30 de marzo de 2023

PGR-C-065-2023

Señor

Ricardo Robles Sánchez

Auditor Interno

Municipalidad de León Cortés 

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República damos respuesta a su correo electrónico de fecha 16 de febrero de 2023. 

En el correo electrónico se solicita a la Procuraduría General de la República un criterio técnico “[…] relacionado con la exención de pago de Impuesto sobre la propiedad en propiedades que serán utilizadas para la construcción de centro educativo y que actualmente se encuentran bajo la administración de un fideicomiso […]” y además sobre el “[…] tratamiento que se le debe dar a la asignación de valores de derechos de una misma finca, principalmente cuando esta es poseída por varios dueños.”

A. EN GENERAL SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR EL AUDITOR INTERNO. 

Por regla general la facultad de consultar a la Procuraduría General está reservada, en principio, a los jerarcas de la administración pública, así dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, Ley N.º 6815.  Sin embargo, el artículo 4 parte final, al ser reformado por la Ley N.º 6815 por la Ley General de Control Interno, Ley N.º 8292 de 31 de julio de 2002, legitimó a los auditores internos para consultar de forma directa.

La facultad de consultar que se otorgó a los auditores internos tiene la finalidad específica de habilitar a dichos órganos de control interno la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico informado y autorizado del órgano superior consultivo de la administración pública, como un insumo de las funciones de control y validación en relación con la administración que fiscaliza, en su labor de auditoría. Al respecto, en el dictamen C-48-2018 del 9 de marzo de 2018 indicamos:

“[…] la finalidad de la facultad que el artículo 4° en comentario le provee a los auditores internos, se circunscribe a que éstos puedan tener un criterio informado de carácter técnico sobre el régimen jurídico que se le aplica a la administración que fiscaliza. Esto para efectos exclusivos de que la respectiva auditoría interna cumpla, de una forma óptima, con su labor de auditoría. […]”

Asimismo, en el dictamen C-48-2018 advertimos que los dictámenes que la Procuraduría General emita por consulta directa de los auditores internos no vinculan al jerarca del cual dependa orgánicamente. La facultad de los auditores no tiene por finalidad vincular al jerarca de la administración activa del cual dependen orgánicamente, y por ello, los auditores carecen de la potestad para realizar la gestión de reconsideración del dictamen que se les emita, así como la dispensa prevista en el artículo 6 de esa misma Ley.

La habilitación dada a las auditorías para consultar, se circunscribe estrictamente a su competencia y la del organismo que fiscaliza y forma parte; es para su labor intraadministrativa directa, competencia funcional, lo cual implica que debe estar ligada al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva administración pública, lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría. En este sentido, en el dictamen C-133-2019 de 14 de mayo de 2019 –el cual reitera los dictámenes C-042-2008 del 11 de febrero de 2008, C-153-2009 de 1° de junio de 2009, C-314-2017 de 15 de diciembre de 2017 y C-0432019 de 20 de febrero de 2019- indicamos:

“En reiteradas ocasiones hemos indicado que la facultad de consultar que tienen los auditores internos está limitada a su ámbito de acción y a las competencias del órgano que controla, es decir, no pueden consultar asuntos ajenos a su esfera de trabajo ni asuntos externos al órgano en el cual ejerce su función.

(…)

Al tenor del anterior razonamiento, esta Procuraduría ha estimado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido mismo del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración, ya que es esto lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencia de esa auditoría.” 

Asimismo, en el dictamen C-200-2015 de 5 de agosto de 2015, de forma firme y clara, hemos advertido que la consulta debe responder a un interés público e institucional, no a asuntos de interés personal o directo.

Dentro de los criterios de admisibilidad que nuestra jurisprudencia ha desarrollado, se objeta la imprecisión en el objeto consultado, regla general que se aplica tanto a los jerarcas de la administración activa como a los auditores internos, porque impide conocer la duda jurídica del consultante y por tanto elaborar el dictamen. Si bien la consulta ha de ser abstracta y no referirse a casos concretos, debe ser específica y puntual, siendo inadmisible el planteamiento informativo o de referencia (Dictámenes C-179-2019 de 19 de junio de 2019 y C-136-2006 de 3 de abril de 2006).  

Además, por disposición expresa del artículo 24 de la Ley General de Control Interno, determinar si una disposición o regulación de tipo administrativo afectaría la actividad de auditoría interna o la independencia funcional y de criterio del auditor, es una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República (Dictamen C-72-2015 de 9 de abril de 2015). 

A. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA.

En el presente caso, la consulta del auditor de la Municipalidad de León Cortés, incumple con requisitos de admisibilidad, que impiden conocer y emitir un pronunciamiento. Debe tomarse en cuenta que la documentación que adjunta el correo electrónico corresponde a los oficios MLC-DHM-SBI-OFI-148-2022 del 18 de agosto de 2022 y MLC-DHM-SBI-OFI-015-2023 del 15 de febrero de 2023, ambos de la Unidad de Bienes Inmuebles y Valoración de la municipalidad; oficio DM-0056-2023 del 20 de enero de 2023 de la Ministra de Educación Pública; y oficio DJ-052-2019 del 10 de abril de 2019 del Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda.

En primer orden, de la lectura de la “consulta” y de la revisión de los documentos, se echa de menos el plan de trabajo de la auditoría interna. Este instrumento de organización y planificación, propio de los órganos de fiscalización, define las áreas, materias y metas sobre las cuáles hay un interés institucional que justifica abordarlos; su fiscalización y asesoría se traza en relación con las competencias de la administración pública. Este plan, de modo directo, se circunscribe a la competencia funcional de ese órgano interno fiscalizador, parte del control interno (Véase dictámenes PGR-C-353-2021 del 13 de diciembre de 2021, PGR-C-10-2023 del 30 de enero de 2023 y PGR-C-019-2023 del 08 de febrero de 2023). 

La falta de aporte del plan de trabajo y su vinculación -explicada- en la consulta es un requisito de admisibilidad que se incumple. Es indispensable que una consulta -como la planteada- esté relacionada con un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo correspondiente (Dictamen PGR-C-293-2021 del 15 de octubre de 2021). 

En segundo lugar, el objeto de consulta recae sobre un caso concreto, lo cual desnaturaliza la habilitación a favor de las auditorías para consultar en forma directa y finalidad de la función consultiva de la Procuraduría General de la República. Del examen de la documentación aportada, se extrae que está de por medio la exoneración del pago de tributos de las 4 fincas: 562049-000, 623378-000, 147488000 (001 y 002) y 604898-000 (001 y 002) que forman parte de un fideicomiso; es decir, mediante la consulta, con mediación de la auditoría interna, se procura solucionar casos específicos en discusión en la vía administrativa, que cuentan con un valor económico ya determinado e incluso con pronunciamiento sobre el tema por parte de otro órgano (ONT-MH). 

Lo indicado, conllevaría a emitir un pronunciamiento no de orden jurídico, sino que, en forma indirecta, se estaría sustituyendo a la administración activa en la decisión sobre el pago o no pago de tributos, lo que es improcedente.

En tercer lugar, la consulta planteada es informal e imprecisa. Se presenta una “consulta” vía correo electrónico, sin oficio, sin consecutivo ni explicación sobre el plan de trabajo, sin la indicación del medio para recibir respuesta, y tampoco indica el destinatario.   

El correo electrónico, en la actualidad, por accesibilidad y el funcionamiento y operación ordinario en que se mueven las personas públicas o privadas, es un medio de alta relevancia y beneficio para la comunicación. No obstante, en el caso de la Administración Pública y sus servidores, en el ejercicio de las competencias que le fueron depositadas (depositarios de la autoridad), debe tenerse sumo cuidado en asumir que un correo sustituye actuaciones formales, cuyo contenido ha de ser claro, concreto y desarrollado para poder presentar o emitir una decisión o una petición. 

La petición presentada por el auditor interno es carente de todos estos componentes, al no aportar un oficio de la auditoría en donde se consigne la consulta y que esté dirigida a la Procuraduría General de la República. Esta formalidad escrita no es banal, sino que obedece al cumplimiento de normas legales y de mérito de este órgano consultivo y de la auditoría interna. En la aplicación de las normas de control interno y las normas técnicas emitidas por el Archivo Nacional, como por ejemplo los Lineamientos para la Descripción Archivística NTN-002, “Directriz General para la normalización del tipo documental Carta” y “Directriz General para la producción de documentos en soporte papel de conservación permanente”, las actuaciones escritas de la administración pública tienen como objetivo común el control, almacenamiento y su posterior recuperación, para que la información producida y recibida sea veraz, accesible y conservada (trazabilidad); sin dejar duda de la voluntad expresada. 

Importante subrayar que el omitir consignar el nombre del destinatario, deja en duda de si ciertamente es a este o a otro órgano público interno o externo del Gobierno Local a quién se le está consultando. Agréguese que no hay una consulta concreta y clara, sino que por la estructura de los párrafos, se está planteando una duda -que péndula- sobre la exención al pago de un tributo y la asignación de valores, que al mismo tiempo se expresa como comentario. 

Así las cosas, y de volverse a presentar la consulta, esta debe ser mediante oficio formal de esa dependencia, el cual debe contener fecha, número de consecutivo, explicación de la relación con el plan de trabajo y formular una consulta clara, y general, así como el cargo, la dependencia, el nombre y la firma del auditor.   

Corolario de lo anterior, la consulta resulta inadmisible y, en consecuencia, se procede con el archivo, advirtiendo que, para ser atendida deberá presentarse nuevamente, cumpliendo con los requisitos de admisibilidad correspondientes.

B. CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la gestión de consulta hecha por correo electrónico de fecha 16 de febrero de 2023 es inadmisible. 

Atentos se suscriben;

               Jorge Andrés Oviedo Álvarez                Robert William Ramírez Solano            

                  Procurador Adjunto                                 Abogado Asistente

JAOA/rwrs/bba

Código 1349-2023