11 de julio del 2023

PGR-C-137-2023

 

Master

Francisco Gamboa Soto

Ministro

Ministerio de Economía, Industria y Comercio

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a oficio número MEIC-DM-OF-221-2023 de fecha 15 de junio del 2023, mediante el cual, solicita criterio respecto a límites en tasas de interés. Específicamente, peticiona dilucidar lo siguiente:

·         “Permite la normativa legal realizar exclusiones en cuanto a cargos, costos o comisiones que no deben ser parte de la tasa de interés de la operación de crédito, adicionales a los costos por gestión de cobranza señalados en el artículo 36 bis de la Ley N° 7472?

·         En caso afirmativo, ¿Qué características deben reunir tales cargos, costos o comisiones que no deban ser incorporados en la tasa de interés de la operación de crédito?”

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES:

 

Mediante oficio numerado AJ-OF-055-23 del 29 de mayo del 2023, se emitió pronunciamiento Legal por parte de la Asesoría Jurídica de la institución consultante, el cual, referente al tema de interés concluyó lo siguiente:

 

“…la definición de Tasa de Interés Total Anual, establecida en el Decreto Ejecutivo N° 43270-MEIC, se encuentra conforme a la intención del legislador, los cuales consideraron que únicamente deberían excluir de la suma que recibe o tiene derecho a recibir el acreedor como parte de la tasa de interés del crédito los cargos por gestión de cobranza, los seguros voluntarios y los servicios adicionales que adquiera el consumidor financiero por voluntad propia…” 

 

II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LO CONSULTADO.

 

Lo formulado busca dilucidar si resulta jurídicamente viable excluir rubros determinados “de la tasa de interés de la operación de crédito”. Lo anterior, con la finalidad de resolver distintos cuestionamientos a proveedores del servicio que nos ocupa, así como, a consumidores. 

Analizada que fuere la consulta se sigue que, por una parte, traslada disyuntivas de particulares a este órgano técnico asesor y, por otra, solicita criterio respecto a asuntos propios de su competencia.

Tocante a la primera, desatiende el consultante que, la Procuraduría General de la República, por imperio de ley, está facultada únicamente para asesorar órganos o entes públicos referentes a la labor que les ha sido encomendada por el ordenamiento jurídico, es decir, lo propio de su actividad – cardinal 4 de la Ley Orgánica de la de la Procuraduría General de la República-, no así, respecto de disyuntivas que pueda generar el ordenamiento jurídico en los administrados.

En ese entendido, se evacuará lo planteado respecto de la función propia del órgano ministerial definida por el numeral primero de la Ley número 7472, denominada Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor “…proteger, efectivamente, los derechos y los intereses legítimos del consumidor… y la eliminación de las regulaciones innecesarias para las actividades económicas”.

III.- SOBRE LA USURA Y SU TUTELA JURÍDICA.

 El tópico sometido a criterio de este órgano asesor se encuentra estrechamente vinculado con la figura jurídica denominada usura, ya que, se cuestiona la posible exclusión de extremos respecto de la tasa de interés máxima permitida para transacciones comerciales. De allí que, se impone, como punto de partida, realizar una breve reseña de aquella, incluyendo, claro está, la regulación que le es propia.

En este sentido, la usura se define como “…todo negocio en que se estipule un interés notablemente superior al normal del dinero y manifiestamente desproporcionado con las circunstancias del caso  o en condiciones  tales que aquel resulte leonino… ” ^[1]

Así, el instituto legal en análisis consiste en la ventaja patrimonial desmedida, contra el deudor, que obtienen algunos comerciantes al realizar transacciones mercantiles, concretamente, a través del cobro de réditos.

La temática que nos ocupa, fue objeto de discusión en la Conferencia Especializada Interamericana Sobre Derechos Humanos, en la que el “DELEGADO DE HONDURAS (Sr. Mario Díaz Bustamante) sugirió al Delegado de Brasil que incluyese en su propuesta el siguiente párrafo: "La usura, como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, serán prohibidas por la ley". ^[2]

  

Tal postura fue recogida en el cardinal 21 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), el cual, en el inciso 3), señala:

 

“Artículo 21. Derecho a la Propiedad Privada.

 

(…)

 

3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, serán prohibidas por la ley.”

Como claramente se sigue de lo expuesto, la usura es considerada un acto contrario a la dignidad humana y, por ende, su materialización constituye un quebranto directo a los derechos humanos de quien la sufre. Resultando un deber ineludible de nuestro país realizar todas las acciones normativas para impedir que la usura pueda lesionar la esfera jurídica de los deudores, mediante el cobro desmedido de intereses.

En esa línea se decantó la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al establecer mediante voto 10160-2020 diez horas quince minutos del tres de junio de dos mil veinte, al establecer:

“…No existe en el país, un parámetro legal para poder aplicar el delito de usura para proteger los bienes jurídicos tutelados. No tiene nuestra legislación un parámetro técnico a partir de cuál un determinado cobro de interés o intereses deja de ser ganancia económica legítima, y se convierte en una forma de explotación que atenta contra la buena fe de los negocios y la dignidad humana, en palabras de la Convención de: “explotación del hombre por el hombre” … De tal manera que existe un mandato convencional para los Estados miembros del sistema interamericano, firmantes de la Convención Americana de Derechos Humanos, de establecer un tope de intereses a partir del cuál se configura la usura y una figura penal que procura servir de sanción y por lo tanto disuasión de incurrir en esa práctica comercial. Puede decirse que esa normativa convierte la necesidad de prohibir la usura en una materia de interés público que legitima y obliga la intervención de la Asamblea Legislativa en la materia. Al hacerlo, se busca establecer un parámetro que sirva como límite al ejercicio de derechos económicos reconocidos en la misma Constitución…”

Debiendo, recalcar que la decisión judicial supra mencionada es conteste al señalar que “…no es una opción, desde el punto de vista constitucional, mantener esa omisión, como proponen los consultantes al alegar que no debería existir ningún tope…”.

De allí que, deviene palmario el deber que recae sobre los legisladores de definir el límite al cobro que, por concepto de intereses, puede generar un préstamo comercial. Lo anterior, claro esta, en fiel respeto a la covencionaldiad y a los derechos humanos reconocidos a través de esta, entre otros, indudablemente la proscripción de la usura.

 Precisamente, en cumplimiento de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, se dicta la Ley número 9859 del 16 de junio del año 2020, Reforma Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor, la cual, en su exposición de motivos indica:

 

“La regulación de los intereses desproporcionados en las operaciones de crédito ha sido materia de discusión en la Asamblea Legislativa desde hace casi una década. En ese sentido, múltiples propuestas han sido presentadas, tanto por el Poder Ejecutivo, como también por Diputados y Diputadas de distintas fracciones.

 

Esto encuentra el respaldo, tanto en tratados internacionales que el país ha suscrito, al igual que en la misma legislación nacional, comenzando primeramente por la Constitución Política…

 

 A pesar de todo este marco legal existente, el concepto de usura nunca ha sido desarrollado y delimitado, por ello, existe un vacío en la normativa que debe ser resuelto, pues, aunque tanto el Código Penal como la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor N° 7472 establecen sanciones para el delito de usura, lo cierto es que como no está definido, estas sanciones son inaplicables, dejando en indefensión a los consumidores y en impunidad a quienes cometen este delito…

 

 La desregulación imperante en este mercado tiene efectos adversos no únicamente sobre las personas endeudadas, sino también sobre la economía como un todo, pues los recursos se utilizan para pagar los intereses desproporcionados tiene un alto costo de oportunidad al no destinarse a la inversión, el ahorro o dinamizar el mercado de bienes y servicios.

 

Adicionalmente, esta dinámica de mercado crediticio supone la extracción desproporcionadas de rentas de las personas endeudadas en favor de otras que se enriquecen injustamente…”

 

De lo expuesto se sigue, sin mayor dificultad, que la usura es un instrumento económico que atenta directamente contra la ética y moral que debe prevalecer en las relaciones entre las personas, constituyendo un mecanismo de explotación que transgrede groseramente los Derechos Humanos y, por ende, su proscripción a través del ordenamiento jurídico es imprescindible.  Tal y como, sucedió en el caso de nuestro país a través de la Ley número 9859 del 16 de junio del año 2020.

 

IV. SOBRE LA POSIBILIDAD NORMATIVA DE EXCEPTUAR CARGOS DE LOS RÉDITOS COBRADOS EN TRANSCCIONES PATRIMONIALES.  

Se cuestiona en esta oportunidad la viabilidad normativa para excluir de los intereses cobrados en actividades comerciales “cargos, costos o comisiones… adicionales a los costos por gestión de cobranza señalados en el artículo 36 bis de la Ley N° 7472”.

 

Ante tal disyuntiva, resulta fundamental establecer que, tanto el cardinal 11 de la Constitución Política, cuanto su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, tutelan el principio de legalidad, según el cual, el Estado en sentido amplio debe contar con norma autorizante que regule expresamente la actuación que pretende desplegar.

 

Así, la totalidad de conductas que materialice la Administración Pública deben estar permitidas por norma escrita, lo cual, conlleva necesariamente el sometimiento de aquella a la Constitución y a la ley, preponderantemente, y en general a todas las otras normas del ordenamiento jurídico, o sea, en última ratio, a lo que se conoce como el "principio de juridicidad de la Administración".

 

Bajo esta inteligencia, corresponde analizar el canon 36 bis de la Ley número 7472, el cual a la letra reza:

 

La tasa anual máxima de interés que podrán cobrar las personas físicas o jurídicas que otorguen financiamiento a un tercero para operaciones financieras, comerciales y microcréditos deberá ajustarse a los límites establecidos en este artículo.

 

La tasa anual máxima de interés para todo tipo de crédito, salvo para los microcréditos, se calculará sumando el promedio simple, del promedio ponderado de los últimos doce meses de la tasa de interés activa, más doce coma ocho (12,8) puntos porcentuales. Dicho resultado se multiplicará por uno coma cinco (1,5).

La tasa anual máxima de interés para microcrédito se calculará sumando el promedio simple, del promedio ponderado de los últimos doce meses de la tasa de interés activa, más trece coma dieciocho (13,18) puntos porcentuales. Dicho resultado se multiplicará por dos coma cero ocho cinco (2,085).

 

La tasa de interés activa que se utilizará para las tasas máximas de todo tipo de crédito y microcrédito será la tasa de interés activa negociada del grupo Otras Sociedades de Depósito calculada por el Banco Central de Costa Rica, en dólares de los Estados Unidos de América o en colones, según se haya pactado en el contrato, negocio o transacción.

 

Para efectos de esta ley, se entiende por microcrédito todo crédito que no supere un monto máximo de uno coma cinco (1,5) veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993. Se excluyen de los microcréditos las tarjetas de crédito.

 

Para el caso de contratos, negocios o transacciones pactados en otras monedas se utilizará el promedio simple, del promedio ponderado de los últimos doce meses, de la tasa de interés activa negociada del grupo Otras Sociedades de Depósito, en dólares de los Estados Unidos de América, calculada por el Banco Central de Costa Rica.

 

Las tasas máximas señaladas serán calculadas y establecidas por el Banco Central de Costa Rica, el cual las deberá publicar, en la primera semana de los meses de enero y julio de cada año, en La Gaceta y en su página web. Estas tasas se aplicarán para todo contrato, negocio o transacción efectuado en el semestre siguiente al de su publicación.

 

Se prohíbe al oferente del crédito fragmentar el monto de los créditos regulares, en montos iguales o menores a uno coma cinco (1,5) veces el salario base del oficinista 1 del Poder Judicial, según la Ley 7337, de 5 de mayo de 1993, con el fin de cobrar una tasa mayor a la tasa máxima establecida para el crédito regular.

 

Se prohíbe a toda persona física o jurídica, que otorgue financiamiento a terceros, incorporar a la tasa de interés costos, gastos, multas o comisiones que superen los límites establecidos en la presente ley. No se considerarán parte de la tasa de interés: i) los cargos por la realización evidenciable de una gestión de cobranza administrativa que no podrá ser superior, en ningún caso, al monto equivalente al cinco por ciento (5%) de la parte del abono al principal que se encuentra en mora, no pudiendo superar nunca el monto de doce dólares de los Estados Unidos de América ($12), considerando que esta multa aplicará a partir del quinto día de atraso y no podrá aplicarse más de una vez al mes. Cualquier otro cargo, costo financiero o comisión, se denomine en los contratos tasa de interés o no, se considerarán parte de la tasa de interés de la operación.

 

El cobro de una tasa de interés superior a las establecidas por el BCCR, de acuerdo con este artículo, se considerará una ventaja pecuniaria desproporcionada para efectos del artículo 243 de la Ley 4573, Código Penal, de 4 de mayo de 1970. Para bancos y sus grupos o sus conglomerados financieros, en lo referente a tasas de interés moratorias, tanto en colones como en dólares, se aplicará lo establecido en el artículo 70 de la Ley 1644, Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de 16 de setiembre de 1953. Para el caso de créditos pactados con entidades no bancarias, se aplicará lo establecido en el artículo 498 de la Ley 3284, Código de Comercio, de 30 de abril de 1964.

 

Será responsabilidad de la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) velar, mensualmente, por que en ningún crédito que exceda el monto correspondiente a un microcrédito se cobre una tasa superior a la tasa anual máxima de interés para todo tipo de crédito. En caso de determinarse un incumplimiento, la Superintendencia deberá denunciar ese hecho al Ministerio Público.”  (El énfasis nos pertenece)

 

De la simple lectura de la norma transcrita, concretamente, del párrafo noveno, se sigue sin mayor dificultad la fijación expresa y puntual por parte de la norma de parámetros que deben ser aplicados, los que no proporcionan posibilidad de interpretación alguna a efectos de modificar, sea ampliando, disminuyendo o suprimiendo, las regulaciones contenidas en el cardinal recién transcrito. Por el contrario, se excluye, según la doctrina jurídica, tal amplitud de acción del Aparato Público.

 

Si el texto legal indica cuales son los elementos a considerar -como ocurre en la especie-, éstos, precisamente, de manera ineludible, deben ser respetados por el operador jurídico.

 

Por esa razón, cuando el párrafo noveno del artículo 36 bis de la Ley Nº 7472, esta última reformada por la Ley Nº 9859 de 16 de junio del 2020, establece como prohibición que los “. . . costos, gastos, multas, o comisiones ...” superen los límites que determina dicha norma, el Legislador Ordinario -en coherencia absoluta con el texto regulatorio- está especificando que tales elementos, si bien deben integrar la tasa de interés, nunca podrán estar por encima de los límites dados por la norma.

Se descarta así, la posibilidad de excluir todos esos rubros, alguno o cualquiera distinto a los mencionados, pues ello resquebrajaría el sistema de tutela creado por la disposición legal, al dejar fuera de la operación matemática para fijar la tasa de interés, variables que alterarían el resultado del cobro proyectado.

 

Por ello, ese mismo párrafo, culmina reforzando los elementos a considerar, al establecer: “Cualquier otro cargo, costo financiero o comisión, se denomine en los contratos tasa de interés o no, se considerarán parte de la tasa de interés de la operación”. Cerrando así cualquier posibilidad de interpretación o de afectación del costo del crédito.

 

Incluso, la existencia de criterios diversos, apreciaciones o posiciones comerciales contrarias a tal regulación, no son suficientes para resquebrajar la política legislativa adoptada de base para la emisión de la norma, pues el Legislador Ordinario ya definió los mecanismos de protección de los Derechos que existen de por medio.

 

Importa recalcar, en este punto que, la única salvedad posible está definida en el artículo 36 bis de la Ley número 7472, al señalar “…No se considerarán parte de la tasa de interés: i) los cargos por la realización evidenciable de una gestión de cobranza administrativa…”. Definiéndose expresamente la única circunstancia posible de excluir respecto de los réditos a cobrar por transacción comercial.

 

De allí que, intentar cualquier exclusión de supuestos no contenidos en la norma conllevaría, no sólo, la transgresión directa del principio de legalidad, sino que, además, generaría una apertura contraria a derecho, respecto del medio de control creado para combatir la usura como método de afectación al consumidor, al producir un resquebrajamiento a los techos de las tasas de interés, ampliando los costos a cargo de los deudores, debilitando así la tutela Constitucional y Convencional existente sobre el particular.

 

Y es que tal ilación no podría ser diferente si se considera, no solo, la literalidad de la norma, la que, no da lugar a interpretación y se basta por si misma al ser absolutamente clara, sino, además, el espíritu del legislador al momento de regular los compontes de la tasa de interés.

 

Resultando para tal efecto fundamental acudir a la discusión que sobre la temática en análisis se suscitó en el Primer Poder de la República, dentro del legajo legislativo número 20.861.

 

Durante el primer debate, los legisladores debatieron la propuesta, aprobándola con 50 señores (as) diputados (as) a favor y 2 en contra y, referente al tema que nos ocupa, se expuso lo siguiente:

 

Diputado Jonathan Prendas Rodríguez:

 

“Nueva República vota a favor del proyecto de Fijación de Tope a Tasas de Usura porque creemos que es importante tener un tope o una limitación a algo que se ha convertido en una extralimitación en algunos momentos y que el pueblo necesita también un resguardo de parte del Congreso en este tema… para definir la fórmula de cálculo de las tasas de usura en la cual todos los partidos también coincidieron que era la ruta adecuada para poder darles esa seguridad a todas las personas a posterior, porque este proyecto no es de efecto retroactivo , pero de aquí en adelante para fijar espacios de seguridad jurídica para que todos puedan seguir caminando”. (Ver imágenes 2147-2148 del expediente legislativo)

 

Por su parte, durante el Segundo Debate, la argumentación fue más profunda (ver imágenes 2525 a 2534 del expediente legislativo), explicando los (as) legisladores (as), respecto del tema en desarrollo lo que sigue:  

 

Diputado David Hubert Gourzong Cerdas:

 

“…este importante proceso que ha dado como resultado un proyecto de ley balanceado y que dará mayor protección a los consumidores al establecer un límite a las tasas de interés y poder determinar así el límite de la usura….

 

Diputado Welmer Ramos González:

 

“…Miles de costarricenses están hoy con tasas de interés excesivamente altas, tasas de interés del diez por ciento mensual, que significan ciento veinte anual; que una persona que pide diez millones a una tasa del diez por ciento mensual termina pagando por años doce millones de intereses sin haber abonado una peseta al principal.

Hoy en día, con este proyecto de ley que vamos a pasar, se establece una defensa a todos los ciudadanos que, por necesidad, que por ignorancia financiera o por ligereza, dada la agresividad de muchos prestamistas, los han embarcado con créditos de ese tipo. Hoy venimos a ponerle freno a esto…”

 

Diputada Patricia Villegas Álvarez:

 

“…Finalmente, definimos una tasa de usura para que los tribunales de justicia cuenten con parámetros claros de referencia para aplicar el artículo 243 del Código Penal. El alto endeudamiento de nuestro pueblo es uno de los obstáculos para la reactivación económica y que les resta poder adquisitivo a las familias…”

 

Diputado José María Villalta Flórez-Estrada:

 

“…Pero el concepto es poderoso, el concepto es fuerte, cualquier forma de explotación del ser humano debe ser prohibida, y la usura que hemos vivido en Costa Rica es un ejemplo claro de esa explotación….

 

el tope a las tasas de interés que se establece en este proyecto no aplica únicamente a lo que originalmente se establezca como interés en los contratos, el tope que se establece es sobre las tasas de interés efectivas, es decir, el tope que aquí se crea es un tope sobre el interés efectivo entiéndase así un tope sobre toda suma que recibe o tiene derecho a recibir el acreedor, a cualquier título, por sobre el capital dado en el crédito.

 

El interés efectivo incluye la tasa de interés nominal anual, los seguros, comisiones y demás cargas exigibles. Así debe comprenderse la frase del párrafo noveno del artículo 36 bis que se incorpora a la Ley 7472.

 

En ese mismo párrafo, excluye de la tasa de interés únicamente los cargos por gestión de cobranza, poniendo límites a estos cargos. Y de seguido indica ese párrafo que cualquier otro cargo, costo financiero o comisión, se denominen los contratos tasa de interés o no, se considerarán parte de la tasa de interés de la operación.

 

Así que le llamen como le llamen los oferentes de crédito, cualquier carga sobre el capital que deban pagar los deudores, se considerará interés para efectos de valorar si se cumple o no con el tope.

 

Esto obligará a los oferentes de crédito a indicar de forma transparente esa tasa de interés efectivo, esa suma de cualquier cargo que se llame interés o no sobre el capital prestado. Y eso además posibilitará a las personas a saber realmente a cuánto asciende la carga financiera que les implica el crédito…”  (el énfasis nos pertenece)

 

Como claramente se sigue de la discusión legislativa y así quedó plasmado en el cuerpo regulatorio, el espíritu del legislador inequívocamente se direcciona a que ningún rubro distinto al que se requiere para una cobranza evidente pueda ser excluido de los intereses.

 

Consecuentemente, realizar una conducta contraria a lo recién citado, conlleva se insiste, un quebranto grosero, directo y evidente al bloque de juridicidad, resultando, por ende, absolutamente ilegal.

 

 V.- CONCLUSIONES

 

A.- La usura es un instrumento económico que atenta directamente contra la ética y moral que debe prevalecer en las personas, constituyendo un mecanismo de explotación que transgrede groseramente los Derechos Humanos y, por ende, su proscripción a través del ordenamiento jurídico es imprescindible.  Tal y como, sucedió en el caso de nuestro país a través de la Ley número 9859 del 16 de junio del año 2020.

 

B.- Cuando el párrafo noveno del artículo 36 bis de la Ley Nº 7472, esta última reformada por la Ley Nº 9859 de 16 de junio del 2020, establece como prohibición que los “. . . costos, gastos, multas, o comisiones ...” superen los límites que determina dicha norma, el Legislador Ordinario está especificando que tales elementos, si bien deben integrar la tasa de interés, empero, nunca podrán estar por encima de los límites dados por la norma.

 

Se descarta así, la posibilidad de excluir todos esos rubros, alguno o cualquiera distinto a los mencionados, pues ello resquebrajaría el sistema de tutela creado por la disposición legal, al dejar fuera de la operación matemática para fijar la tasa de interés, variables que alterarían el resultado del cobro proyectado.

C.- La única salvedad posible está definida en el artículo 36 bis de la Ley número 7472, al señalar “…No se considerarán parte de la tasa de interés: i) los cargos por la realización evidenciable de una gestión de cobranza administrativa…”. Definiéndose expresamente la única circunstancia posible de excluir respecto de los réditos a cobrar por transacción comercial.

De allí que, intentar cualquier exclusión de supuestos no contenidos en la norma conllevaría, no sólo, la transgresión directa del principio de legalidad, sino que, además, generaría una apertura contraria a derecho, respecto del medio de control creado para combatir la usura como método de afectación al consumidor, al producir un resquebrajamiento a los techos de las tasas de interés, ampliando los costos a cargo de los deudores, debilitando así la tutela Constitucional y Convencional existente sobre el particular.

D.- Como claramente se sigue de la discusión legislativa y así quedó plasmado en el cuerpo regulatorio, el espíritu del legislador inequívocamente se direcciona a que ningún extremo distinto a “…los cargos por la realización evidenciable de una gestión de cobranza administrativa…” pueda ser excluido de los intereses.

Consecuentemente, realizar una conducta contraria a lo recién citado, conlleva, se insiste, un quebranto grosero, directo y evidente al bloque de juridicidad, resultando, por ende, absolutamente ilegal.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

 

 

                                                                               

 

 

 

                                                         Laura Araya Rojas

                                                         Procuradora

                                                         Dirección de Derecho Público.

 

 

LAR/cpb