18 de julio del 2022

PGR-C-148-2022

MSc. Mary Marín Navarro

Alcalde

Municipalidad de Dota

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República damos respuesta al oficio Nº AMD-0066-2022 de fecha 04 de marzo de 2022.

En el oficio Nº AMD-0066-2022 la Alcaldesa de la Municipalidad de Dota nos consulta lo siguiente:

1-      ¿La Municipalidad está obligada a construir aceras en las zonas urbanas del cantón específicamente en los lugares donde haya casas de habitación?

2-      ¿La Municipalidad tiene la posibilidad de cobrar al solicitante la construcción total o parcial de dichas aceras?

La Administración consultante adjunta el criterio legal dado por oficio Nº LEGAL-MUNIDOTA-001-2022 del 02 de febrero de 2022 de la asesoría legal externa de la municipalidad. El criterio legal, citando el artículo 84 del Código Municipal, explica que es responsabilidad de los administrados la construcción de las aceras frente a su propiedad cuando es obra nueva. Referenciando los votos N.º 10293-2019 y N.º 2011-0656 de la Sala Constitucional, recomienda que la municipalidad debe establecer el procedimiento para regular el incumplimiento en la construcción de aceras, y en caso de que estos no puedan hacerlo, el costo le corresponde a la administración pública, y después distribuirá el costo entre vecinos.

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: A) Facultad de las municipalidades para construir aceras en sustitución de los munícipes; y B) Conclusión.

A.    FACULTAD DE LAS MUNICIPALIDADES PARA CONSTRUIR ACERAS EN SUSTITUCIÓN DE LOS MUNÍCIPES.

El artículo 84 del Código Municipal, Ley Nº 7794 del 30 de abril de 1998, establece la obligación de todo propietario o poseedor de bienes inmuebles, de construir la acera frente a su propiedad. Dice el artículo 84 de la ley Nº 7794, en lo que interesa, lo siguiente:

“Artículo 84.- De conformidad con el plan regulador municipal, las personas físicas o jurídicas, propietarias o poseedoras, por cualquier título, de bienes inmuebles, deberán cumplir las siguientes obligaciones:

(…)

d) Construir las aceras frente a sus propiedades cuando se trate de una obra nueva, apegado a los lineamientos y diseños establecidos por la municipalidad.

e) Abstenerse de obstaculizar el paso por las aceras con gradas de acceso a viviendas, retenes, cadenas, rótulos, materiales de construcción o artefactos de seguridad en entradas de garajes. Cuando por urgencia o imposibilidad de espacio físico deban colocarse materiales de construcción en las aceras, deberán utilizarse equipos adecuados de depósito. La municipalidad podrá adquirirlos para arrendarlos a los munícipes.

(…)

h) Garantizar adecuadamente la seguridad, la limpieza y el mantenimiento de propiedades, cuando se afecten las vías o propiedades públicas o a terceros relacionados con ellas.

(…)

Salvo lo ordenado en la Ley General de Salud, cuando los munícipes incumplan las obligaciones anteriores o cuando la inexistencia o mal estado de la acera ponga en peligro la seguridad e integridad o se limite la accesibilidad de los peatones, la municipalidad está facultada para suplir la omisión de esos deberes, realizando de forma directa las obras o prestando los servicios correspondientes. Por los trabajos ejecutados, la municipalidad cobrará al propietario o poseedor del inmueble el costo efectivo del servicio o la obra. El munícipe deberá reembolsar el costo efectivo en el plazo máximo de ocho días hábiles; de lo contrario, deberá cancelar por concepto de multa un cincuenta por ciento (50%) del valor de la obra o el servicio, sin perjuicio del cobro de los intereses moratorias.

Con base en un estudio técnico previo, el concejo municipal fijará los precios mediante acuerdo emanado de su seno, el cual deberá publicarse en La Gaceta para entrar en vigencia. Las municipalidades revisarán y actualizarán anualmente estos precios y serán publicados por reglamento.

Cuando se trate de las omisiones incluidas en el párrafo trasanterior de este artículo y la municipalidad haya conocido por cualquier medio la situación de peligro, la municipalidad está obligada a suplir la inacción del propietario, previa prevención al munícipe conforme al debido proceso y sin perjuicio de cobrar el precio indicado en el párrafo anterior.

En todo caso y de manera excepcional, se autoriza a la municipalidad para eximir del cobro por concepto de construcción de obra nueva de las aceras cuando se demuestre, mediante un estudio socioeconómico que practique la corporación municipal, que los propietarios o poseedores por cualquier título carecen de recursos económicos suficientes.”

Asimismo, el ordinal 84 prescribe que la construcción de la respectiva acera se realice cumpliendo las condiciones y medidas técnicas del plan regulador del cantón. Una disposición semejante se encuentra en el artículo 110 del Reglamento de construcciones del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo -en adelante Reglamento de construcciones INVU- (Aprobado por Sesión Ordinaria N°6306, artículo II.inc. 6 celebrada el 15 de marzo del 2018).

Ahora bien, se nos consulta que en caso de la persona no cumpla con su obligación de construir la acera, si podría la Municipalidad suplir esta omisión y cobrar lo realizado. Sobre este tema hemos tenido oportunidad de referirnos ampliamente en otras ocasiones. En primer orden, hemos de resaltar que el mismo artículo 84 en su párrafo tercero habilita al Gobierno Local la construcción de la acera cuando el munícipe incumpla con dicha obligación. La posibilidad jurídica de hacer la acera en sustitución del munícipe es reiterada en el canon 83 del Código Municipal:

“Artículo 83 bis- Las municipalidades quedan facultadas para realizar las labores de construcción de obra nueva de acera de forma directa, con el fin de garantizar la accesibilidad y la seguridad de todas las personas, previa notificación al propietario.

El costo efectivo de estas obras nuevas se trasladará al propietario o poseedor por cualquier título de bienes inmuebles, según lo definan los reglamentos municipales.

Se autoriza a las municipalidades para que establezcan mecanismos de facilidades de pago respecto del cobro efectivo de las obras nuevas de aceras.”

La acera es una vía pública destinada al uso de peatones, para garantizar la movilidad, seguridad, conectividad y otros fines y funciones sociales y económicos (Art. 3.5 del Reglamento de construcciones del INVU y 2.2 de la Ley Nº 9078) cuya construcción ordinariamente es una obligación que recae en el propietario del inmueble al momento de levantar una obra nueva, así lo disponen las normas urbanísticas, por razón de utilidad pública. Luego, los artículos 83 bis y 84 del Código Municipal otorgan la faculta a la municipalidad de poder sustituir al munícipe que incumplió, para construir en forma directa la acera respectiva. 

La jurisprudencia constitucional y administrativa han precisado que la Municipalidad, como Gobierno Local responsable del desarrollo del cantón, está obligada a construir la acera en caso afectarse la accesibilidad o estar peligro la seguridad de las personas, y posteriormente realizará el cobro al dueño del terreno frente a la acera. En nuestro dictamen C-088-2019 del 03 de marzo de 2019, que recoge amplia jurisprudencia administrativa y constitucional -he invitamos leer- indicamos lo siguiente:

“De seguido, importa advertir que del numeral 84 del Código Municipal – antiguo artículo 75 antes de la promulgación de la Ley N° 9542 "Ley de Fortalecimiento de la Policía Municipal" del 23 de abril del 2018-, se infiere que las municipalidades tienen a obligación general de velar por la construcción y mantenimiento de todas las aceras de su cantón pues dicha norma establece que es un deber del respectivo ayuntamiento realizar las acciones necesarias para que  los munícipes que tienen propiedades en su cantón, cumplan con su deber de construir y dar mantenimiento a las aceras frente a sus propiedades independientemente de si la vía pública correspondiente es nacional o local. Por supuesto, debe acotarse que tratándose de las vías públicas nacionales, las municipalidades tienen la obligación de coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (Ver dictámenes C-257-2004 de 1 de setiembre de 2004, C-243-2009 de 3 de setiembre de 2009, C-239-2016 de 8 de noviembre de 2016 y C-241-2016 de 8 de noviembre de 2016).

(…)

 En aplicación de lo dispuesto en el artículo 84 del Código Municipal, en caso de que el propietario apercibido omita realizar las obras necesarias, conforme las especificaciones técnicas de accesibilidad, para garantizar el tránsito libre y seguro de las personas con discapacidad, la Municipalidad podrá, entonces, realizar las obras requeridas, cobrando al propietario o poseedor del inmueble el costo efectivo del servicio o la obra. Esto sin perjuicio de lo dispuesto, en primer lugar, en el artículo 85 también del Código Municipal el cual habilita a las corporaciones locales para aplicar multas coercitivas para los infractores; y también sin demérito de lo previsto en el artículo 67 de la Ley N.º 7600 – adicionado por la Ley N.º 9207 de 25 de febrero de 2014 – el cual dispone que en caso de que las construcciones incumplan las reglas de accesibilidad general, los encargados de dicha construcción pueden ser obligados, a solicitud del perjudicado, a realizar dichas obras a costa de ellos. Asimismo, el artículo 67 prescribe que a modo de sanción coercitiva, no se tramitarán permisos de construcción y se suspenderán los ya otorgados hasta que se realicen las remodelaciones necesarias. […]” (el resaltado es nuestro) (En la misma línea véanse los dictámenes C-241-2016 del 8 de noviembre del 2016, C-088-2019 del 03 de marzo de 2019 y C-253-2020 del 03 de julio de 2020).

Por su parte, la Sala Constitucional se referido a la potestad de las municipalidades para construir las aceras y cobrar su costo a los munícipes:

“IV.- Sobre las obligaciones de las municipalidades en materia de seguridad peatonal. La seguridad peatonal también es un asunto de interés local que las municipalidades no puede soslayar, por lo que éstas deben actuar -dentro de sus respectivos ámbitos de competencia- para garantizar a los munícipes un tránsito seguro; en particular,  a los menores y a los adultos mayores (ver sentencia número 2006-11263 de las 9:29 hrs. del 1 de agosto del 2006). Lo que incluye el deber  de  las municipalidades   de   utilizar  los  mecanismos que  el  propio ordenamiento jurídico les otorga, para hacer cumplir a los propietarios o poseedores de bienes inmuebles su obligación de construir las aceras frente a sus propiedades y darles mantenimiento, para así poder asegurar a los peatones que no se vean expuestos a un inminente peligro al tener que movilizarse por espacios en donde se ponga en riesgo su vida o su salud (ver, en este sentido, la sentencia número 2007-05051 de las 15:27 hrs. del 13 de abril del 2007).” (Voto Nº 2012-000151 de las catorce horas cincuenta minutos del once de enero de dos mil doce).

En caso de que la municipalidad sustituya al munícipe incumpliente, las obras ejecutadas y sufragadas con erario público, le deben ser cobradas en forma plena al munícipe transgresor, concediendo 8 días hábiles para pagar, vencido este plazo, por disposición de ley, se impondría una multa del 50% del valor de la obra. Cabe recordar que la sanción ha de estar precedida de un procedimiento administrativo con las garantías del debido proceso, y una vez finalizado, la administración tiene la posibilidad de cargar la multa en las cuentas del resto de los servicios urbanos (dictamen C-242-2020 del 24 de junio de 2020).

Finalmente, debe considerarse que la adopción de estas medidas administrativas particulares por parte de las municipalidades se cimienta en el control urbano que nuestro ordenamiento jurídico les ha depositado, como parte de la tutela de los intereses y servicios locales, conforme los términos del artículo 169 de la Constitución Política.  

B.     CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, se concluye:

1.      De conformidad con los artículo 83 bis y 84 del Código Municipal, y la jurisprudencia de la Procuraduría General de la República y de la Sala Constitucional, en caso de que un munícipe incumpla con su deber de construir la acera frente a su propiedad, es una obligación de la municipalidad sustituir al propietario omiso y construir en forma directa la acera, con el fin de garantizar la accesibilidad y la seguridad de todas las personas.

2.      En caso de que la municipalidad sustituya al munícipe incumpliente, las obras ejecutadas y sufragadas con erario público, deben ser cobradas en forma plena, concediendo a la persona 8 días hábiles para pagar, vencido este plazo, se impondría una multa del 50% del valor de la obra.

                                  Cordialmente,

Jorge Andrés Oviedo Álvarez                                Robert William Ramírez Solano

      Procurador Adjunto                                               Abogado Asistente

JAOA/RWRS/bba

Código 5225-2022