBLICAS

Resulta importante hacer notar que esta Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (ver, entre otras, las opiniones jurídicas números OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-117-2018 del 3 de diciembre del 2018, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021 y OJ-188-2021 del 30 de noviembre del 2021).

 

Sobre el tema, en primer término cabe recordar que la condonación es una forma de extinción de las obligaciones, que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada –no de un derecho controvertido–, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

 

Ahora bien, en el supuesto específico de créditos a favor de una institución pública, no puede perderse de vista que forman parte de la Hacienda Pública, de tal suerte que se encuentran sometidos al Principio de Legalidad Financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que existan a su favor (ver dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros).

 

Bajo ese entendido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y también 11 de la Carta Fundamental (véanse, entre otros, nuestros dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007).

 

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad. Por ello, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, nótese que tal liberalidad pasa a constituirse en una forma de auxilio o subsidio, que –por provenir de fondos públicos– se encuentra sometida al principio constitucional de igualdad y, de forma muy estricta, a criterios de razonabilidad y proporcionalidad debidamente comprobados.

 

Bajo esa óptica, hemos destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general, es decir, la condonación no debe favorecer a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter razonablemente general.

           

IV.             EVENTUALES PROBLEMAS DE CONSTITUCIONALIDAD POR INFRACCIÓN A LOS PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD Y DE SANA ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA

Ahora bien, es claro que una decisión legislativa que persiga otorgar determinado beneficio a un sector de la población –en este caso, a un grupo de agricultores que mantienen deudas con el INDER– constituye una decisión que fundamentalmente obedece a criterios de oportunidad, conveniencia, justicia, así como al manejo de políticas públicas, en este caso en el área socioeconómica.

 

Esas consideraciones no son estrictamente de tipo técnico-jurídico, sino de carácter político-social, de ahí que se trata de una decisión discrecional del legislador sobre la cual a esta Procuraduría no le corresponde rendir una opinión que estaría desbordando nuestra competencia técnico-jurídica.

 

            No obstante, lo que sí atañe a un aspecto jurídico-constitucional es el alcance y aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que –como parámetros constitucionales–, cobran sensible importancia ante una disposición de fondos públicos como la pretendida por el proyecto en cuestión. Sobre el particular, permítasenos traer a colación la siguiente cita jurisprudencial:

 

 

“Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

"La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law–, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

 

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

"... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).”

 

            Las consideraciones expuestas en dicha sentencia brindan útiles elementos para llevar a cabo un análisis de las normas propuestas, sobre las cuales estimamos que conviene hacer algunos señalamientos importantes.

 

Tenemos, en primer término, que la razonabilidad técnica impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Particular relevancia adquiere la consideración de que la norma debe estar razonablemente fundada y justificada conforme a la ideología constitucional, de ahí que no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa, además de que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto.

 

Igualmente, resulta de suyo importante retomar la idea de que la idoneidad indica que la medida estatal que se pretenda imponer deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido.

 

A la luz de tan importantes parámetros, estimamos que las medidas que se están proponiendo en esta iniciativa de ley, si bien están inspiradas –según lo defiende la exposición de motivos– en un fin loable, carecen, en primer término, de un respaldo técnico que sustente la condonación en la forma propuesta.

 

En efecto, de conformidad con los dos primeros artículos propuestos, se autoriza brindar el beneficio durante cinco años, para condonar totalmente las deudas pendientes de pago (principal, intereses y póliza), por créditos otorgados desde el año 2005 y hasta el 2012.

 

Nótese que al amparo de disposiciones legales en esos términos, podrían resultar favorecidas personas en todo tipo de circunstancias, sin que exista un medio seguro y razonable para acreditar su condición de pobreza extrema –que es la circunstancia que se aduce en la motivación del proyecto–, ni tampoco que sean auténticos agricultores que posean y trabajen esas tierras, por lo que podrían estarse concediendo liberalidades en forma arbitraria e injustificada, resultando favorecidas personas que actualmente no lo necesitan desde el punto de vista económico, o que ni siquiera se están dedicando directamente a trabajar la tierra. Esto aparejaría un aprovechamiento indebido de la normativa –en detrimento de los fondos públicos–, aspecto que no regula, salvaguarda ni garantiza el texto propuesto.[1]

 

Lo mismo ocurre con los artículos 3 y 4, pues aunque se exigen algunos requisitos adicionales, tampoco se establece mecanismo alguno para acreditar la condición de pobreza extrema del solicitante, que constituye el factor fundamental que se invoca en la exposición de motivos.

 

Asimismo, no se justifica ni explica con cuáles parámetros se fijó el beneficio para deudas tan antiguas –desde el año 2005– ni tampoco por qué es razonable o se amerita extender por cinco años el período durante el cual podrían estarse condonando este tipo de créditos.

Incluso es importante apuntar que en el pasado, y sobre todo a raíz de la pandemia provocada por el Covid-19, el Estado adoptó una serie de medidas paliativas a nivel económico para que los deudores pudieran hacerle frente y/o adecuar sus compromisos crediticios. También han existido otras leyes que ya han venido condonando deudas adquiridas con el IDA (v. gr., la Ley N° 9409[2]). Sin embargo, estos factores no se han tomado en cuenta –o al menos no se mencionan en la exposición de motivos– a fin de establecer algún tipo de control para que ninguna persona se beneficie de manera “doble” o abusiva de este tipo de liberalidades.

 

            Otro aspecto que no se apega a las exigencias constitucionales que imponen estos principios, es el hecho de que se pretenda que el INDER proceda de oficio a la condonación total de las deudas (artículo 2), tanto de personas físicas como jurídicas. Definitivamente tal cosa resulta contraria a los principios de sana administración de la Hacienda Pública, puesto que podrían existir muchos créditos que se estén honrando con normalidad por parte de los beneficiarios, y que sin mérito alguno quedarían condonados. Este tipo de beneficios es claro que debe otorgarse a solicitud de parte –nunca de oficio– pues se trata de obligaciones con la Administración Pública que deben administrarse celosamente.

 

Incluso, no puede perderse de vista –a pesar de la buena intención que acompaña la exposición de motivos–, que se supone que si una institución pública tiene un programa de otorgamiento de créditos, es porque existen bases financieras y técnicas que articulan esa cartera, y que está prevista para ser recuperada en forma correcta y ordinaria, precisamente para mantener la estabilidad y solidez financiera de la institución, a fin de que pueda seguir operando con normalidad y recuperar los fondos que puedan ser reinvertidos en este tipo de financiamientos con fines sociales y de desarrollo.

 

Así las cosas, proceder a perdonar de oficio la totalidad de la cartera crediticia por un período tan largo, implicaría dilapidar esos fondos públicos, lo cual riñe con los principios constitucionales de la Hacienda Pública y con los principios del buen servicio público, la consecución de fines públicos, así como la técnica, la lógica y la justicia (inteligencia de los artículos 4 Y 16 de la Ley General de la Administración Pública, que recogen principios básicos de aplicación general).

 

Lo anterior incluso podría eventualmente poner en riesgo la estabilidad y la salud financiera de la institución. Este es un punto que debe ser valorado y examinado a la luz del criterio que rinda el propio INDER, dado que debe existir un criterio técnico que acredite que las medidas propuestas en este proyecto no afectarán en forma sensible su estabilidad a nivel económico ni la continuidad o eficiencia en el cumplimiento de los fines públicos que por ley está llamado a cumplir ese instituto.

 

De este modo, si bien puede ser muy válido el fin perseguido (objeto y motivación del proyecto), las medidas propuestas deben tener sustento técnico y resultar verdaderamente necesarias e idóneas para solventar el problema que busca atenderse (injusticias con los agricultores en estado de pobreza extrema).

En efecto, si la medida no está bien diseñada se torna desproporcionada y, además, carente de un sistema de control, que es lo que sucede en la especie.  Por ello, la propuesta analizada podría aparejar problemas y deficiencias ya no solo de técnica legislativa, sino incluso de constitucionalidad, por las razones apuntadas.

 

V.        CONCLUSIÓN

 

En la forma expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley sometido a consulta, respecto del cual respetuosamente recomendamos tomar en cuenta las observaciones relativas a sus posibles problemas técnicos y de constitucionalidad.

 

Finalmente, la aprobación o no del texto propuesto es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al ser un asunto propio de su discrecionalidad legislativa.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora