PGR-C-193-2022

9 de setiembre de 2022

 

Señor

Luis Mariano Jiménez Barrantes                              

Director Ejecutivo

Dirección Nacional de Notariado

 

Estimado señor

 

Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta, doy respuesta a su oficio DNN-DE-OF-412-2022 de 10 de agosto de 2022.

 

Mediante oficio DNN-DE-OF-412-2022, el Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado consulta las siguientes cuestiones jurídicas:

 

1)            ¿Es el Consejo Superior Notarial, como superior jerárquico de la Dirección Nacional de Notariado, a quien le corresponde resolver la abstención o recusación del Director Ejecutivo de esta institución en temas no relacionados con materia notarial?

2)            En procedimientos disciplinarios administrativos no notariales, como procedimientos administrativos contra funcionarios de la institución, así como cualquier otro procedimiento interno ¿quién es el jerarca del Director Ejecutivo (órgano decisor) para efectos de aplicación del numeral 232 de la Ley General de la Administración Pública?

 

El Director consultante indica que el Código Notarial en su artículo 22 establece las competencias del Consejo Superior Notarial, limitándolas a la materia notarial; no obstante, el Director Ejecutivo se encuentra subordinado jerárquicamente y directamente a este órgano colegiado, quien es el máximo jerarca de la Dirección Nacional Notarial.

 

Se adjunta el criterio de la unidad jurídica institucional, oficio DNN-UAJ-C-0038-2022, de fecha 10 de agosto de 2022.

 

Con el propósito de evacuar las consultas planteadas se ha estimado oportuno hacer las siguientes consideraciones:

 

A.    EL CONSEJO SUPERIOR DE NOTARIADO NO TIENE COMPETENCIA PARA CONOCER NI RESOLVER SOBRE LOS MOTIVOS DE ABSTENCIÓN O CAUSAS DE RECUSACIÓN DEL DIRECTOR EJECUTIVO EN MATERIA DE PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS.

 

La Dirección Nacional de Notariado es el órgano rector de la actividad notarial y tiene competencia exclusiva para regular a todos los notarios públicos activos. Así lo ha establecido, de forma expresa, el artículo 21 del Código Notarial.

 

La Dirección Nacional de Notariado es un órgano de desconcentración máxima adscrito al Ministerio de Justicia y Paz, con autonomía administrativa, presupuestaria y funcional. Indudablemente la función de rectoría de la actividad notarial forma parte esencial de las competencias desconcentradas en cabeza de la Dirección Nacional de Notariado. Se transcribe, en lo conducente, el dictamen C-260-2011 de 24 de octubre de 2011:

 

El Código Notarial creó la Dirección Nacional de Notariado como un órgano administrativo. Naturaleza que reafirma la reforma a dicho cuerpo normativo por la Ley N° 8795 del 4 de enero del 2010.  A partir de esa reforma, la Dirección Nacional de Notariado es un órgano administrativo de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Justicia y Paz, que, además, cuenta con autonomía administrativa, presupuestaria y funcional (artículo 21 del Código Notarial).

 

En virtud de la personalidad jurídica instrumental que se le ha otorgado, la Dirección Nacional de Notariado puede realizar los actos y contratos administrativos de empleo y capacitación, así como recibir donaciones de bienes muebles o inmuebles provenientes de instituciones públicas o privadas. Además, puede realizar todo tipo de convenios o alianzas de cooperación con instituciones públicas o privadas. (Al respecto, ver informe sobre la efectividad de la gestión de la Dirección Nacional de Notariado, Contraloría General de la República, 2011)

 

Las funciones de dirección y emisión de políticas y directrices de la Dirección Nacional de Notariado están a cargo del Consejo Superior Notarial. El Consejo es un órgano colegiado, de la Dirección Nacional de Notariado, al cual se le atribuyen las principales funciones de dirección y reglamentación respecto del ejercicio notarial. Se transcribe, otra vez en lo conducente, el dictamen C-260-2011:

 

Asimismo, según el precepto legal indicado el legislador designó a la Dirección Nacional de Notariado como el órgano rector de la actividad notarial y la dotó de competencia exclusiva para regular a todos los notarios públicos activos. La Ley 8795 modificó sustancialmente la organización de la Dirección, creando en su artículo 22 un órgano colegiado al cual se le atribuyen las principales funciones de dirección y reglamentación respecto del ejercicio notarial.

        

El artículo 22 del Código Notarial establece que corresponde al Consejo Superior de Notariado emitir los lineamientos y las directrices de acatamiento obligatorio para el ejercicio del notariado. (Al respecto, ver Voto 453-F-S1-2013 dictado por la Sala Primera a las 14:10 horas del 10 de abril de 2013)

 

Los lineamientos y decisiones que el Consejo Superior tome en la materia notarial tienen fuerza ejecutiva y deben publicarse en el Diario Oficial.

 

El artículo 22 del Código Notarial establece, en general, las atribuciones del Consejo Superior de Notariado. Estas atribuciones, todas, se relacionan con la dirección y reglamentación del ejercicio notarial.

 

La Ley, específicamente el Código Notarial, no le ha otorgado al Consejo atribuciones en materia de gestión de recursos humanos de la Dirección Nacional de Notariado. No le corresponde al Consejo Superior Notarial decidir sobre el nombramiento o destitución de los funcionarios de la Dirección. La Ley no le ha otorgado esa atribución. Tampoco le corresponde decidir en los procedimientos disciplinarios (no notariales) abiertos contra los funcionarios de la Dirección Nacional de Notariado.

 

El Código Notarial prevé que las competencias del Consejo Superior de Notariado se articulen con un Director Ejecutivo, órgano unipersonal con atribuciones de administración, organización y fiscalización. El Director Ejecutivo debe participar, en todas las sesiones del Consejo Superior Notarial, con voz, pero sin voto.

 

El Director Ejecutivo es el representante legal de la Dirección. De conformidad con el artículo 23 del Código Notarial, el Director Ejecutivo debe juramentar a los notarios inscritos en la Dirección; gestiona el registro de notarios; autoriza la entrega y reposición de tomos de protocolos; debe listar las empresas autorizadas, en forma exclusiva, para suplir los medios idóneos de seguridad notarial; e instruye de oficio o a solicitud de parte la causa en los procedimientos disciplinarios contra los notarios que se deben elevar ante el Consejo Superior Notarial.

 

De conformidad con el numeral 104.2 de la Ley General de la Administración Pública, cuando exista una articulación entre un jerarca colegiado y otro unipersonal de tipo ejecutivo, corresponderá al primero nombrar a este último y a sus suplentes.

 

El artículo 22.viii del Código Notarial, de forma congruente con el artículo 104, establece que corresponde al Consejo Superior de Notariado nombrar a la persona que ocupe el cargo de Director Ejecutivo y designar a su sustituto en caso de ausencia temporal.

 

Es indudable que, en materia de organización y fiscalización del notariado, el Director Ejecutivo está subordinado al Consejo Superior de Notariado. Incluso, el Consejo Superior de Notariado, conforme el artículo 22.iv del Código Notarial, conoce en alzada lo resuelto por el Director Ejecutivo, en los casos de denegatoria de habilitación y de inhabilitación.

 

Sin embargo, los actos que el Director Ejecutivo dicte en materia disciplinaria no notarial, particularmente los relacionados con los funcionarios de la Dirección Nacional de Notariado, carecen de recurso para ante el Consejo Superior de Notariado. Este órgano colegiado carece de competencia en esta materia.

 

El Director Ejecutivo es el órgano competente para instruir y resolver sobre los procedimientos disciplinarios abiertos contra funcionarios (Procedimientos No Notariales). Se trata de procedimientos disciplinarios no notariales. Así lo ha establecido el Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo en su voto N.° 231-2021 de las 9:21 horas del 11 de noviembre de 2021:

 

De manera diversa, el Tribunal tiene claro que el superior jerárquico en materia administrativa de la DNN, es el propio Director Ejecutivo de dicho órgano. Es el Director Ejecutivo quien conoce de los recursos de revocatoria que sean formulados ante las actuaciones del órgano director, sin que pueda afirmarse, -ni lo ha hecho el Tribunal-, exista recurso de apelación en esta sede, pues el órgano decisor, (Dirección Ejecutiva), es quien conoce en única instancia como bien lo reconocen tanto el Tribunal como el recurrente. De esa suerte, si bien cualquier emplazamiento en esta materia ante el CSN constituye una pésima práctica administrativa, dado que dicho órgano solo actúa como jerarca en materia de procesos disciplinarios notariales, -que ninguna relación tienen con el asunto de examen-, es claro, de ese hecho no deriva perjuicio para el aquí actor, puesto que, independientemente del evidente error que implica emplazar ante el CSN, al final sus recursos contaron con la única instancia revisora que en derecho tenían. Esto es, fueron conocidos y rechazados por la Dirección Ejecutiva de la DNN tal y como en derecho procede. Así las cosas, de lo esbozado en sentencia, no es dable deducir, el Tribunal considerara que el CSN fuera en efecto la instancia a cargo de resolver el recurso de apelación. Tampoco que avalara lo actuado por la DNN al emplazar las apelaciones ante dicho órgano. Por el contrario afirmó que correspondía a la propia Dirección Ejecutiva de la DNN resolver en única instancia, razón que obliga al rechazo del reproche, pues no existe ni la contradicción ni la indebida interpretación que se alega.

 

 

A pesar de que corresponde al Consejo Superior de Notariado nombrar al Director Ejecutivo, el órgano colegiado carece de competencias en materia de gestión de personal. Tal y como ha señalado el voto N.° 231-2021, no corresponde al Consejo Superior de Notariado conocer en alzada los actos que el Director Ejecutivo adopte en los procedimientos disciplinarios, pues carece de competencia en la gestión de los recursos humanos de la Dirección Nacional de Notariado. El Director Ejecutivo es el superior jerárquico en materia administrativa de la Dirección Nacional de Notariado.  

 

Ergo, no le corresponde al Consejo Superior de Notariado conocer ni, por tanto, resolver de la abstención o recusación del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado en procedimientos sancionatorios no notariales. El Consejo no tiene esa competencia. Tampoco le corresponde, para efectos del artículo 232 de la Ley General de la Administración Pública, actuar como superior jerárquico del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado.

 

En este sentido, debe indicarse que la Ley no solo no le ha otorgado al Consejo Superior de Notariado atribuciones en materia de gestión de recursos humanos, debe señalarse, además, que el Código Notarial no ha transferido, vía desconcentración, la gestión del personal de la Dirección Nacional. Esta competencia ha sido retenida, por la Ley, en cabeza del Ministro de Justicia y Paz.

 

De acuerdo con el artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Justicia y Paz, corresponde al Ministro de Justicia y Paz, nombrar, disciplinar y remover al personal, tanto del Ministerio como de los organismos adscritos, incluyendo la Dirección Nacional de Notariado.

 

Así las cosas, en materia disciplinaria, el Ministro de Justicia y Paz actúa como superior del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado.

 

En consecuencia, aplicando lo dispuesto en el artículo 231 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde al Ministro de Justicia y Paz como superior jerárquico, conocer de las causales que abstención que pudieran concurrir en el Director Ejecutivo y que constituyan un impedimento para resolver en un determinado procedimiento disciplinario de un funcionario de la Dirección Nacional de Notariado.

 

Un razonamiento análogo es aplicable en materia de las recusaciones del Director Ejecutivo en procedimientos disciplinarios de los funcionarios de la Dirección Nacional de Notariado. Conforme el artículo 236 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde al Ministro de Justicia y Paz conocer de las recusaciones formuladas en la materia contra el Director Ejecutivo.

 

Cuando el Director Ejecutivo actúe como órgano de alzada, conociendo recursos en materia disciplinaria interpuestos en procedimientos sustanciados contra funcionarios de la Dirección Nacional de Notariado, y se constate una causal de abstención o se interponga una recusación, corresponde igual, conforme el artículo 236 de la Ley General de la Administración Pública, al Ministro de Justicia y Paz, resolver sobre la abstención o recusación; y, en dado caso, sería una atribución del Consejo Superior de Notariado designar al sustituto del Director Ejecutivo.

 

Existe norma especial que establece, que a pesar de que es el Ministro de Justicia y Paz quien debe resolver sobre las causales de abstención y recusación que puedan afectar al Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado, corresponde, sin embargo, al Consejo Superior de Notariado nombrar a su sustituto para ausencias temporales.

 

Ergo, en caso de que el Ministro de Justicia considere que procede aceptar una causal de abstención o que una recusación porque el recusante lleva razón, el Consejo Superior de Notariado debe nombrar a un sustituto del Director Ejecutivo para que instruya y resuelva el particular procedimiento disciplinario no notarial dentro del cual se ha invocado la respectiva causal de abstención y/o recusación.

 

Debe tomarse nota de que el sustituto que sea designado por el Consejo Superior de Notariado para suplir la ausencia temporal del Director Ejecutivo – incluyendo los casos en que dicha ausencia obedezca a una causal de abstención o recusación – debe cumplir los mismos requisitos que el artículo 24 del Código Notarial exige para el Director Ejecutivo.

 

 

B.     CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que no le corresponde al Consejo Superior de Notariado conocer ni, por tanto, resolver de la abstención o recusación del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado en procedimientos sancionatorios no notariales. Tampoco le corresponde, para efectos del artículo 232 de la Ley General de la Administración Pública, actuar como superior jerárquico del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado.

 

Asimismo, se concluye que corresponde al Ministro de Justicia y Paz, resolver de la abstención o recusación del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado en procedimientos sancionatorios no notariales.

 

En los procedimientos disciplinarios administrativos no notariales, como aquellos abiertos contra funcionarios de la institución, y para efectos del artículo 232 de la Ley General de la Administración Pública, corresponde al Ministro de Justicia y Paz actuar como superior jerárquico del Director Ejecutivo de la Dirección Nacional de Notariado, a efecto de conocer las causales de abstención o recusación invocadas.

 

En caso de que el Ministro de Justicia considere que procede aceptar una causal de abstención o que una recusación lleva razón, el Consejo Superior de Notariado deberá nombrar a un sustituto del Director Ejecutivo para que instruya y resuelva el particular procedimiento disciplinario no notarial, dentro del cual se ha invocado la respectiva causal de abstención y/o recusación.

 

Atentamente,

 

 

 

           

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

                                                     Procurador Director

 Dirección de Derecho Público

 

JOA/bba