31 de mayo de 2023

PGR-C-114-2023

 

Señora 

María Jeannette Ruiz Delgado 

Presidenta, Junta Directiva 

Banco Nacional de Costa Rica

 

Estimada señora

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta a su oficio JDG-010-2022, por medio del cual nos comunicó lo acordado por la Junta Directiva del Banco Nacional de Costa Rica en el artículo 17 de su sesión ordinaria n.° 12571, celebrada el 18 de abril de 2022.  En dicho acuerdo se dispuso consultar a esta Procuraduría sobre la vigencia de algunas disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, como producto de la aprobación de la Ley Marco de Empleo Público, n.° 10159 de 8 de marzo de 2022. 

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

Nos indica en la gestión que la primera inquietud sobre la cual requiere nuestro criterio está relacionada con la aplicación del artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública ─relativo a la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN) en materia de empleo público─ a las empresas públicas en competencia.  A juicio de la institución consultante, a partir de la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público, el MIDEPLAN no tendría injerencia sobre las entidades que conforman el conglomerado financiero del Banco Nacional de Costa Rica, ya que el artículo 3 de la ley citada excluye de su ámbito de aplicación a las empresas e instituciones públicas en competencia. Sostiene que no es posible interpretar que la rectoría a la que hace referencia el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957) se mantiene vigente para dicho conglomerado, pues una interpretación en esa línea vaciaría de contenido lo establecido en la Ley de Marco de Empelo Público, la cual es especial y posterior.

 

Reitera que la decisión del legislador de excluir a las entidades y empresas en competencia de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público deja sin efecto la rectoría del MIDEPLAN sobre ellas, lo cual estima consecuente con la autonomía que ostenta el Banco Nacional de Costa Rica, según lo dispuesto en los artículos 188 y 189 de la Constitución Política, por lo que solicita nuestro criterio sobre ese aspecto. 

Por otra parte, señala que con la aprobación de la Ley Marco de Empleo Público el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública –relativo al límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operan en competencia– se torna incoherente. Indica que el contenido del artículo 44 mencionado constituye una afectación al derecho que tienen los funcionarios para que sus salarios sean reajustados razonablemente, de acuerdo con el incremento en el costo de la vida.  Agrega que dicho numeral imposibilita a las entidades sujetas al régimen de competencia ofrecer salarios que resulten competitivos.

 

            Sostiene que la Constitución Política reconoce la condición de instituciones autónomas a los Bancos del Estado, lo cual les permite elegir la forma y los medios con los que han de cumplir los cometidos asignados por el ordenamiento jurídico.  Solicita que nos pronunciemos con respecto a “…la legalidad y vigencia del artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública y si estima que dicho numeral quedó tácitamente derogado como consecuencia de los dispuesto en el artículo 3 de la Ley Marco de Empleo Público”. 

 

 A la consulta se adjuntó el criterio del Departamento de la Asesoría Legal del Banco Nacional de Costa Rica, emitido mediante el oficio ALG-12-2022 del 8 de abril del 2022, suscrito por el Lic. Rafael Ángel Brenes Villalobos.  Ese estudio sostiene que “…la aplicación de la Ley de Marco de Empleo Público deja también sin efecto la rectoría del Mideplán prevista en dicho numeral [46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública], y que esa consecuencia es coherente y congruente con la autonomía constitucional que posee el Banco Nacional de Costa Rica como institución autónoma de Derecho Público, consagrada en los artículos 188 y 189 de Constitución Política”.  Además, agrega que “… varias de las disposiciones de la Ley de Salarios de la Administración Pública, en especial las relativas al límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operen en competencia (…) son manifestación de una incoherencia, posiblemente con vicios de inconstitucionalidad, con respecto al ámbito de competencias de dichas entidades. Esta afirmación se enfoca especialmente en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública”.

 

A efecto de contar con el criterio del MIDEPLAN, como órgano rector en materia de empleo público, decidimos conferir audiencia a dicho ministerio sobre las consultas formuladas.  Esa audiencia se concretó mediante nuestro oficio DPB-OFI-1859-2023 del 14 de marzo de 2023, y fue atendida por medio del oficio MIDEPLAN-DM-OF-0556-2023 del 22 de marzo de 2023.  En este último oficio, el MIDEPLAN hizo alusión al artículo 3, inciso b), de la Ley Marco de Empleo Público, norma que excluye del ámbito de aplicación de esa ley a las instituciones públicas en competencia, dentro de las que indica se encuentra el Banco Nacional de Costa Rica. En ese sentido señaló que “…es claro que MIDEPLAN no tiene injerencia sobre dichas empresas e instituciones, pues se encuentran excluidas del ámbito de aplicación de la referida ley, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva”.  Asimismo, en lo relativo a la vigencia del artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, señaló que dicho numeral es consecuente con la política nacional de contener uno de los principales componentes del gasto público, como lo es el de las remuneraciones de los funcionarios, lo que incluye a los servidores de las instituciones que operan en competencia. Sostuvo que el artículo aludido se mantiene vigente, pues no operó una derogación tácita como consecuencia de lo dispuesto en el numeral 3 de la Ley Marco de Empleo Público. 

 

A continuación, nos referiremos a los temas sobre los cuales versa la consulta que se nos formula.

 

 

II.- LA RECTORÍA DEL MIDEPLAN EN MATERIA DE EMPLEO PÚBLICO, EN RELACIÓN CON LAS EMPRESAS E INSTITUCIONES PÚBLICAS EN COMPETENCIA

 

A efecto de atender la consulta que se nos formula, debemos indicar que el artículo 46 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone  que toda la materia de empleo del sector público estará bajo la rectoría del ministro o la ministra de Planificación Nacional y Política Económica, quien deberá establecer, dirigir y coordinar las políticas generales, la coordinación, la asesoría y el apoyo a todas las instituciones públicas, y definir los lineamientos y las normativas administrativas que tiendan a la unificación, simplificación y coherencia del empleo en el sector público, velando por que instituciones del sector público respondan adecuadamente a los objetivos, las metas y las acciones definidas.  Agrega esa norma que el MIDEPLAN deberá evaluar el sistema de empleo público y todos sus componentes en términos de eficiencia, eficacia, economía y calidad, así como proponer y promover los ajustes necesarios para el mejor desempeño de los funcionarios y las instituciones públicas.

 

Por su parte, el artículo 26 de la Ley de Salarios de la Administración Pública regula el ámbito de aplicación del Capítulo III y siguientes de esa ley, y dispone que esos preceptos (dentro de los que está incluido el artículo 46 mencionado) son aplicables a la Administración descentralizada: autónomas y semiautónomas, empresas públicas del Estado y municipalidades.

 

A pesar de lo anterior, la Ley Marco de Empleo Pública, en su artículo 6, retomó el tema de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público y lo reguló de manera integral.  El artículo 6 mencionado dispone lo siguiente:

 

          “ARTÍCULO 6- Creación del Sistema General de Empleo Público

La rectoría del Sistema General de Empleo Público estará a cargo del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán). Se excluye de esta rectoría las relaciones de empleo de las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa, según la determinación que realice la respectiva institución.

Dicho sistema estará compuesto por lo siguiente:

a)       El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán).

b)       Las oficinas, los departamentos, las áreas, direcciones, unidades o denominaciones homólogas de Gestión de Recursos Humanos de las entidades y los órganos bajo el ámbito de aplicación de la presente ley.

c)       La Dirección General de Servicio Civil, de conformidad con la regulación establecida en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento.

d)       El conjunto de normas administrativas, políticas públicas, disposiciones de alcance general, reglamentos, circulares y manuales emitidos para la planificación, estandarización, simplificación, coherencia, óptima administración y evaluación del empleo público, según lo indicado por la Ley 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978.

e)       Las directrices y resoluciones”

 

            Por su parte, el artículo 3 de la Ley Marco de Empleo Público excluyó a las empresas e instituciones en competencia del ámbito de aplicación de esa ley y aunque dicho artículo no se refirió expresamente a la rectoría del MIDEPLAN con respecto a las empresas e instituciones en competencia, el numeral 3 de su reglamento, emitido mediante el decreto n.° 43952 de 28 de febrero del 2023, sí lo hizo y dispuso la exclusión de las empresas e instituciones en competencia de dicha rectoría.  El texto de la norma reglamentaria citada es el siguiente:

 

          “Artículo 3.- Ámbito de cobertura de la rectoría del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica sobre las relaciones de empleo público. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica ejercerá la rectoría en las relaciones estatutarias, de empleo público y mixto de los servidores que laboran en las instituciones públicas, salvo las excepciones que la Ley Marco de Empleo Público, Ley N°10159, establece en cuanto a los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.

          Por consiguiente, dicha rectoría tendrá dentro de su ámbito a todas aquellas relaciones de empleo público o mixto que no se encuentren incluidas dentro de la categorización de puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.   El superior jerárquico de los Poderes Legislativo, Judicial, Tribunal Supremo de Elecciones y de las instituciones autónomas señaladas, deberá definir tal categorización de puestos.  La Dirección General de Servicio Civil, como órgano desconcentrado máximo de MIDEPLAN, ejercerá la asesoría y direccionamiento técnico para las instituciones en el ámbito del Estatuto de Servicio Civil, Ley N° 1581 y sus reformas.

          Se excluyen de la rectoría de MIDEPLAN, dispuesta en este artículo, a los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones en competencia, salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva, y el Benemérito Cuerpo de Bomberos, por estar excluidos de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público, así como los puestos con funciones o labores que sean exclusivas y excluyentes de las competencias que le han sido conferidas constitucionalmente a los Poderes de la República e instituciones con autonomía de gobierno u organizativa.”  (El subrayado es nuestro).

 

            Cabe señalar que la Sala Constitucional, en el voto consultivo 17098-2021 de las 23:15 horas del 31 de julio del 2021, avaló la validez constitucional de las exclusiones dispuestas en el artículo 3 de la Ley Marco de Empleo Público en relación con las empresas públicas en competencia:

 

“… el propio Constituyente previó que no todos los servidores del Estado podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a la mayoría de los trabajadores del Estado, pero no a todos.  Desde esta perspectiva, contrario a lo afirmado por los consultantes, sí es posible establecer excepciones al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil; exclusión que no puede ser arbitraria y que tiene que estar debidamente justificada.  Ahora bien, se observa que los consultantes cuestionan esta disposición –artículo 3 del proyecto bajo estudio– señalando, únicamente, que el mero criterio de competitividad no es suficiente para darles un trato diferenciado, pues se trata igualmente de funcionarios públicos que manejan fondos públicos y, como ellos mismos reconocen, se trata de empresas e instituciones públicas que están bajo el régimen de competencia; es decir, no están en igualdad de condiciones que las demás instituciones del Estado conforme se desprende de los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública, cuando se refieren a los trabajadores de este tipo de empresas estatales, se rigen por el Derecho privado.  (…) no se considera que el artículo 3 proyecto de "LEY MARCO DE EMPLEO PÚBLICO", que se tramita en el expediente legislativo n° 21.336 sea inconstitucional, por el hecho de realizar las exclusiones que allí se indican a las empresas públicas en competencia, a los entes públicos no estatales y al Benemérito Cuerpo de Bomberos.”

 

            Partiendo de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría que las empresas e instituciones públicas en competencia están excluidas de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público, salvo en lo relativo al ámbito de la negociación colectiva.

 

 

III.- SOBRE LA VIGENCIA DEL LÍMITE SALARIAL APLICABLE A LAS INSTITUCIONES Y ÓRGANOS EN COMPETENCIA

 

            Se nos consulta si el límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operen en competencia, establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, consistente en 30 salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública, se mantiene vigente, o si ese límite fue tácitamente derogado por el artículo 3 de la Ley Marco de Empleo Público, norma esta última que ­­–como ya indicamos– excluyó a las empresas e instituciones públicas en competencia del ámbito de aplicación de esa ley, excepto en lo relativo a las disposiciones sobre negociación colectiva.  El texto de las dos normas citadas es el siguiente:

 

          “Artículo 44- Límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operen en competencia. La remuneración total de los funcionarios y los directivos que brindan sus servicios en las instituciones u órganos que operen en competencia no podrá superar el equivalente a treinta salarios base mensual de la categoría más baja de la escala de sueldos de la Administración Pública. Adicionalmente, la remuneración total se fundamentará en un estudio técnico de mercado que la entidad deberá presentar al menos una vez al año a la Contraloría General de la República y a la Comisión de Control de Ingreso y Gasto Público de la Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica.”

 

          “ARTÍCULO 3-         Exclusiones

          Se excluyen del ámbito de aplicación de esta ley:

          a)         Los entes públicos no estatales.

          b)         Las empresas e instituciones públicas en competencia,                     salvo en lo relativo a las disposiciones sobre negociación                       colectiva.

          c)         El Benemérito Cuerpo de Bomberos.”

 

            En punto a la derogación tácita, esta Procuraduría ha indicado que dicha figura opera cuando una nueva norma, del mismo rango o de un rango superior a otra existente, regula de manera distinta la misma materia:

 

          “(…) la derogación tácita o implícita de una norma se produce en el tanto en que se emita una nueva ley que disponga en forma contraria respecto de la anteriormente vigente. Es decir, en la medida en que el análisis comparativo de la ley anterior y de la ley posterior nos revela una antinomia normativa, que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico así establecido. Se requiere que la nueva ley, por su contenido, alcance y significación sustituya la disposición anterior". (Dictamen C-184-89 de 26 de octubre de 1989, reiterado en C-199-1994 del 22 de diciembre de 1994 y en el C-372-2019 del 13 de diciembre del 2019).

 

“(…) la antinomia normativa se da cuando la norma antigua y la nueva son incompatibles por existir una identidad en el ámbito de regulación material, espacial, temporal y personal.   Se trata del fenómeno según el cual dos disposiciones regulan en forma contradictoria un mismo punto o materia.  En otras palabras, el contenido de la norma es incompatible respecto de un mismo supuesto de hecho.  En estos supuestos de incompatibilidad debe desentrañarse la intención del legislador, pues lo cierto es que la funcionalidad del ordenamiento jurídico se deriva de su caracterización como sistema lógico y coherente, en el que no se puede admitir la existencia de efectos jurídicos diversos para una misma situación de hecho (ver dictámenes C-293-2000 del 24 de noviembre del 2000 y C-246-2001 del 17 de setiembre del 2001)”. (Dictamen C-078-2017 del 17 de abril de 2017, reiterado en el C-042-2022 del 25 de febrero del 2022).

 

Por su parte, el artículo 8 del Código Civil regula específicamente la derogatoria tácita de normas jurídicas, e indica que ésta surge cuando la nueva ley es incompatible con la anterior:

 

“Artículo 8º- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que, en la ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado.”  (El subrayado es nuestro).

 

De lo expuesto se colige que la derogación tácita aplica cuando existe una contradicción insalvable entre el contenido de una norma y el de otra posterior, antinomia jurídica que se resuelve (tratándose de disposiciones del mismo rango, y de la misma naturaleza) haciendo prevalecer la norma de más reciente promulgación.

 

En este caso, la consulta señala, entre otras cosas, que el límite a las remuneraciones totales de las instituciones y órganos que operan en competencia, establecido en el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, es ilegítimo e inconstitucional, por violentar los principios de razonabilidad y proporcionalidad y por ser incoherente con la posición adoptada por el legislador al eximir a las entidades en régimen de competencia de la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público.  Agrega que mantener la vigencia de esa norma implica una desconexión con la realidad del mercado costarricense, lo cual va en detrimento de la capacidad de las entidades y empresas públicas para competir y para ser viables y sostenibles en el tiempo.  Afirma que ese artículo afecta el derecho que tienen los funcionarios a que su salario sea reajustado razonablemente de acuerdo con el incremento en el costo de vida, así como la posibilidad de las entidades de ofrecer un salario que resulte conveniente para interesar a candidatos de alto nivel de desempeño a que ocupen puestos dentro de la respectiva organización, así como para retener el talento existente.  Sostiene que el límite cuestionado se encuentra totalmente desligado de las justificaciones que utilizó el legislador para aprobar la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.  Argumenta que la Constitución política les otorga a los bancos de Estado la condición de instituciones autónomas, naturaleza que impide al legislador establecer obstáculos para ejercer dicha autonomía.

 

Una vez analizado minuciosamente el tema, considera esta Procuraduría que no existe una contradicción insalvable entre la Ley Marco de Empleo Público y el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, pues la primera no contempla norma alguna que regule de manera distinta la materia a la que se refiere el artículo 44 citado.

 

Nótese que los argumentos que se esgrimen para justificar la derogación tácita del tope al que se ha hecho alusión son razones de constitucionalidad, o de oportunidad y conveniencia, que podrían ser útiles en caso de que se pretenda acudir a la jurisdicción constitucional en procura de anular el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, o bien para promover una eventual reforma o derogación de esa norma, pero no para afirmar su derogación tácita. 

 

Si se considera que el legislador incurrió en algún exceso al fijar el tope de los salarios de los funcionarios que prestan sus servicios en entes y empresas en régimen de competencia, o al establecer los criterios para actualizar su remuneración, y que con ello se infringen principios constitucionales como el de razonabilidad, proporcionalidad, autonomía, etc., lo que corresponde es que los entes interesados acudan a la jurisdicción constitucional a efecto de plantear la acción respectiva.

 

La diferencia entre este tema y el relativo a la rectoría del MIDEPLAN sobre las empresas e instituciones públicas en competencia, consiste en que la Ley Marco de Empleo Público reguló nuevamente lo relativo a esa rectoría, lo que hizo que las disposiciones anteriores sobre esa materia contenidas en la Ley de Salarios de la Administración Pública quedaran tácitamente derogadas; sin embargo, en lo relativo al tope salarial que se ha venido analizando, la Ley Marco de Empleo Público no emitió regulación nueva alguna, por lo que el tratamiento de ambos temas debe ser distinto. 

 

En síntesis, el artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no es incompatible con el artículo 3 de la Ley Marco de Empleo Público, ni con alguna otra de sus disposiciones, por lo que el límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operan en competencia al que se refiere el artículo 44 de cita, no quedó tácitamente derogado con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.  

 

 

III.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- Las empresas e instituciones públicas en competencia están excluidas de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público, salvo en lo relativo al ámbito de la negociación colectiva.

 

            2.- El artículo 44 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no es incompatible con el artículo 3 de la Ley Marco de Empleo Público, ni con alguna otra de sus disposiciones, por lo que el límite a las remuneraciones totales de las instituciones y los órganos que operan en competencia al que se refiere el artículo 44 de cita, no quedó tácitamente derogado con la entrada en vigencia de la Ley Marco de Empleo Público.  

 

Cordialmente;

 

 

 

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador         

 

JCMM/hsc

 

C:             Sra. Laura Fernández Delgado, Ministra, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica