11 de octubre del 2022

PGR-OJ-133-2022

Señora

Daniela Agüero Bermúdez

Jefa, Área de Comisiones Legislativas VII

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

          Con la aprobación del Procurador General de la República, damos respuesta al oficio N.º AL-CPAJUR-0037-2022 de fecha 17 de agosto de 2022.

          En el oficio N.º AL-CPAJUR-0037-2022 se nos comunica que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Jurídicos de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo N.º 22.766 denominado “Ley que faculta al INVU de un mecanismo expedito para la titulación, segregación, inscripción, catastro y normalización de sus terrenos”.

          En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) Sobre la Admisibilidad de las consultas planteadas por las Comisiones y demás Órganos Legislativos; B) Sobre la figura del exhorto administrativo en materia registral: innovación para el INVU y aspectos de técnica legislativa; y C) Conclusiones.

A.                SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LAS COMISIONES LEGISLATIVAS Y DEMÁS ÓRGANOS LEGISLATIVOS.

          Conforme la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N.º 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República se erige como el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la administración pública, con independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones, que deriva en dictámenes de acatamiento obligatorio para la administración pública consultante (art. 1 y 2). La función consultiva procura ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa sobre principios, y las modalidades de sus competencias, previo a la adopción de la decisión administrativa (Opinión Jurídica OJ-001-2008 del 8 de enero de 2008).

          En el caso de las consultas de la Asamblea Legislativa, el efecto vinculante únicamente surge cuando sea considerada administración pública, al ejercer función administrativa, lo cual lo hace a través del Directorio Legislativo (art. 25 del Reglamento de la Asamblea Legislativa), no así cuando la Asamblea Legislativa por medio de las comisiones legislativas o los diputados de forma individual requieran el asesoramiento de este órgano en asuntos de interés para el ejercicio de la función legislativa (Opinión Jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019).

          Nuestra jurisprudencia es conteste en indicar que la consulta institucional obligatoria y facultativa regulada en los artículos 126 y 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, así como su plazo, le es formulada a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto, o que por disposición de la Constitución Política o en virtud de una ley obligatoriamente deben serle sometidas a consulta (Opiniones Jurídicas OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-082-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-113-2016 del 3 de octubre de 2016 y OJ-100-2018  del 23 de octubre de 2018). No obstante, en nuestro ordenamiento jurídico no existe norma que atribuya a la Procuraduría General de la República la competencia para pronunciarse sobre un proyecto de ley en trámite en la Asamblea legislativa, empero, con el afán de contribuir en la función legislativa, se evacuan las consultas formuladas mediante opiniones jurídicas. En la Opinión Jurídica OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019 respectivamente se indicó:

“[…] no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa ni tampoco para atender consultas formuladas por los diputados de la República. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica - inspirada por un prurito de deferencia y en un afán de colaboración con el Congreso- evacuar las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores diputados en relación con determinados proyectos de Ley o sobre dudas jurídicas cuya solución es necesaria para el ejercicio de sus altas funciones como representantes nacionales. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley N° 6815.)” (En igual sentido consúltese la Opinión Jurídica OJ-006-2018 del 19 de enero de 2018).

          Esta colaboración es excepcional y limitada. La asesoría de la Procuraduría es emitida dentro del marco de atribuciones legales de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, en forma general, no específica, con el fin de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, facilitando un criterio técnico-jurídico sobre nuestro ordenamiento. Por esta razón, el objeto de consulta debe ser de interés general, no siendo procedente cuando atañe sobre un interés particular, de un sector o grupo, mediando la razonabilidad en el motivo de consulta: 

“Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría y particularmente mediatizar su función, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública. […]” (Opinión jurídica OJ-119-2019 del 30 de setiembre 2019, consúltese OJ-057-2019 del 10 de junio de 2019, OJ-147-2005 del 26 de setiembre de 2005 y OJ-034-2007 del 20 de abril de 2007)

          Por otra parte, la función consultiva busca además proporcionar elementos jurídicos en la formulación o tramitación de proyectos de ley; observa temas sobre “Técnica Legislativa” y de Constitucionalidad del proyecto. La doctrina que emana del artículo 1 de la Ley N.º 6815 ordena que la función consultiva de este órgano sea sobre la interpretación e integración del derecho, estrictamente jurídico.

B.                SOBRE LA FIGURA DEL EXHORTO ADMINISTRATIVO EN MATERIA REGISTRAL: INNOVACIÓN PARA EL INVU Y ASPECTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA.

          En esta ocasión se somete a consulta de la Procuraduría General el proyecto de Ley N.° 22.766. De previo, a hacer referencia a dicha iniciativa de Ley, se debe indicar que la propuesta de Ley tramitada en el expediente N.° 22.766 es similar a la que se tramita bajo el expediente legislativo N.º 22.594 "Inscripción y rectificación de inmuebles a nombre del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, ante el Registro Inmobiliario mediante Exhorto”. La iniciativa N.° 22.594 fue objeto de pronunciamiento mediante la opinión jurídica PGR-OJ-197-2021 del 08 diciembre de 2021. Actualmente el proyecto de Ley N.º 22.594 cuenta con dictamen afirmativo unánime de fecha 17 de agosto de 2022 y, en el mes de septiembre de 2022, se elevó al plenario legislativo para discusión, de ello que, respetuosamente hacemos la observación de valorar la conveniencia y utilidad del presente proyecto de ley. Hecha la salvedad anterior, procedemos a abordar la consulta.

          Mediante el proyecto de ley N.º 22.766, se pretende crear la figura jurídica del exhorto administrativo como un instituto jurídico  a favor del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (en adelante INVU), para acelerar los procesos registrales ante el Registro Nacional de titulación, segregación, inscripción, catastro y normalización de las fincas a nombre de esa institución. De acuerdo con la exposición de motivos, a través del exhorto, se solventaría una serie de anormalidades y problemas registrales que durante décadas han pesado sobre terrenos y asentamientos que han sido adjudicados por el INVU y que afectan negativamente a sus titulares.

          La propuesta legislativa, compuesta de un artículo único, adicionaría un artículo 38 bis a la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Ley N.º 1788 del 24 de agosto de 1954, el cual diría lo siguiente:

“ARTÍCULO ÚNICO- Se agrega un artículo 38 bis a la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Ley N.º 1788, de 24 de agosto de 1954, el cual se leerá de la siguiente manera:

Artículo 38 bis- Beneficios Registrales. Se autoriza al INVU a tramitar mediante exhorto ante el Registro Inmobiliario lo siguiente:

a) La medida, catastro e inscripción a nombre del INVU de los asientos y planos de las fincas asignadas o adquiridas por la institución.

b) La medida, catastro, segregación y otorgamiento título sobre áreas de fincas adquiridas por el INVU para entregarlos a los poseedores actuales de esos terrenos que cumplan los requisitos de adjudicación establecidos por el marco legal y a entidades públicas o privadas de beneficio comunitario que no tengan fines de lucro, y conforme a los procedimientos establecidos en esta ley y sus reglamentos.

c) Medir, catastrar, segregar, otorgar título sobre un único predio a los ocupantes nacionales o extranjeros con residencia que demuestren una posesión entendida como la ejercida por un titular, de forma personal, ininterrumpida ya título de dueño, por más de diez años a la fecha de la vigencia de la presente ley, dentro de finca inscrita a nombre del INVU. Para estos efectos, el INVU elaborará un reglamento específico, en un plazo de seis meses después de la vigencia de esta ley.

d) Elaborar los planos de agrimensura, identificados por los profesionales responsables de los levantamientos con el logotipo oficial de la institución, indicando en las notas técnicas dentro del cuerpo del plano, la referencia a esta norma. Estos planos tendrán un trato preferencial en el trámite y en el proceso de la calificación y se les exigirá únicamente el visado de la Dirección de Urbanismo y Vivienda del INVU, cuando el proceso de calificación lo requiera.

e) La cancelación de planos catastrados que no han generado derechos y que se superpongan a inmuebles de propiedad pública.

f) La corrección de los antecedentes de dominio de sus propiedades o las generadas por medio de sus programas de vivienda, cuando se hayan segregado inmuebles utilizando el folio real de otra finca madre.

Se exceptúan de la aplicación de esta disposición los títulos de propiedad otorgados por el INVU que se encuentren dentro del plazo de convalidación o del período de limitaciones legales y que como producto de una investigación administrativa se determine que ostentan un vicio diferente del procedimiento de inscripción insubsanable administrativamente y, por ende, capaz de producir su nulidad absoluta.

Se autoriza al INVU para que rectifique, con base en planos catastrados, el correspondiente expediente administrativo y el acuerdo de su Junta Directiva, la cabida de sus fincas inscritas en el Registro Público, sin sujeción a los procedimientos establecidos en los artículos 13 y 14 de la Ley de Informaciones Posesorias.”

          De conformidad con el artículo 450 del Código Civil, la inscripción en Registro de documentos puede hacerse bajo tres modalidades: una escritura pública, una ejecutoria (judicial) y por documento auténtico, en este último supuesto, se ha entendido que encaja el exhorto administrativo, el cual sería emitido por una autoridad administrativa con la competencia para ello, al amparo de ley, y al cual el Registro Nacional está obligado a dar el trámite, en concordancia con el artículo 4 de la Ley de Inscripción de Documentos en Registro Público, Ley N.º 3883. Dispone el artículo 450 del Código Civil:

“ARTÍCULO 450.- Sólo pueden inscribirse los títulos que consten de escritura pública, de ejecutoria o de otro documento auténtico, expresamente autorizado por la ley para este efecto.”

          Tal y como se comentó en la opinión jurídica PGR-OJ-197-2021, en el Derecho Administrativo costarricense, ya se conoce el uso de la figura del exhorto administrativo. El artículo 85 de la Ley N.º 9036, que es la Ley que transformó el antiguo Instituto de Desarrollo Agrario, habilitó al actual Instituto de Desarrollo Rural a medir, catastrar e inscribir mediante exhorto ante el Registro Inmobiliario las tierras adquiridas por el Instituto de Desarrollo Agrario que al entrar en vigencia esta ley no se encontraran inscritas a nombre de este instituto en dicho Registro. Esto con el fin de convalidar los actos administrativos que dieron origen a la titulación de propiedades, y además para medir, catastrar e inscribir ante el Registro Inmobiliario a nombre del Instituto de Desarrollo Rural las tierras adquiridas por ese ente.

          En relación con la figura del exhorto administrativo, importa citar el voto del Tribunal Registral Administrativo N.º 0105-2021 de las 12:11 horas del 5 de marzo de 2021:

“En cuanto a este punto, este Tribunal hace ver, que según el artículo 450 del Código Civil uno de los medios de acceso al Registro Nacional es "documento auténtico, expresamente autorizado por la ley". El exhorto expedido por el IDA es uno de estos documentos, por lo que el Registro ante la rogación hecha por esa institución aplica el procedimiento registral dentro del marco de calificación y si todo está conforme inscribe el documento”

          Como se indicó en la opinión jurídica PGR-OJ-197-2021, la “[…] posibilidad de que el Legislador permita que el INDER, y eventualmente el INVU, puedan utilizar la figura del exhorto administrativo para medir, catastrar e inscribir inmuebles estaría justificada por el interés social de las funciones que deben desempeñar esas instituciones descentralizadas.” En la misma opinión jurídica se advirtió que las inscripciones, movimientos o correcciones registrales que se hagan vía exhorto, estarían sujetas a la función calificadora. El Registrador puede objetar el documento por razones de forma o por la existencia de una evidente contradicción entre la información que conste en el Registro y la que se pretende inscribir, pero no le está permitido entrar a valorar las razones por las cuales tal acto tiene su origen, es decir no puede pronunciarse en el caso concreto, sobre la validez del contenido del exhorto o la validez del procedimiento llevado a cabo previo a ese exhorto.  Al respecto, conviene citar el voto del Tribunal Registral Administrativo N.º 0218-2018 de las 14:45 horas del 22 de marzo de 2018:

“El Registrador podrá objetar el documento por razones de forma o por la existencia de una evidente contradicción entre la información que conste en el Registro y la que se pretende inscribir, pero no le está permitido entrar a valorar las razones por las cuales tal acto tiene su origen, es decir no puede pronunciarse en el caso concreto, sobre la validez del contenido del exhorto o la validez del procedimiento llevado a cabo previo a ese exhorto, sea éste judicial o administrativo, como derivación del principio de separación de poderes y respeto de competencias consagrado en el artículo 9 de la Constitución Política. Al respecto el tratadista Mena y San Millán, José María, en su libro Calificación Registral de Documentos Judiciales, Librería Bosch, Barcelona, 1985, págs. 55-56, indica, que: “(…) no podrán ser objeto de calificación: a) las decisiones jurisdiccionales y b) el orden interno del procedimiento. (…)”.

          Ahora bien, el proyecto de ley en estudio presenta el mismo problema de técnica legislativa que se señaló en su momento en relación el proyecto de ley N.º 22.594, pues la iniciativa de Ley que aquí se analiza, también establecería que, mediante el exhorto administrativo, el Instituto de Desarrollo Rural podrá elaborar los planos de agrimensura.

          En este sentido, es oportuno señalar el levantamiento de un plano de agrimensura es una función que debe realizar un profesional en topografía o en agrimensura (Art. 12 de la Ley N° 4294). Estos profesionales son los competentes pues la Ley les atribuye la respectiva fe pública. Así las cosas, no es correcto que el proyecto de Ley permita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo a elaborar e inscribir planos de agrimensura mediante exhorto administrativo y a través de los “profesionales responsables”. De acuerdo con el artículo 12 de la Ley N.° 4294 de 19 de diciembre de 1968, aunque sean funcionarios del Instituto de Desarrollo Rural, los funcionarios encargados de levantar los planos de agrimensura deben ser personadas autorizadas, conforme la Ley, para ejercer la topografía o la agrimensura.

          Finalmente, es acertado insistir en la observación hecha en la opinión jurídica OJ-197-2021 en el sentido de que un eventual trato preferencial a los documentos presentados por exhorto, sería procedente únicamente para efectos de tiempo del trámite, sin que sea admisible entender, en virtud del principio de legalidad, que dichos exhortos estén dispensados de cumplir con los requisitos que los reglamentos o leyes registrales imponen.

C.                CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de ley N.º 22.766.

Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                       Robert William Ramírez Solano

Procurador Director                                     Abogado de la Procuraduría

JAOA/RWRS/bba                                                                      

(Código 7392-2022)