01 de agosto del 2022

PGR-C-157-2022

 

Licda. Grace Chinchilla Villegas, Maff

Auditora

Auditoría Interna

Municipalidad de Pococí

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República damos respuesta al oficio Nº AI-166-2022 del 06 de mayo de 2022.

 

En el oficio Nº AI-166-2022 el órgano fiscalizador interno nos consulta:

 

·    ¿Al regular el Colegio de Médicos y Cirujanos como una profesión propia de las Ciencias Médicas a la Salud Ocupacional, están obligados dichos profesionales a agremiarse a dicho Colegio como requisito previo para el ejercicio de su profesión?

·    ¿O se trata tan sólo de una opción de asociación, es decir una posibilidad de acceso voluntario, ya que el desarrollo de su profesión no se encuentra supeditado a este acto incorporativo, como si sucede en otras profesiones ejemplo Colegio de Abogados, Ingenieros, Enfermeras, Administradores, etc.?

 

 

Por tratarse de un tema atinente a las competencias del Colegio de Médicos y Cirujanos, se le otorgó audiencia a dicho ente para que se refiriera a la cuestión consulta. Empero, la audiencia concedida por el oficio DPB-OFI-3358-2022 de 7 de junio de 2022, no fue atendida.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) En general sobre la admisibilidad de las consultas de los auditores; B) Sobre la autorización de los profesionales en salud ocupacional: requisito de ley; y C) Conclusión.

 

 

 

 

A.    EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR EL AUDITOR INTERNO.

 

Por regla general la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en principio, a los jerarcas de la Administración Pública, así dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, Ley N.º 6815.  Sin embargo, el artículo 4 parte final, al ser reformado por la Ley Nº 6815 por la Ley General de Control Interno, Ley Nº 8292 de 31 de julio de 2002, legitimó a los auditores internos para consultar de forma directa.

 

La facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos tiene una finalidad, más bien específica, habilitar a dichos órganos de control interno con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del órgano superior consultivo de la Administración Pública, el cual sería un insumo que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación en relación a la administración que fiscaliza, es  decir, exclusivamente para cumplir con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-48-2018 del 9 de marzo de 2018:

 

“Ahora bien, es importante precisar que esa facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos -que el citado artículo 4° de la Ley Orgánica prevé actualmente-, tiene una finalidad, más bien, específica, sea proveer para que dichos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del Órgano Superior Consultivo de la Administración que les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones de control y validación. Es decir, que la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. Al respecto, importa transcribir lo dicho en el dictamen C-42-2015 de 2 de marzo de 2015:

En efecto, conviene señalar que esa facultad de consultar de los auditores está circunscrita a la competencia de éstos y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte. […]”

 

Asimismo, se reitera el dictamen C-48-2018 y se advierte que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos, producen el efecto jurídico de vincular a éstos en el cumplimiento de sus funciones de control y validación, pero, de ninguna forma, puede entenderse que vinculen al jerarca del cual dependa orgánicamente la respectiva auditoría. Dicho de otro modo, la facultad de los auditores no tiene por finalidad vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, por lo cual, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita. Lo cierto es que si bien el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General permite a los auditores internos consultar directamente, sin embargo, éstos carecen de las atribuciones necesarias para realizar la gestión de reconsideración y de dispensa del dictamen conforme lo previsto en el artículo 6 de esa misma Ley.

 

Es menester precisar que la materia consultable por parte de los auditores se circunscribe a aquella que pertenezca. La facultad de consultar, pues, está referida a la competencia del auditor y del organismo que fiscaliza y forma parte; solo es admisible si es para su labor intra-administrativa directa, su competencia funcional. En este sentido, en el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de 2019 –el cual reitera los dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019- indicamos:

 

“[…] Conforme lo expuesto, la facultad de consultar está referida a la competencia de auditor y al ámbito de las competencias del organismo que controla y del cual forma parte. No se encuentran autorizados los auditores para consultar sobre materias que no se refieran o no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional, o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.» (Dictamen C-401-2005 de fecha 21 de noviembre del 2005).

Al tenor del anterior razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.”  (Dictamen C-042-2008 del 11 de febrero de 2008. En similar sentido véanse los dictámenes Nos. C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-043-2019 de 20 de febrero de 2019, entre otros).

 

De igual manera, se ha entendido que las consultas realizadas por la auditoría interna deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. En este mismo orden de ideas, importa remarcar que está facultad para consultar debe responder a un interés público e institucional, no a asuntos de interés personal o directo. Se transcribe el dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015:

 

“Está fuera de duda que el artículo 4, párrafo segundo, permite a los auditores internos consultar, de forma directa, a la Procuraduría General de la República. Esta facultad de las auditorías internas es muy relevante para el ejercicio de las competencias de las auditorías internas.

No obstante, debe remarcarse que, en general, la facultad para consultar a la Procuraduría General responde a intereses públicos e institucionales. Esta premisa se aplica también a la facultad de consultar de los auditores.

 En consecuencia con lo anterior, se ha entendido que la facultad de consultar a la Procuraduría General no debe ser ejercida para evacuar asuntos de interés propio y personal.” (El resaltado no corresponde al original)

 

Ahora bien, debe apuntarse que la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General ha anotado que también la imprecisión en el objeto consultado es general una causal de inadmisibilidad que se aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos. Esto en el tanto la imprecisión del objeto consultado, impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen. Se cita el dictamen C-136-2006 de 3 de abril de 2006:

 

“[…] el meollo de la imposibilidad para ejercer nuestra competencia consultiva en el presente caso lo es la imprecisión que subyace en la consulta.  Ello porque no es dable inferir a que aspecto puntual se refiere su inquietud en torno a la conformación de un órgano director ‘… con otras formas alternativas para la instrucción de los procedimientos ordinarios y conformación de órganos directores de procedimiento […]”

 

Asimismo, importa anotar que la duda jurídica de la consulta, a pesar de debe ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual siendo inadmisible el planteamiento de preguntas cuya finalidad sea más bien informativa o de referencia. En el dictamen C-179-2019 de 19 de junio de 2019 señalamos lo siguiente:

 

“De conformidad con lo expuesto, debe advertirse que en este caso no se indica cuál es la relación de lo consultado con el cumplimiento del plan de trabajo que la auditoría está desarrollando en la Municipalidad de Cartago, y, por tanto, no es posible precisar que los cuestionamientos planteados tienen relación directa con el ejercicio de las competencias de la auditoría interna. Asimismo, la consulta no se refiere a una duda jurídica específica y puntual, sino que se plantean múltiples interrogantes sobre temas de distinta naturaleza.”

 

Finalmente, se puntualiza que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativa afectaría la actividad de auditoría interna o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República. Se transcribe el dictamen C-72-2015 de 9 de abril de 2015:

 

“Ahora bien, debe indicarse que por disposición expresa del artículo 24 de la Ley de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo mencionadas afectaría la actividad de auditoría interna, o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General. Se transcribe la norma de interés:

(…)

En virtud de las consideraciones realizadas, se concluye que los temas objeto de la consulta –definición de disposiciones administrativas aplicables al auditor y obligación de que éste dé seguimiento a todos los acuerdos adoptados por el Concejo Municipal- están dentro de la competencia consultiva de la Contraloría General de la República y consecuentemente, le corresponde a ésta establecer la interpretación jurídica vinculante para dichos supuestos. En virtud de lo dicho, las apreciaciones que se realizan en este estudio se emiten en forma de Opinión Jurídica, sin perjuicio de lo que el Órgano Contralor decida en definitiva.” (Ver también dictamen C-117-2013 de 27 de junio de 2013 y C-244-2011 de 30 de setiembre de 2011).

 

Así las cosas, la consulta realizada por oficio N.º AI-166-2022, en el tanto ha sido planteada en términos generales, haciendo abstracción de algún caso concreto, sobre materia que es parte de la competencia funcional-institucional de la Auditoría Interna, dentro de la actividad de la administración a la que pertenece, resulta admisible.

 

B.     SOBRE LA AUTORIZACIÓN DE LOS PROFESIONALES EN SALUD OCUPACIONAL: REQUISITO DE LEY.

 

En nuestro ordenamiento jurídico la autorización del ejercicio liberal de la profesión, generalmente, recae en los colegios profesionales. A estas corporaciones, se les atribuye, por Ley, una potestad de control y regulación sobre un cuerpo profesional. La ley que regula el ejercicio liberal de una profesión, también crea derechos, obligaciones, requisitos y condiciones que se direccionan a tutelar, en principio, el interés gremial y el interés de la población que requiere del servicio profesional.

 

En el caso de los profesionales en salud ocupacional, este sector no cuenta propiamente con una ley orgánica especifica que regule la profesión. Tampoco existe un colegio profesional que los agremie. Empero, la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, Ley Nº 3019 del 09 de agosto de 1962, en su artículo 4 prescribe que, de tratarse de otras profesiones en salud u otros ramas dependientes de las ciencias médicas, deberán de estar inscritas y autorizadas por Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica (en adelante Colegio Profesional), tal es el caso de los profesionales en salud ocupacional. El numeral 4 de la Ley Nº 3019 dice lo siguiente:

 

“Artículo 4º.- Sin la previa inscripción en el Colegio de Médicos y Cirujanos, nadie podrá ejercer en el país las profesiones de médico y cirujano ni sus especialidades.

En cuanto a otros ramas dependientes de las ciencias médicas, como la Homeopatía, la Osteopatía, la Técnica Radiológica, la Fisioterapia, la Quinesioterapia, la Optometría, la Psicología Clínica y la Salud Pública, el Colegio de Médicos y Cirujanos autorizará su ejercicio, excepto para aquellas personas inscritas en dichas ramas en otros colegios profesionales.” (El resaltado no corresponde al original)

 

De acuerdo con el párrafo segundo del artículo 4 citado anteriormente, por regla de inclusión, a falta de una norma que exija a los profesionales en salud ocupacional a estar incorporados a otro colegio profesional especifico, o en el tanto no se constituya por ley formal su propio colegio, estos profesionales de la salud, para ejercer, requieren estar incorporados y autorizados por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica.

 

En igual sentido, enuncia el artículo 5 de la misma ley, al advertir que únicamente pueden ejercer la función pública en la respectiva rama profesional solo si Colegio Profesional ha extendido la autorización respectiva:

 

“Artículo 5º.- Solamente las personas inscritas en el Colegio o autorizadas por éste, podrán desempeñar las funciones públicas relacionadas con el ejercicio profesional de la medicina o de sus ramas, excepto aquellas personas inscritas en otros colegios profesionales en las ramas citadas en el artículo 4º.”

 

La inscripción y autorización para que una persona pueda ejercer como profesional en salud ocupacional está condicionada, además, al cumplimiento de requisitos específicos a dicha clasificación, previstos de conformidad con los artículos 5 (apartado licenciatura punto e) y 11 de la Normativa de Profesionales Afines a las Ciencias de la Salud del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica, aprobada en la sesión ordinaria 2018-01-17 celebrada el 17 de enero del año 2018 de esa corporación gremial. Particularmente dispone el artículo 5 de la normativa:

 

“Artículo 5º-De las Disciplinas Autorizadas: El Colegio de Médicos y Cirujanos por medio de su Comité de Profesionales Afines a las Ciencias de la Salud, reconoce el siguiente listado oficial de las disciplinas reconocidas para otorgar autorización en el ejercicio profesional:

 

● Licenciaturas(*):

(…)

e) Salud Ocupacional.

(…)

Para solicitar la autorización del ejercicio profesional en el anterior listado, se aceptarán en cada una de las disciplinas, los diplomas de Licenciado(a) Universitario y Máster Universitario que cumplan con los requisitos requerido en esta normativa.

(…)”

 

El no contar con la autorización del Colegio de Médicos y Cirujanos, por tratarse de un requisito de ley, impide a la persona ejercer como profesional en salud ocupacional, y consecuentemente estaría impedida para ser contratada o prestar servicio a la Administración Pública. Es una obligación ineludible contar con la autorización por parte del colegio profesional.

 

Por tratarse de una autorización, debe obtenerse previo ejercer la disciplina profesional, para remover esa barrera jurídica preexistente, constituyéndose esa autorización como un requisito de validez de las actividades profesionales (Véase: Jinesta, Ernesto. Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, año 2009, pág. 601 a 602).

 

En el caso de los profesionales en salud ocupacional, por la condición de autorizados, solo pueden ser registrados en ese carácter. El artículo 6 de la misma ley, en forma diáfana, hace esa distinción, al indicar que las disciplinas reconocidas y autorizadas por Colegio Profesional no son miembros, sino que se trayta son profesionales a quienes el legislador encomendó su fiscalización al Colegio de Médicos y Cirujanos (relación de sujeción especial), en concordancia con el inciso f) del artículo 3 de la Ley Nº 3019, no siendo posible equipararlos como agremiados. Por su relevancia transcribimos el artículo 6 de la ley de reiterada cita:

 

“Artículo 6º.- Las personas que no son miembros del Colegio, sino que simplemente están autorizadas para ejercer su profesión, conforme al artículo 4º, estarán obligadas a acatar la autoridad del Colegio en todo lo referente al ejercicio de la misma.” (El resaltado es nuestro)

 

Por otra parte, de la relación de los artículos 1, 2 y 4 de la Ley N.º 3019, únicamente son miembros del Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica las personas que se hayan titulado como médico y cirujano, cumpliendo con los requisitos que la ley ordena y el reglamento del Colegio Profesional haya definido, para comprobar su debida formación y ética.

 

Corolario de lo anterior, los profesionales en salud ocupacional, para ejercer liberalmente la profesional y ejercer funciones públicas dentro de su rama, deben estar incorporados y autorizados por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica.

 

 

C.    CONCLUSIÓN.

 

De conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de la Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos, Ley Nº 3019, los profesionales en salud ocupacional, para ejercer liberalmente la profesional y ejercer funciones públicas dentro de su rama, es obligatorio estar incorporados y autorizados por el Colegio de Médicos y Cirujanos de Costa Rica. El ejercicio de esta disciplina es realizada en condición de autorizados, no como agremiados al Colegio de Médicos y Cirujanos.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                              Robert William Ramírez Solano

            Procurador Director                                                  Abogado Asistente

 

 

JAOA/RWRS/bba

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