15 de noviembre de 2022

PGR-C-251-2022

Señor

Jorge Luis Torres Carrillo

Ministro

Ministerio de Seguridad Pública

Estimado señor:

Con la autorización de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio número MSP-DM-JTC-0551-2022 del 30 de junio del 2022, en donde se consulta lo siguiente:

“Acerca de la posibilidad de que, en una misma escritura pública, que procederá a autorizar un Notario del Estado, una institución autónoma le done un bien patrimonial (un bien inmueble, adquirido por compra a un particular ante Notario Público) a una Municipalidad; y que, en ese mismo acto, dicha Municipalidad le pueda donar el mismo bien inmueble, al Ministerio de Seguridad Pública”.

SOBRE LA ADMISIBILIDAD

            Según el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

            El presente caso es presentado por el señor Ministro Jorge Luis Torres Carrillo, máximo jerarca del Ministerio de Seguridad Pública, al cual se adjuntó el oficio número MSP-DM-AJ-SPJC-369-2022 del 21 de junio del 2022, opinión jurídica de la asesoría del Ministerio.

Se aportó el criterio de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública, concluyendo lo siguiente:

En suma, concluye esta Asesoría Jurídica que, no se puede proceder con las dos donaciones en un mismo acto, porque se incurriría en una donación nula, según las disposiciones del artículo 1398, inciso 2 del Código Civil, y porque no se actuaría en el orden cronológico, en que deben darse lo actos pertinentes para proceder con la donación de la Municipalidad al Ministerio.

Por consiguiente, una vez que se haya perfeccionado la donación de la institución autónoma a la Municipalidad mediante escritura pública (cuando ya el bien pasa a ser parte del patrimonio de la Municipalidad), podría extenderse el ofrecimiento del bien y la votación favorable por parte de las dos terceras partes del Concejo Municipal para la donación de la Municipalidad al Ministerio, con la finalidad de que el Ministerio conozca con certeza el bien que le será donado y pueda ejecutar los actos necesarios para externar la aceptación correspondiente y, que así, la Procuradora General Adjunta, pueda plasmar la aceptación en la correspondiente escritura pública (posterior a la de la primera donación).

En conclusión, no podrían realizarse ambas donaciones en una misma escritura pública, en atención del momento de la perfección de la donación de la institución autónoma a la Municipalidad, del momento en que el Concejo Municipal puede disponer del nuevo bien adquirido, de conformidad con las disposiciones del artículo 1398, inciso 2, del Código Civil y, del orden cronológico en que deben ejecutarse todos los actos pertinentes

            Por cumplir con los requisitos establecidos en la Ley, se admite la presente consulta.

SOBRE EL FONDO

Se cuestiona el Ministerio de Seguridad Pública si en una misma escritura se pueden realizar dos contratos traslativos de dominio de carácter gratuito, en donde comparezcan una institución autónoma donando a una Municipalidad un bien inmueble y está a su vez en el mismo acto notarial lo done al Estado.

Ante esta interrogante, la asesoría jurídica del Ministerio emite un dictamen negativo, concluyendo que no se puede proceder con las dos donaciones en un mismo acto, porque se incurriría en una donación nula, según las disposiciones del artículo 1398, inciso 2 del Código Civil, y porque no se actuaría en el orden cronológico, en que deben darse lo actos pertinentes para proceder con la donación de la Municipalidad al Ministerio. La asesoría emite un dictamen negativo ante el supuesto de que no se puede donar un bien por adquirir.

La cuestión de fondo, entonces, consiste en establecer si en un mismo acto administrativo un Concejo Municipal puede aceptar la donación de un inmueble y donarlo al Estado, autorizando a su Alcalde para ejecutar el acuerdo compareciendo en escritura pública ante la Notaria del Estado sin contravenir el artículo 1398, inciso 2 del Código Civil.

 Es conocido que en la donación pura y simple el donante, transmite, inter vivos, por mera liberalidad, al donatario, quien acepta, la propiedad de uno o más bienes de su patrimonio. Se caracteriza por ser un contrato traslativo de dominio, unilateral, con obligación única a cargo del donador, de carácter gratuito, irrevocable, una vez aceptada, salvo ingratitud del beneficiario, y solemne: en inmuebles y muebles con valor superior a doscientos cincuenta colones, en los que debe cumplirse la formalidad de la escritura pública, como elemento esencial de validez. Código Civil, arts. 1397, 1399, 1404, 1405 y 1407. (dictamen C-174-2017 del 7 de abril del 2017).

La exigencia de la escritura pública como requisito de validez del contrato de donación, según la doctrina y jurisprudencia, surgió para:

 “dejar constancia de la verdadera y firme voluntad del donante, quien se despoja y transmite la propiedad de una cosa o derecho que le pertenece, sin obtener nada a cambio. Lo usual en materia de contratos es que haya de por medio contraprestación”. (SALA PRIMERA DE LA CORTE, sentencia 24/1993, TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN I, sentencia 57/2009, TRIBUNAL SEGUNDO CIVIL, SECCIÓN II, sentencia 1/2014, entre varias) (citado en el dictamen  C-174-2017 del 7 de abril del 2017):

Esta solemnidad y justificación para tal riguroso contrato subyace en que históricamente la liberalidad o desprendimiento del bien en la donación se ha visto con desconfianza dentro del ámbito económico, por ser la excepción a la regla y ser considerado un acto sospechoso. En este sentido, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en la resolución Nº 137 – 1992 del 30 de setiembre de 1992, dictada en el Expediente: 92-000137-0004-CI, resolvió lo siguiente:

“Es por ello que, desde muy antiguo, una transmisión dominical graciosa o por mera generosidad suscitó desconfianza, al temerse que la voluntad del transmitente no hubiera sido libre o consciente; sea, que en ella haya influido de alguna manera la manipulación exógena, o el interés espurio del propio disponente (cual sería el intento de burlar a los acreedores), o el propósito de lograr del donatario alguna prestación contraria a la ley. Fue así como ya en tiempos del derecho romano, comenzáronse a arbitrar medidas de restricción aplicadas a la donación, cual fue, por ejemplo, la Ley Cincia, emitida en el año 204 antes de Cristo, la cual imponía un límite a las donaciones, con la excepción de aquellas efectuadas entre ciertos parientes. Bajo esa orientación, fue conformándose jurídicamente el instituto de mérito dentro de un severo régimen, auspiciado por una tendencia escrutadora, por parte del legislador, tocante a las motivaciones del donante. Tal filosofía restrictiva fue heredada y remozada por el derecho civil francés. Trasunto fiel de ese fenómeno lo constituyen las palabras de los tratadistas Planiol y Ripert quienes atribuyen a la legislación francesa "un espíritu tradicional de severidad y casi de hostilidad hacia las liberalidades, y tal espíritu -añaden- ha inspirado disposiciones legales especiales. El principal motivo es que la propiedad individual, a pesar de todo, continúa ofreciendo un carácter familiar. Además, todo acto gratuito resulta sospechoso a los ojos del legislador, porque es anormal." (Derecho Civil Francés, t. 5, núm 1., Ed. Cultural, La Habana, 1939). En relación con la donación véase sentencia del Tribunal Segundo Civil sección Primera Resolución número 354-2005 del 30 se setiembre 2005, y del Tribunal Contencioso Administrativo Sección primera, resolución número cincuenta y siete-dos mil nueve del doce de febrero del dos mil nueve.

Según el artículo 1397 el contrato de donación es válido únicamente si consta en escritura pública. Ahora bien, desde el punto de vista jurídico más concretamente, el caso refiere a un problema de capacidad en relación con la validez de la obligación y no a un problema jurídico en la aplicación de las reglas propias de la donación. 

De conformidad con el artículo 627 del Código Civil para la validez de la obligación es esencialmente indispensable: 1º.- Capacidad de parte de quien se obliga. 2º.- Objeto o cosa cierta y posible que sirva de materia a la obligación. 3º.- Causa justa.

En el supuesto consultado, en el caso de las Municipalidades, el Alcalde Municipal no tiene capacidad jurídica ni de actuar en lo concerniente a la aceptación por donación de bienes y disposición de bienes, salvo que esté previamente autorizado por el Concejo Municipal vía acuerdo o por disposición de Ley o reglamentaria (principio de legalidad artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública). Es decir, el Alcalde debe actuar según la Ley le brinda esa posibilidad de realizar actos con efectos jurídicos determinados.

Según el artículo 17 inciso n del Código Municipal el Alcalde tiene las siguientes competencias:

Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.

El aceptar donaciones, disponer de inmuebles y autorizar a su Alcalde a firmar escrituras ante la Notaría del Estado es una competencia del Concejo Municipal según lo establece el artículo 71 del Código Municipal:

Artículo 71- La municipalidad podrá usar o disponer de su patrimonio mediante toda clase de actos o contratos permitidos por este Código y la Ley 7 494, Ley de Contratación Administrativa, de 2 de mayo de 1995, que sean idóneos para el cumplimiento de sus fines.

Las donaciones de cualquier tipo de recursos o bienes inmuebles, así como la extensión de garantías a favor de otras personas, solo serán posibles cuando las autorice, expresamente, una ley especial. Sin embargo, las municipalidades, mediante el voto favorable de las dos terceras partes del total de los miembros que integran su concejo, podrán donar directamente bienes muebles e inmuebles, siempre que estas donaciones vayan dirigidas a los órganos del Estado e instituciones autónomas o semiautónom.as, que a su vez quedan autorizadas para donar directamente a las municipalidades.

Cuando la donación implique una desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, se requerirá la autorización legislativa previa.

            Como la donación es válida solamente en escritura pública, el Alcalde con su capacidad de actuar limitada, no puede comparecer para ejecutar un acuerdo que no constituya actividad ordinaria sin la autorización previa del Concejo Municipal. 

            Ergo, las autorizaciones previas correspondientes a la aceptación de la donación de parte del tercero, la donación a favor del Estado-Ministerio de Seguridad Pública y la autorización al Alcalde a comparecer y firmar ambos actos en la Notaría del Estado, puede emitirse en un mismo acuerdo, conforme lo establece el artículo 44 y 45 del Código Municipal. Este acuerdo es una autorización previa requerida para autorizar el contrato de donación y traspaso realizado en escritura pública (artículo 7 inciso d del Código Notarial).

            Realizar escrituras complejas con pluralidad de actos es una posibilidad notarial no prohibida por la Ley y amparada por el principio de tracto sucesivo. De conformidad con el artículo 267, 452 del Código Civil, 7 de la Ley sobre inscripción de documentos en el Registro Público, número 3883 reformada por la 6145 del 18 de noviembre de 1977, es posible la transmisión de un derecho real por persona que aparezca en el Registro como propietario o lo adquiera en el mismo instrumento de su constitución.

CONCLUSION:

Según lo expuesto esta Procuraduría concluye:

1.      Que el Concejo Municipal puede adoptar el acuerdo de aceptación de donación de un inmueble y su disposición de conformidad con el artículo 71 del Código Municipal, autorizando al Alcalde a firmar ambos actos en la escritura de traspaso ante la Notaría del Estado.

2.      Que el acuerdo adoptado no contraviene lo establecido en el artículo 1398, inciso 2 del Código Civil, debido a que el caso refiere a un problema de capacidad en relación con la validez de la obligación y no a un problema jurídico en la aplicación de las reglas propias de la donación.

                                         Atentamente,

                               Jonathan Bonilla Córdoba

                               Notario del Estado

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