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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 056 del 18/05/2023
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 056
 
  Opinión Jurídica : 056 - J   del 18/05/2023   

18 de mayo de 2023


PGR-OJ-056-2023


 


Señora


Cinthya Díaz Briceño


Jefe de Área


Comisiones Legislativas IV


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPEAMB-1716-2023 de 25 de abril de 2023, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Ambiente requirió nuestro criterio sobre el proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo número 23579, denominado “LEY PARA DECLARAR COSTA RICA COMO PAÍS LIBRE DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE PETRÓLEO Y GAS.”


 


1. Carácter de este pronunciamiento.


 


De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.


 


Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.


 


            Pese a lo anterior, y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que, se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.


 


 


En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa. 


 


Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él establecido.


 


2. Consideraciones sobre el proyecto de ley.


 


            La Procuraduría se ha referido en varias ocasiones a iniciativas similares a la presente, que tienen como fin principal, declarar el territorio nacional libre de exploración y explotación de petróleo.


 


            En ese sentido, sobre el proyecto de ley número 20641, denominado "Ley de Combustibles (Ley para avanzar en la eliminación del uso de combustibles fósiles en Costa Rica y declarar el territorio nacional libre de exploración y explotación de petróleo y gas)”, esta Procuraduría emitió las opiniones jurídicas nos. OJ-127-2018 de 18 de diciembre de 2018 y OJ-147-2019 de 03 de diciembre de 2019, respecto del texto base y del texto sustitutivo, respectivamente.


 


Además de ese proyecto de ley, se requirió nuestro criterio sobre el proyecto denominado Ley para eliminar el uso de combustibles fósiles en Costa Rica y declarar el territorio nacional libre de exploración y explotación de carbón, petróleo y gas natural”, tramitado bajo el expediente no. 22.819 y, respecto del cual se emitió la opinión jurídica no. PGR-OJ-083-2022 de 22 de junio de 2022.


 


También emitimos nuestro criterio sobre el proyecto no. 22.735, denominado “LEY PARA AVANZAR EN LA ELIMINACIÓN DEL USO DE COMBUSTIBLES FÓSILES EN COSTA RICA Y DE DECLARACIÓN DEL TERRITORIO NACIONAL COMO PAÍS LIBRE DE EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN PETROLERA Y DE GAS NATURAL”, mediante la opinión jurídica no. PGR-OJ-121-2022 de 9 de setiembre de 2022.


 


Tal y como se señaló en las opiniones jurídicas citadas, a partir de la ratificación de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, mediante Ley no. 7414 de 13 de junio de 1994 y el Protocolo de Kyoto, mediante Ley no. 8219 de 8 de marzo de 2002, Costa Rica asumió el compromiso de reforzar el régimen normativo para garantizar una respuesta global y oportuna contra el cambio climático.


Asimismo, bajo la Ley No. 9405 de 4 de octubre de 2016, nuestro país ratificó el Acuerdo de París de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (ratificado por el decreto ejecutivo no. 39945 del 6 de octubre de 2016), el cual tiene por objeto contribuir con todo esfuerzo mundial por evitar el aumento de la temperatura media mundial y proseguir los esfuerzos para limitar ese aumento, reconociendo que ello reduciría considerablemente los riesgos y los efectos del cambio climático.


 


Además, se estableció el compromiso de las partes de realizar contribuciones a nivel nacional como una respuesta global al cambio climático, lo cual presupone la descarbonización de la economía global y el logro de la neutralidad carbono en la segunda mitad del siglo XXI.


 


A partir de dichos acuerdos, nuestro país ha adoptado una serie de medidas concretas para garantizar el cumplimiento de esos compromisos internacionales.


 


En el año 2007, Costa Rica lanzó su compromiso de ser carbono neutral para el año 2021, planteando como Estrategia de Cambio Climático un modelo eco competitivo, bajo en emisiones. Esta meta fue incluida en la Estrategia Nacional de Cambio Climático (2009) y en su Plan de Acción (2013).


 


En el año 2012, mediante acuerdo 36-2012 MINAET de 19 de junio de 2012, se oficializó el “Programa País Carbono Neutralidad” y mediante Decreto Ejecutivo 37926 del 10 de setiembre de 2013, se emitió el Reglamento de Regulación y operación del mercado doméstico de carbono. Posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo 41122 de 6 de abril de 2018, se oficializó el Programa País Carbono Neutralidad 2.0.


 


Por medio del Decreto Ejecutivo no. 41581-MINAE del 24 de febrero de 2019, se oficializó el Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050, como instrumento para trazar las rutas de cambio en las áreas claves para revertir el crecimiento de emisiones de gases de efecto invernadero, así como fomentar la modernización y dinamización de la economía bajo una visión de crecimiento verde, cuyo objetivo es contar con una economía descarbonizada en el año 2050.


 


El Decreto Ejecutivo no. 42884 de 4 de marzo de 2021 se creó el Programa País para el Liderazgo Climático de la Dirección de Cambio Climático del Ministerio de Ambiente y Energía, cuyo objetivo es potenciar, de forma integral, la acción climática desde los enfoques de mitigación y adaptación. El Programa País para el Liderazgo Climático se encuentra integrado por el Programa País para la Carbono Neutralidad y por el Programa País para la Adaptación Climática.


 


 


Mediante Decreto Ejecutivo no. 36693-MINAET de 1° de agosto de 2011 y, posteriormente, mediante Decreto Ejecutivo no. 41578 de 25 de febrero de 2019, se establece una moratoria nacional hasta el 31 de diciembre de 2050 para la actividad que tenga el propósito de desarrollar la exploración y explotación de los depósitos de petróleo y sus derivados en el territorio nacional, continental y marino.


 


Lo anterior, es acorde con el VII Plan de Energía 2015-2030, que aspira a introducir cambios en el Sistema Eléctrico Nacional, disminuir la factura petrolera y contribuir con un desarrollo económico cada vez más bajo en emisiones de gases de efecto invernadero.


 


             En las opiniones jurídicas mencionadas, se reconoció que los proyectos de ley sometidos a consulta son acordes con los compromisos asumidos internacionalmente por nuestro país en materia climática y resultan coherentes con los fines perseguidos por el Poder Ejecutivo en el Plan de Descarbonización para Costa Rica 2018-2050.


 


            Además, la pretensión de declarar a Costa Rica como territorio libre de exploración y explotación de petróleo y gas y de prohibir el otorgamiento de permisos, licencias o concesiones para exploración o explotación de esas sustancias, se enmarca dentro del ejercicio de la potestad dispuesta en los artículos 6° y 121 inciso 14) de la Constitución Política, y resulta afín a las moratorias de exploración y explotación de ese recurso que han sido dictadas por el Poder Ejecutivo (Decretos nos. 36993 de 9 de mayo de 2011, 38537 de 25 de julio de 2014, 40038 de 29 de noviembre de 2016 y 41578 de 25 de febrero de 2019), sobre lo cual la Sala Constitucional ha indicado que:


 


“…la mayoría de esta Sala afirma que ni la Constitución Política ni tratado internacional alguno reconocen un derecho fundamental a la realización de exploraciones petroleras. Se trata de una actividad potestativa para el Estado, como potestativa es la posibilidad de otorgar al efecto concesiones a particulares, según razones de oportunidad y conveniencia y, naturalmente, dentro del marco constitucional y legal que regula la materia…


En síntesis, ni estamos frente a la tutela de un derecho fundamental, ni existe arbitrariedad en la decisión de la moratoria, porque el Estado tiene el dominio público de las fuentes y depósitos de petróleo y otras sustancias hidrocarburadas existentes en el territorio nacional, sobre el que ejerce plena y exclusiva soberanía, o jurisdicción especial, conforme a los artículos 6° y 121, inc. 14, apte b, de la Constitución, con la posibilidad de otorgar concesiones  a los particulares, para su explotación, y permisos de exploración. La Ley de Hidrocarburos, 7399/1994, art. 4°, establece que el Poder Ejecutivo, por medio del MINAET, «podrá» realizar la explotación de hidrocarburos directamente o por medio de contratos de concesión. (Igual, el Código de Minería, art. 1°, pfo.


2: El Estado «podrá»). El término podrá es potestativo. Conlleva una habilitación para el otorgamiento de concesiones, a través de actos discrecionales, según criterios de oportunidad y conveniencia; no una obligación de hacerlo siempre, de manera ineludible.” (Voto no. 3091-2013 de las 16 horas 11 minutos de 6 de marzo de 2013. Mediante el voto no. 3850 de las 11 horas 50 minutos de 7 de marzo de 2018, se declaró sin lugar la acción no. 17-10479-0007-CO, planteada contra los Decretos 36993 de 9 de mayo de 2011, 38537 de 25 de julio de 2014 y 40038 de 29 de noviembre de 2016).


 


            En virtud de lo anterior, la aprobación del presente proyecto de ley es una decisión legislativa, y, por tanto, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar su razonabilidad y proporcionalidad y los elementos técnicos y de conveniencia y oportunidad de una medida como la propuesta.


 


De una lectura del texto del proyecto de ley sometido a consulta, se desprende que su contenido es similar al proyecto de ley no. 22819, denominado Ley para eliminar el uso de combustibles fósiles en Costa Rica y declarar el territorio nacional libre de exploración y explotación de carbón, petróleo y gas natural”, por lo que se recomienda que el estudio y tramitación del presente proyecto se haga de manera conjunta con esa otra iniciativa. 


 


             Además, debe valorarse la introducción al proyecto de alguna disposición en cuanto a la situación de los funcionarios de la Dirección General de Hidrocarburos, al derogarse la Ley de Hidrocarburos (no. 7399, de 3 de mayo de 1994) y, con ello, la eliminación de esa Dirección.


             


            3. Conclusión.


 


La aprobación del proyecto de ley no. 23579, denominado “LEY PARA DECLARAR COSTA RICA COMO PAÍS LIBRE DEEXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE PETRÓLEO Y GAS, es una decisión estrictamente legislativa, es una decisión legislativa, y, por tanto, corresponde a la Asamblea Legislativa valorar su razonabilidad y proporcionalidad y los elementos técnicos y de conveniencia y oportunidad de una medida como la propuesta.


 


De Usted, atentamente,


 


 


                                                                        Elizabeth León Rodríguez                         


                                                                        Procuradora  


ELR/ysb


Cód. 3934-2023