24 de mayo de 2023

PGR-C-111-2023

Señor

Alejandro Guillén Guardia

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, doy respuesta a su oficio No. PRE-2023-00532, de 9 de mayo de 2023, por el que, a fin de contar con un criterio vinculante y con base en él determinar si ese Instituto puede definir que todos sus puestos realizan funciones exclusivas y excluyentes, para así excluirlos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, No. 10.159, nos consulta:

1. ¿El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es un ente público

con autonomía de gobierno u organizativa?

2. Conforme a la respuesta del punto anterior, ¿es necesario que el Instituto

Costarricense de Acueductos y Alcantarillados defina cuáles puestos poseen

funciones o labores exclusivas y excluyentes?

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección Jurídica institucional, materializado en el memorando No. PRE-J-2023-01447 de 3 de mayo de 2023, que si bien, relacionado marginalmente al tema aludido, resulta ostensible que fue emitido con fines distintos a consultarnos, pues según consta por expresa alusión, dicho criterio jurídico se hizo a solicitud de la Gerente General, mediante memorando No. GG-2023-01303 de 28 de abril de 2023, para cumplir internamente con lo dispuesto por el Transitorio I del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público, Decreto Ejecutivo No. 43.952-PLAN; asunto particularizado que, de algún modo, se busca resolver con nuestro dictamen vinculante.

De lo hasta aquí expuesto, advertimos que lamentablemente un triple orden de situaciones converge en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva vinculante; lo cual, de seguido explicamos.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión: criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (C-105-2021 de 19 de abril de 2021).

Y según puede verificarse del contenido mismo de los memorandos Nos. PRE-J-2023-01447 y No. GG-2023-01303 de 28 de abril de 2023, op. cit. que se acompañan, el criterio jurídico aportado no cumple con las características señaladas, pues fue emitido con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente un requerimiento de la Gerencia General, acerca de la aplicación del Transitorio I del Reglamento a la Ley Marco de Empleo Público.

Tampoco podemos obviar que el criterio jurídico remitido no es un estudio serio, profundo ni detallado de los aspectos jurídico-normativos involucrados en esta consulta, pues innegablemente su contenido se diluye en una serie de descripciones normativas y de apreciaciones dispersas, genéricas y superficiales, sobre temas marginalmente atinentes a lo consultado, especialmente el referido a la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y su grado de autonomía, cuyo abordaje es deficitario.

Otro de los requisitos ineludibles de admisibilidad de las consultas que se nos formulen, es que las interrogantes versen sobre temas jurídicos en abstracto o en genérico, lo cual implica que con ellas no se aluda un caso concreto o específico, que esté pendiente o deba ser resuelto por la Administración activa (Al respecto ver pronunciamientos Nos. C-158-2008 del 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-076-2020 de 03 de marzo de 2020 y PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023).

Y según fue formulada esta consulta, sin lugar a dudas, esta gestión involucra una controversia jurídica pendiente de resolver y a la que se pretende oponer o aplicar el criterio jurídico vinculante que se nos requiere, lo cual es del todo improcedente.

Véase que al ser nuestros dictámenes vinculantes y con innegable efecto normativo, rendir nuestro criterio en aquellos casos específicos implicaría trasladar a la Procuraduría General la función decisoria propia de la Administración activa o de otros órganos competentes para resolver el asunto, y por tanto, estaríamos no solo desconociendo y desnaturalizando nuestra función consultiva, sino invadiendo competencias que no nos corresponden (Al respecto, véanse los pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, C-266-2019 de 17 de setiembre de 2019 y PGR-C-273-2022 de 12 de diciembre de 2022, entre muchos otros).

En casos similares hemos reiterado que “La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.” (Entre otros, los dictámenes C-141-2003 del 21 de mayo de 2003 y PGR-C-025-2023 de 15 de febrero de 2023).

De modo que esta gestión consultiva, por la forma en que fue planteada, escapa de nuestra competencia consultiva, pues no cumple entonces en el presente caso con los requisitos de admisibilidad aludidos.

Por tanto, la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

En todo caso referimos a los criterios u opiniones consultivas emitidos por la Sala Constitucional al atender consultas facultativas de constitucionalidad del entonces proyecto de Ley denominado “Ley Marco de Empleo Público”, tramitado bajo el expediente legislativo No. 21.336, concretamente las Nos. 2021-017098 de las 23:15 hrs. del 31 de julio de 2021 y 2872-2022 de las 16:50 hrs. del 8 de febrero de 2022, que contienen consideraciones jurídico-constitucionales de interés acerca de los alcances de la autonomía institucional, de basamento constitucional, de ciertos entes públicos revestidos de esa atribución institucional, especialmente de grado dos y tres, como la CCSS (art. 73), las universidades del Estado (artículo 84) y las municipalidades (artículo 170), frente a aquella normativa.

Le recordamos que las normas jurídicas aplicables y nuestros dictámenes y pronunciamientos, pueden ser consultados en nuestra página web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/. Mientras que las resoluciones judiciales y constitucionales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd