15 de junio del 2023

PGR-C-121-2023

Ingeniera

Beatriz Guzmán Meza

Secretaria a.i Junta Directiva

Caja Costarricense de Seguro Social

Estimada señora:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por ministerio de ley, Ricardo Vargas Vásquez, en virtud del artículo 12, párrafo segundo, de nuestra Ley Orgánica (N.°6815 del 27 de setiembre de 1982), me refiero al oficio SJD-0585-2023 del  24 de abril de 2023, mediante el cual pone en conocimiento de este órgano asesor lo resuelto por la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social en el artículo 5° de la sesión N° 9325, celebrada el 13 de abril del año 2023, en cuanto a ampliar lo dispuesto en el artículo 5 de la sesión 9296 del 24 de noviembre de 2022, a efecto de que se rinda dictamen favorable sobre la nulidad de los informes de inspección 1360-02503-2017 del 05 de setiembre de 2017 y el número 1360-02547-2017-1 del 27 de diciembre de 2017, según lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública.    

            Debemos aclarar previamente, que el presente análisis se realiza a partir de lo dispuesto en el numeral 183 citado que, como veremos, se refiere a nulidades absolutas y relativas y no específicamente a nulidades absolutas, evidentes y manifiestas como se menciona en la solicitud planteada, las cuales, deben anularse en vía administrativa a partir de lo que dispone el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, artículo que no resulta de aplicación a este caso.

            Por lo anterior, nos referiremos al procedimiento de nulidad regulado en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública, que se refiere a la anulación de los actos desfavorables al administrado. 

I.            ANTECEDENTES

De importancia para referirnos a la solicitud de dictamen planteada deben considerarse los siguientes hechos de relevancia:

a)        El 12 de setiembre de 2017, la Subárea de Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, de la CCSS realizó un traslado de cargos a la señora xxx por considerar que omitió declarar montos como trabajadora independiente por concepto de alquileres de locales comerciales en los periodos de enero de 2013 a setiembre de 2015. (folios 31 a 33 del expediente administrativo). Lo anterior, según señala la resolución de traslado de cargos, con fundamento en el informe de inspección xxx (el cual es visible en la certificación adjunta de 27 folios)

b)        El 27 de setiembre de 2017, la señora xxx se opuso al traslado de cargos de la Subárea de Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, de la CCSS, pues señala que los alquileres constituyen una renta pasiva por la que no deben pagarse cuotas como trabajadora independiente por ese concepto (folios 35 a 59 del expediente administrativo);

c)        Mediante informe de inspección xxx, la Subárea de Servicios de Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte de la CCSS procedió con la confección de planillas adicionales de la trabajadora independiente xxx, por la supuesta omisión de reporte de ingresos como trabajadora independiente durante el periodo de enero de 2013 a setiembre de 2015 (folios 74 a 111 del expediente administrativo).

d)        El 8 de enero de 2018, la señora xxx presentó recurso de revocatoria con apelación en subsidio contra el informe de inspección 1360-02547-2017-1 del 27 de diciembre de 2017 (folios 131 a 163 del expediente administrativo)

e)        El 7 de mayo de 2018, la señora xxx presentó una ampliación de argumentos de los recursos interpuestos (folios 216 a 223 del expediente administrativo);

f)         Por resolución 1360-0289-2018-R del 8 de febrero de 2018, la Subárea de Servicios de Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte de la CCSS declaró sin lugar el recurso de revocatoria interpuesto (folios 165 a 212 del expediente administrativo);

g)        Mediante resolución GF-054-18 del 13 de diciembre de 2018, la Gerencia Financiera de la CCSS, rechazó la nulidad invocada por la señora xxx, declarando sin lugar el recurso de apelación que interpuso (folios 234 a 239 del expediente administrativo);

h)        Por oficio GA-DJ-8580-2022 del 15 de noviembre de 2022, la Dirección Jurídica de la CCSS recomendó a la Junta Directiva aplicar lo dispuesto en el numeral 183 de la LGAP y anular de oficio, los informes de inspección N.° 1360-02503-2017-1 de las 16:15 horas del 5 de setiembre de 2017 y 1360-00289-2018-R de las 15:15 horas del 8 de febrero de 2018 emitidos por la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, así como la resolución de la Gerencia Financiera GF-054-18 del 13 de diciembre de 2018. Lo anterior por considerar que se encuentran viciados de nulidad, toda vez que el Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes y Asegurados Voluntarios establece a los alquileres como renta pasiva y, en consecuencia, no susceptible de generar la obligación de pago de las cuotas de la seguridad social ( documento adjunto);

i)         En el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de la CCSS, mediante el artículo 5° de la sesión N.° 9296 del 24 de noviembre de 2022, se solicitó a la Procuraduría dictamen favorable para anular el informe de inspección N.° 1360-02503-2017-1 de las 16:15 horas del 05 de setiembre de 2017 y la resolución N.° 1360-00289-2018- R de las 15:15 horas del 08 de febrero de 2018 de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, así como la resolución de la Gerencia Financiera GF-6.054-18 de las 14:40 horas del 13 de diciembre de 2018 (oficio SJD-1518-2022 24 del 24 de noviembre de 2022). En el artículo 5° de la sesión N.° 9296, celebrada el 24 de noviembre de 2022, la Junta Directiva amplió lo dispuesto en el artículo 5 de la sesión 9296 del 24 de noviembre de 2022, a efecto de que se rinda dictamen favorable sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta no sólo del informe de inspección 1360-02503-2017 del 05 de setiembre de 2017 sino también del informe de 1360-02547-2017-1 del 27 de diciembre de 2017 (oficio adjunto).

II. LA DECLARATORIA DE NULIDAD DE LOS ACTOS DESFAVORABLES AL ADMINISTRADO Y EL CASO CONCRETO

La Administración se encuentra obligada a anular de oficio los actos absolutamente nulos, pues así lo dispone el artículo 174 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP).

Dicha ley regula, además, los procedimientos necesarios para declarar esa nulidad, siendo uno de ellos destinado a la declaratoria de nulidades de actos desfavorables al administrado. Al respecto, señala el artículo 183: 

“Artículo 183.-

1) La administración conservará su potestad para anular o declarar de oficio la nulidad del acto -sea absoluta o relativa- aunque el administrado haya dejado caducar los recursos administrativos y acciones procedentes, siempre y cuando dicha revisión se dé en beneficio del administrado y sus derechos.

2) La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo no estará sujeta al plazo de caducidad y podrá ser ejercida por la Administración, previo dictamen vinculante de la Procuraduría General de la República.

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006,).

3) Fuera de los casos previstos en el artículo 173 de este Código, la Administración no podrá anular de oficio los actos declaratorios de derechos en favor del administrado y para obtener su eliminación deberá acudir al proceso de lesividad, previsto en el Código Procesal Contencioso-Administrativo.”

(Así reformado el inciso anterior por el inciso 8) del artículo 200 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006,).”

 (Así reformado por el artículo 47 (actual 50) de la ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982) (La negrita no es del original)

A partir de lo dispuesto en dicho artículo, hemos señalado que para que pueda declararse la nulidad de un acto que perjudica a un administrado, debe existir un acto que se encuentre firme, además, que el acto esté viciado de nulidad absoluta o relativa.

Para estos supuestos la ley no señala un plazo de caducidad ni la necesidad de seguir un procedimiento administrativo con audiencia al interesado, como sí se estableció para la anulación de los actos favorables al administrado (artículo 173 LGAP) pero, en ambos supuestos, el legislador optó por establecer la necesidad de requerir el dictamen previo de esta Procuraduría.  

            A través del dictamen de este órgano asesor, se pretende evitar que, mediante la anulación de un acto válido, se otorguen a los particulares beneficios que no les corresponden, por lo que se convierte en una garantía de protección del interés público, evitando abusos o errores de la Administración (Dictamen N.° C-064-2007 de 28 de febrero de 2007 y en igual sentido el N.° C-389-2006 de 4 de octubre de 2006).

            En este caso, tal como se desprende del apartado de antecedentes que hemos citado anteriormente, a partir de informes de inspección realizados por la Subárea de Gestión de Servicios de Inspección y Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, de la Caja Costarricense de Seguro Social, se realizó un traslado de cargos a la señora xxx por considerar que omitió declarar montos como trabajadora independiente por concepto de alquileres de locales comerciales en los periodos de enero de 2013 a setiembre de 2015.

            La afectada, ejerció su derecho de la defensa a partir de la presentación de los recursos de revocatoria y apelación en subsidio, los cuales fueron rechazados respectivamente mediante las resoluciones 1360-0289-2018-R del 8 de febrero de 2018 de la Subárea de Servicios de Cobranza de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte y GF-054-18 del 13 de diciembre de 2018, de la Gerencia Financiera. Esto evidencia que el acto administrativo quedó firme, cumpliéndose con el primer requisito derivado del artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública.

            En este caso, además, se trata de un acto desfavorable a los intereses de la administrada xxx, pues se le requirió el pago de montos supuestamente adeudados a la seguridad social como trabajadora independiente, por concepto de alquileres de locales comerciales, lo cual cumple con el supuesto regulado en el numeral 183 de comentario.

            Adicionalmente, si valoramos el fondo del asunto, se observa que, en este caso, existe una nulidad que puede ser declarada de oficio por la Administración, pues a la señora xxx se le imputó un supuesto adeudo con la CCSS, a pesar de que la reglamentación en esta materia establece a los alquileres como renta pasiva y, en consecuencia, no susceptible de generar la obligación de pago de las cuotas de la seguridad social.

Al respecto, el Reglamento N.° 7877-3 del 5 de agosto de 2004, Reglamento para la Afiliación de los Trabajadores Independientes, vigente al momento del traslado de cargos hecho a la señora xxx, establecía que la cobertura y cálculo de las cuotas de la seguridad social aplicaban para “los trabajadores independientes manuales o intelectuales que desarrollen por cuenta propia algún tipo de trabajo o actividad generadora de ingresos”, supuesto en el cual no pueden ser comprendidas las rentas pasivas.

Lo anterior, fue dispuesto con mayor contundencia y claridad en el Reglamento 9257-A del 5 de mayo de 2022, Reglamento para el aseguramiento contributivo de los trabajadores independientes, que derogó el anterior y se encuentra vigente en la actualidad, el cual dispone de manera expresa:

“Artículo 11.-Exclusión de rentas pasivas. Los ingresos derivados de las rentas pasivas no se consideran ingresos de los trabajadores independientes que estén sujetos a las contribuciones de los seguros sociales.

En esta categoría se encuentran: ingresos por certificados de inversión, avales, dividendos, intereses no derivados de una actividad laboral o profesional, arrendamiento de licencias o patentes; intereses de inversiones financieras; otras formas de distribución de utilidades; dietas por participación en órganos colegiados e ingresos por alquileres.”

Partiendo de lo anterior, la Administración tiene la potestad de revisar de oficio los actos administrativos desfavorables a los administrados que estén viciados de nulidad, por lo que lo que corresponde es emitir un dictamen favorable para que se anulen los actos cuya nulidad solicita la Junta Directiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

III. CONCLUSIÓN

En virtud de lo expuesto, se emite dictamen favorable a partir de lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley General de la Administración Pública, para que se anulen los actos administrativos plasmados en los informes de inspección N.° 1360-02503-2017-1 de las 16:15 horas del 05 de setiembre de 2017 y 1360-02547-2017-1 del 27 de diciembre de 2017, así como la resolución N.° 1360-00289-2018- R de las 15:15 horas del 08 de febrero de 2018 de la Dirección Regional de Sucursales Huetar Norte, y GF-6.054-18 de las 14:40 horas del 13 de diciembre de 2018  de la Gerencia Financiera de la Caja Costarricense de Seguro Social.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

SPC/cpb