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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 097
 
  Dictamen : 097 del 09/05/2023   

09 de mayo de 2023


PGR-C-097-2023


 


Señora


Karen Espinoza Vindas


Auditora Interna


Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados 


 


Estimada señora:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio AI-2023-00412 del 17 de abril del 2023, recibido en esta Procuraduría el 24 de abril del mismo año, mediante el cual nos formuló varias consultas que tienen relación con el procedimiento de atención de denuncias interpuestas ante el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA).


 


 


I.- ALCANCES DE LA CONSULTA 


 


La Auditoría consultante señala que solicita nuestro criterio con la finalidad de contar con un pronunciamiento vinculante que mejore el “sistema de control interno institucional”.  Ello en relación con las denuncias que se presentan ante el AyA, así como con lo relativo a las comisiones investigadoras creadas para tales efectos. 


 


Manifiesta que lo anterior obedece a que la Gerencia General y la Dirección Jurídica del AyA están requiriendo a la Junta Directiva de esa institución, que la Auditoría Interna sea el único órgano que investigue las denuncias que ingresan a la Administración activa por la comisión de presuntos hechos irregulares en contra de la Hacienda Pública, con lo que está en desacuerdo.  Aclara que las denuncias interpuestas directamente ante esa Auditoría Interna (sin copia a la Administración activa), o las que sean trasladadas por la Contraloría General de la República, sí son atendidas de acuerdo con el procedimiento establecido en el ordenamiento jurídico; no obstante, a su juicio, corresponde a la Administración activa atender las denuncias que recibe directamente, o las que le son remitidas con copia a la Auditoría Interna. 


 


En la consulta nos transcribe parte del oficio GG-2023-00015 del 10 de enero del 2023, emitido por la Gerencia General; así como el criterio legal PRE-J-2023-00614 del 23 de febrero del 2023, emitido por la Dirección Jurídica.  Además, vierte la posición de la Auditoría Interna con respecto al tema en consulta. 


 


            Partiendo de lo anterior, solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:


 


“a. Conforme el bloque de legalidad la Administración Activa debe investigar las denuncias que le ingresan directamente a ella o las que le ingresan a ella y en forma simultánea a la Auditoría Interna, o con copia a esta última? ¿La Administración Activa tiene una imposibilidad legal de realizar investigaciones preliminares de las denuncias que le ingresan directamente a ella o las que le ingresan a ella, en forma simultánea a la Auditoría Interna, o con copia a esta última? 


b. ¿Conforme el bloque de legalidad la Administración Activa, como la responsable directa del sistema de control interno (ver componente de monitoreo), puede instruir comisiones investigadoras cuando conoce cualquier acción u omisión en contra el bloque de legalidad o que cause un daño a la Hacienda Pública o solo puede trasladar los casos a la Auditoría Interna?


c. ¿Conforme el bloque de legalidad la Administración Activa como la responsable directa del sistema de control interno puede presentar ante el Ministerio Público informes de investigaciones preliminares por presuntos hechos irregulares contra la Hacienda Pública de parte de ex miembros o miembros de las Juntas Directivas de las Asociaciones Administradoras de Sistemas de Acueductos y Alcantarillados Comunales o tienen una imposibilidad legal de realizar las investigaciones preliminares y por ende, solo debe trasladar las denuncias recibidas por la Administración Activa a la Auditoría Interna?


d. ¿La Administración Activa puede aducir que solo la Auditoría Interna puede atender denuncias porque la Contraloría General de la República emitió el documento “LINEAMIENTOS GENERALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LAS DISPOSICIONES Y RECOMENDACIONES EMITIDAS POR LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA EN SUS INFORMES DE AUDITORÍA” a pesar de que dichos lineamientos norman lo contrario en sus acápites 2.2 (inciso b) y 2.3 (inciso b)?”


 


  Debido a que la consulta proviene de una Auditoría, interesa hacer referencia a los requisitos de admisibilidad que deben observar este tipo de diligencias.


 


 


II. - SOBRE LOS REQUISITOS PARA LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS AUDITORÍAS INTERNAS


 


El artículo 4° de nuestra Ley Orgánica permite que los auditores internos realicen consultas directamente a esta Procuraduría; sin embargo, esa facultad no es irrestricta, pues tanto de esa norma, como de nuestra jurisprudencia administrativa, se derivan una serie de requisitos para la admisibilidad de dichas consultas.


 


            El primero de esos requisitos consiste en que la gestión sea planteada por la persona que ocupe el cargo de mayor jerarquía en las unidades o direcciones de auditoría, lo que excluye las consultas formuladas por cualquier otro funcionario subordinado.  En ese sentido, cuando el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica se refiere a los auditores internos, debe entenderse que hace alusión al superior jerárquico de las auditorías internas. (Dictámenes C-013-2009 del 26 de enero de 2009, C-143-2021, C-144-2021 y C-145-2021 todos del 26 de mayo de 2021).


 


            Hemos indicado además que la materia consultable por parte de los auditores internos se circunscribe a aquella que pertenezca, de modo directo, a su competencia funcional, es decir, que la facultad de consultar debe estar referida a la competencia del auditor y al ámbito de las competencias del órgano o del ente que controla y del cual forma parte.  Por ello es necesario que se acredite esa relación o ligamen cuando se nos plantea una gestión de este tipo.


 


            Así las cosas, las consultas realizadas por la Auditoría Interna deben ser planteadas por el jerarca de la auditoría y estar ligadas, necesariamente, al contenido y objetivos de su plan de trabajo, pues esto nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa Auditoría, así como la relación existente entre lo consultado y el plan de trabajo que se está aplicando. De ahí que esa relación o ligamen debe explicarse y demostrarse al momento que se requiera nuestro criterio. (Dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-043-2019 del 20 de febrero de 2019, C-294-2020 del 24 de julio de 2020, C-146-2021 del 26 de mayo de 2021, PGR-C-27-2022 de 10 de febrero de 2022 y PGR-C-117-2022 de 26 de mayo de 2022).


 


            Igualmente, según lo hemos afirmado en reiteradas oportunidades, es lógico entender que la facultad de consultar debe ejercerse con respecto a una duda jurídica puntual y específica, y no ser utilizada para requerir nuestro criterio con respecto a una gran cantidad de cuestionamientos sobre distintas materias.  La amplitud y diversidad de cuestionamientos en una consulta planteada por un auditor podría poner en duda la relación de la consulta formulada con el ejercicio de sus competencias y con el plan de trabajo correspondiente. (Dictámenes C-172-2019 del 19 de junio de 2019, C-016-2020 del 17 de enero de 2020 y C-180-2021 del 23 de junio de 2021).


 


            En esa misma línea, hemos sostenido que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias, deben cumplir los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, exceptuando –en ciertos casos– el de aportar el criterio legal sobre el tema consultado. Reiteramos que dentro de esos requisitos de admisibilidad tenemos que las gestiones consultivas que se dirijan a esta Procuraduría deben plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a casos concretos, ni pueden pretender la revisión de la legalidad de actos administrativos ya adoptados, pues ello implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponden. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-194-1994 del 15 de diciembre de 1994, C-021-2006 del 20 de enero de 2006, C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021). 


 


            También debemos recordar que de conformidad con el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica “…no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. (Dictámenes C-227-2019 del 12 de agosto de 2019, C-244-2019 del 30 de agosto de 2019, C-051-2021 de 24 febrero de 2021, C-077-2021 de 12 de marzo de 2021 y C-083-2021 de 18 de marzo de 2021).


 


            Asimismo, antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, las auditorías deben revisar nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).


 


            Bajo esa misma línea, resulta necesario precisar, tal y como lo hicimos en el dictamen C-042-2015 del 2 de marzo de 2015, que tampoco podría un auditor solicitar la revisión de un dictamen pues “… pedir la revisión de un dictamen de la Procuraduría General es para todos los efectos prácticos, lo mismo que requerir su reconsideración”. (En igual sentido, véanse los dictámenes C-048-2018 del 9 de marzo de 2018, C-342-2019 del 21 de noviembre de 2019, C-036-2020 del 6 de febrero de 2020 y C-121-2020 del 3 de abril de 2020).


 


            Por último, importa señalar que los dictámenes emitidos a solicitud de las auditorías internas sólo vinculan directamente a la auditoría consultante.  Para los demás órganos e instituciones públicas −incluida la institución en la que está inserta la auditoría− constituyen jurisprudencia administrativa, por lo que cumplen la función de orientar, facilitar y uniformar las decisiones de la Administración en la interpretación de las normas escritas, según lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley General de la Administración Pública. (Dictámenes C-48-2018 de 9 de marzo de 2018, C-044-2021 de 7 de enero de 2021 y PGR-C-290-2022 de 22 de diciembre de 2022). 


 


De conformidad con lo expuesto, debemos reiterar, tal y como lo hicimos en el dictamen PGR-C-084-2023 del 24 de abril de 2023, dirigido precisamente a la Auditoría consultante, que las gestiones que se nos formulen deben estar necesariamente ligadas al contenido del Plan de Trabajo Anual.  En esta ocasión, no se indica cómo las consultas planteadas en la gestión se relacionan o vinculan con los objetivos y fines de ese Plan, o bien con el ámbito de sus competencias.


 


Aunado a ello, luego del análisis detallado de la consulta se observa que el tema apunta directamente a un caso concreto que surge de diferencias de criterio entre la Gerencia General, la Dirección Jurídica y la Auditoría del AyA con respecto al tema en consulta.  Implícitamente, se requiere que valoremos esos criterios y que emitamos un pronunciamiento vinculante para la Administración activa, situación que, como ya hemos señalado, resulta improcedente. (Dictamen C-326-2019 del 7 de noviembre de 2019).


 


  Lo anterior se extrae de la propia justificación efectuada por la consultante al señalar que requiere la “…emisión de un criterio jurídico vinculante para que la Administración Activa tenga claro el deber legal de atender las denuncias que reciben directamente y las que reciben en forma simultánea con la Auditoría Interna, e incluso las que recibe la Administración Activa directamente, con solo copia a la Auditoría Interna”.


 


Por otra parte, es importante aclarar que cuando los auditores plantean sus consultas de forma directa a esta Procuraduría, son ellos los que realizan un análisis sobre la oportunidad y conveniencia de requerir nuestro criterio.  Es por esa razón, tal y como indicamos en nuestro pronunciamiento C-004-2021 del 7 de enero de 2021, que “…el dictamen que se emita en tales circunstancias no es vinculante para la Administración activa, pues esta última no fue quien adoptó voluntariamente la decisión de consultar y de sujetarse a nuestro pronunciamiento.  Interpretar lo contrario podría llevar consigo una violación a la autonomía de los entes descentralizados, especialmente cuando la consulta haya sido planteada directamente por la auditoría de una institución autónoma”.  


 


            En síntesis, la consulta que se nos planteó no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica, los cuales fueron expuestos líneas arriba, por lo que nos encontramos imposibilitados para analizar el fondo de la gestión. 


 


 


III.- CONCLUSIÓN


 


            Con fundamento en lo expuesto, la consulta que se nos formula resulta inadmisible pues, tal y como señalamos en el dictamen PGR-C-084-2023 del 24 de abril de 2023, dirigido precisamente a la Auditoría consultante, las gestiones que se nos planteen deben estar necesariamente ligadas al contenido del Plan de Trabajo Anual.  En esta ocasión, no se indicó cómo las consultas formuladas se relacionan o vinculan con los objetivos y fines de ese Plan, o bien con el ámbito de sus competencias.


 


Aunado a ello, luego del análisis detallado de la consulta se observa que el tema apunta directamente a un caso concreto que surge de diferencias de criterio entre la Gerencia General, la Dirección Jurídica y la Auditoría del AyA con respecto al tema en consulta.  Implícitamente, se requiere que valoremos esos criterios y que emitamos un pronunciamiento vinculante para la Administración activa, situación que, como ya hemos señalado, resulta improcedente.


 



Cordialmente,





            Julio César Mesén Montoya                              Mariela Villavicencio Suárez


                    Procurador                                                  Abogada de Procuraduría


 


JCMM/MVS/hsc